芻議政府間轉移支付制度缺陷：地方財政視角
佚名
論文導讀:：應“加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度。跑項目、跑專項”的“跑步前進”成了地方財政工作的一項重要內容。運用蛙鳴博弈模型。 論文關鍵詞：轉移支付制度，地方財政，蛙鳴博弈 在構建和諧社會和完善公共財政體制的背景下，需要建立有效的資源配置機制和合理的利益協調機制，以不斷消除不和諧因素，保證社會的公平正義。政府間轉移支付制度作為調節各地區財政能力差異、實現基本公共服務均等化的重要手段，已經成為統籌區域發展，縮小地區差距的必然選擇。黨的“十七大”報告明確指出，應“加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入”。但是，目前我國轉移支付制度的在科學、合理、規范、公正、透明等多方面存在尚不盡如人意，在某些地區，“跑項目、跑專項”的“跑步前進”成了地方財政工作的一項重要內容。[1]在這種情況下，通過地方財政視角研究現行政府間轉移支付制度，能夠為我國正在深入推進的政府間轉移支付制度改革提供有價值的理論參考。 一、理論研究綜述 以往國內外學者的研究主要集中于財政轉移支付的均等化效應及其對地區經濟收斂的影響，對財政轉移支付對地方財政行為影響的考察上比較缺乏。西方研究轉移支付，主要是圍繞“粘蠅紙效應”展開。該理論認為蛙鳴博弈，中央政府撥付的錢會粘在它到達的地方部門，從而增加這個地方政府的支出，而增加的支出水平大于本地政府稅收增加帶來的地方政府公共支出水平。Gramlich(1977)[2]就是說，地方公共部門獲得的中央補助趨于留在公共部門，地方政府獲得的財力增加被以不恰當的比例運用于公共開支">公共開支，而不是通過合理削減地方稅收等形式讓利于地方居民。美國學者Mun Tsang和Henry Levin（1983）在對轉移支付對教育支出行為影響的研究中，借用了經濟學分析中消費者行為">消費者行為理論。研究發現：轉移支付會對地方政府的偏好、公共物品提供的價格和收入制約產生影響。眾多的文獻研究都表明，轉移支付對地方政府的財政支出行為產生替代還是刺激的影響，在一定程度上取決于轉移支付的制度設計。國內“轉移支付與縣鄉財政研究”課題組在研究轉移支付對縣鄉財政支出的影響研究中也發現，縣鄉政府在轉移支付的使用上，獲得最大優先待遇的是“保工資、保運轉”的首要之地行政管理部門，“促發展”的基本建設成為第二優先，然后才是“保民生”的教育、醫療衛生等部門。郭慶旺和賈俊雪則指出，財政轉移支付資金分配總體上沒有很好地顧及各地區的公共服務需求和財力狀況，考慮最多的是地方政府的政治影響力。[3]Martinez-Vazquez等通過對中國省級政府在財政均等化中所扮演角色的研究，指出中央政府的財政轉移支付經常會受到與地方政府的談判及尋租活動的影響免費論文下載。[4]而很多學者們主要從博弈的角度進行分析和研究。如：陳欣（2007）通過建立財政轉移支付的KMRW模型，分析了中央與地方政府間財政轉移支付的動態博弈過程。中央的激勵機制設為模型的假設條件，這為改善現行財政轉移支付制度提供了另一視角的思路。薛黎明、王寧（2002）對兩類地方政府爭取中央財政轉移支付的博弈狀況進行了經濟分析，說明中央應該把地方政府的收入努力程度作為衡量轉移支付量的重要依據，這樣才能使地方努力增加財政收入，使中央有限的轉移支付量在地方政府之間分配得更加有效率、公平。陳志楣，龍花蘭（2007）運用博弈論思想，分析了縱向財政轉移支付制度下中央與地方的博弈關系，解釋了由于轉移支付制度設計的缺陷，地方政府在與中央政府的博弈過程中過分追求地區利益最大化，影響了財政均等化目標和中央政策目標的實現。 相關文獻為進一步研究中國財政轉移支付的影響因素奠定了良好的基礎，本文針對我國轉移支付制度對地方財政影響的現況，運用蛙鳴博弈模型，系統分析地方政府不合理的財政“釣魚”、“藏富不露”、爭取外稅源和“挪作他用”等行為出現的原因，并提出相應的對策建議。 二、現行轉移支付制度存在的問題 1、轉移支付依據不清 政府間轉移支付的依據是合理劃分后的各級政府的事權與財權。目前分稅制財政管理體制對財權的劃分比較明確，但對事權并沒有清晰的界定。在具體事務上，中央與地方政府之間、地方政府上下級之間還存在著事權不清，交叉重疊的現象，經常會因財權與事權不統一，造成部分財政支出的責任不清和上下級政府之間的矛盾。這一方面加大了上級財政的壓力，另一方面下級財政支出卻超出了公共服務的范圍蛙鳴博弈，難以保證轉移資金的合理使用。由于財權與事權的不對稱直接導致了各級政府之間對事權和財權支出范圍的隨意和盲目劃分，撥付出去的財政轉移支付資金的運用隨意性很大，產生上下級政府對同一項公共服務重復提供或對某些地區急需的公共服務因上下級政府推諉責任而無人提供的現象，而且事權劃分的模糊和財政支出范圍劃分的混亂導致許多政府機關人浮于事，也很難對其進行績效審計和考核，很難快速和明確地界定當事人之間的責任分配，由此導致財政支出整體效益的低下。同時，也由于財權與事權的劃分不清，使得轉移支付在測算時無從著手，造成測算不準，使得轉移支付額無法將財權與事權有機的融合。這種狀況對地方政府編制預算和執行預算都帶來較多的不利影響，加速了地方財政風險的形成。 2、轉移支付方式不規范 我國現行轉移支付制度保留了原有體制資金雙向轉移模式，即仍然存在資金由下級財政向上級流動現象，不利于提高財政資金的使用效率，也不利于中央政府實施宏觀調控">宏觀調控。稅收返還是以保證地方既得利益為依據的，它將原有的財力不均問題帶入分稅制財政體制中，使得由于歷史原因造成的地區間財力分配不均和公共服務水平差距較大的問題未能解決，不能充分體現財政均衡的原則。中央對地方的專項撥款補助還缺乏比較規范的法律依據和合理的分配標準，與中央和地方事權劃分的原則不相適應。總之，政府轉移支付的不規范不僅影響到轉移支付制度的完善和實施，而且使得一些地方政府借機產生了許多不利于經濟和社會發展的財政行為，這些行為也正在不斷加劇政府間財政的不平衡性。 3、轉移支付資金分配不規范 在政府間財政關系不斷變化的情況下，盡管政府轉移支付規模在不斷擴大，但是，在資金分配過程中仍然產生出了許多問題。一方面，目前現行的轉移支付，在測算級次上，只是以省為單位進行測算，而沒有考慮不同級次政府支出標準的差異，這樣對測算的準確度難免有一些影響，容易產生不合理的分配結果。此外，在因素的選擇上，對一些地區的特殊因素考慮較少蛙鳴博弈，有些因素的選擇和確定還需要進一步的數據支持。稅收返還是我國財政轉移支付的主要形式，為保護各地區的既得利益，分稅制改革方案中對地方的稅收返還額按基數法確定，原體制的補助和上繳辦法仍然保留，形成了一省(地)一率、一省(地)一額的非常不規范的轉移支付制度，按“基數法確定稅收返還既不考慮各地區的收入能力和支出需要的客觀差異，也缺乏比較合理的客觀標準。這導致了不規范的分配模式。不能解決長期以來形成的各地區間財力的不均問題。2007年，中央財政安排專項轉移支付6891.5億元，占轉移支付總額的49.2%；財力性轉移支付7125.37億元，但其中一般性轉移支付僅2503.82億元，占轉移支付總額的17.9%，少于按因素法測算的25個省（區、市）標準收支缺口。[5] 另一方面，轉移支付資金在上解與撥付間層層受控，歷時較長。這種資金運轉方式，使得轉移支付資金在各級政府間被無意義停留、占用，直接影響資金的及時使用。而且，在層層上解與下撥過程中，所用到的人力、物力等各方面費用直接構成了轉移性支出的成本。更甚者，在規范程度較低的背景下，爭取上級資金撥付而投入的其他交易成本也因層層控制的體制而增多。 4、轉移支付管理不規范 轉移支付管理不規范，轉移支付資金未能全部納入地方預算管理。就目前情況看，轉移支付各形式中，只有一般性轉移支付作為地方財力補助進入地方預算，納入了地方各級人民代表大會審議、監督的范圍，地方預算編報的中央轉移支付的項目和數額很不完整免費論文下載。這是由于中央對地方財政轉移支付指標下達時間晚，使得地方預算的編制、審批和執行無法按時進行，地方人民代表大會審議通過的實際上是很不完整的預算方案，等到上級轉移支付指標下來后，又無法再召開人代會審議，只好由行政首長和財政部門自由裁量。中央會轉移支付多少，什么時候撥下來，地方在編制預算時并不清楚，只有憑經驗留缺口蛙鳴博弈，而且這個缺口并不小，在一些省份占年度總額的40%~50%。也就是說，有的省(區、市)每年有40%~50%的財政收入不能納人人代會的年度預算審議，這在客觀上大大削弱了人大的監督作用，擴大了政府對財政資金分配和使用的自由裁量權。這與《憲法》、依法治國方略和《預算法》都是不相容的。[6] 中央專項補助由財政部下達指標到省級財政部門后，各級政府地方財政部門對無法將中央專款的分配置于同級財政部門的監督管理之下，個別職能部門、業務主管單位在專款再分配的過程中厚此薄彼、為維護自身利益將下級單位的專款用于自身經費支出等現象時有發生。 5、轉移支付監督機制缺乏 一是缺乏規范中央轉移支付的法律法規。在我國，每年幾千億元的轉移支付資金只有財政部門制定的規章《過渡期財政轉移支付辦法》來規范，對財政轉移支付資金的監督乏力。相當數量的轉移支付資金游離于人大監督之外。例如：2006年，國家審計署對20個省(區、市)的審計，2005年，這些省(區、市)共編報中央轉移支付收入3444.27億元，僅為實際數7733.65億元的44.5%，有占總數的55.5%的資金未編入預算，脫離了人大的審查監督。[7] 正是由于缺乏中央轉移支付的法律法規，導致具有中國特色的“跑步錢進”愈演愈烈。二是缺乏問責機制，中央發現轉移支付資金使用違規后，缺少相應的處罰措施。這不但助長了不正之風，還很容易產生違法腐敗行為。結果，一些地方政府和部門把中央財政轉移支付當成“唐僧肉”，使這個領域變成腐敗的高發地帶。三是缺乏必設的監督機構和工作職責。我國在轉移支付資金的使用方面還沒有建立一套有效的監督、審計系統，對資金是否做到專款專用，還不能及時、準確的掌握信息。 6、轉移支付激勵機制不完善 激勵機制的不完善使地方政府之間產生不合理手段以爭取財政轉移支付的行為。由于我國轉移支付總量占GDP的比重還很小，各地區發展極度不平衡的具體國情致使我國中央政府不可能彌補所有地方政府的財政缺口，長期以來保持著“僧多粥少”的局面。同時，由于政府轉移支付制度設計缺乏激勵機制，盡管我國政府間轉移支付已經對各地收入努力程度實施考核測量，對努力不足的地區中央會相應扣減對其的轉移支付，但是由于技術方法尚不完善，對各地方政府收入努力程度的考核不夠準確客觀，一些地方政府在分取中央有限的轉移支付資金的時候常常不努力增加收入，有意擴大收支缺口。 三、政府間轉移支付制度缺陷對地方財政行為的影響 由于我國政府間轉移支付制度存在內在的缺陷，對地方財政產生了許多消極的影響蛙鳴博弈，阻礙了均等化目標的實現。具體表現在以下幾個方面： （一）地方財政風險和腐敗現象出現 1、地方財政風險 所謂地方財政風險，是省級以下各級地方政府擁有的公共資源不足以履行其應當承擔的支出責任和義務，以至于經濟、社會的穩定與發展受到損害的可能性。[34]通俗的講，地方財政風險即指由于地方財政運行過程中各種因素引發的財政收支矛盾激化，進而使地方財政平衡運行遭到破壞的可能性。[8] 在我國，由于現行的轉移支付制度的失范，促成了地方財政風險的出現。具體表現在： （1）各地方財政苦樂不均。一方面，我國現行轉移支付制度基本上是以“基數法”來計算的，使地區之間處于不同的起跑線上，地區間財力極不平衡，導致欠發達地區和貧困地區地方財力十分吃緊，并且轉移支付的政策導向不明確，調節功能較弱。[9] 另一方面，我國現行的轉移支付制度中“稅收返還”占有相當大的比例，使得有的地方財政部門“赤字于預算內，結余于預算外”，甚至想方設法擴大赤字，以便向上級財政尋求財政援助、與其討價還價，結果是窮也赤字，富也赤字，轉移支付資金難以到位，真正困難的地方財政得不到應有的財政支持。 （2）“富省市，窮縣”問題突出。從2005年我國新增財力分配格局看（馬國賢，2007）[10] ：中央得54%，省本級得15%、市本級得24%，而占人口60%的縣財政只得7%。據統計，全國有60%~70%的縣級財政處于貧困狀態。一般而言，產生“富省市、窮縣”的問題不是我國轉移支付規模所致，而是轉移支付在原則、政策、結構等重大問題沒有解決，因而在政府間財政關系上存在著自利主義、道德風險等問題，也就是說，在各級政府“財政自利”的影響下，也會造成更多的收入“滲漏”，中央和省市財政總是在優先考慮當年自己的各種開支后，才決定給地方多少，實際轉移支付大大小于現實標準，資金往往在下撥過程中受到肢解。一筆專項資金撥下來之后，省、市、縣各級政府都要成立專門的機構來主持資金的運作，還要配備專門人員、辦公地點、交通工具和辦公設備，結果最終到達鄉鎮政府的資金所剩無幾的地步免費論文下載。例如，1998年按公式計算應轉移支付630億元，而實際轉移支付22億元，致使一些縣級財政超負荷運轉處于貧困狀態。[11] 2、地方財政的腐敗現象 從嚴格意義上講，學界并沒有對財政腐敗做過準確的定義。通常，我們把“財政腐敗”界定為財政領域中的官員為了個人私利蛙鳴博弈，利用某種壟斷權（包括行政權和資源配置權）所進行的濫用公共權力，包括貪污、受賄、挪用、偷稅漏稅以及在為民辦事中的拖拉、推諉、扯皮等瀆職行為。在我國現行轉移支付制度下，地方財政腐敗現象表現在以下方面： （1）地方政府“跑部錢進”。“跑部錢進”中主要“跑”的是有資金、項目等審批分配權的中央部委，“錢”主要是指中央專項轉移支付資金以及由有關項目所帶來的資金。由于各地得到多少應該得到多少中央缺乏明確的核算辦法，各地政府對自己能夠得到多少轉移支付是高度不確定的，又加上政府要來的轉移支付資金的使用缺乏有效的監督措施。因此，地方政府競相“積極爭取”轉移支付資金。于是乎，部分掌握中央轉移支付審批權的部委官員禁不住“糖衣炮彈”的襲擊，不該批的批了，該批少的批多了。如國家審計署2002年審計報告披露，當年財政部在分配社會保障、中小學建設等10項補助資金時，將國家明確規定不應給予補助的地區和單位納入補助范圍，共超出范圍安排5億元。[12] 我們可以把它理解為一種變相的“行賄受賄”行為。“跑部錢進”的結果往往是有“辦法”、有“門路”的得“好處”；財政資金嚴重分散，使得財政資金統籌安排成為空話。這不但財政困難">財政困難狀況不可能從支出管理方面得到改善，而且財政資金使用的規模效益被降低。 （2）擠占、截留等現象屢禁不止。在目前地方財力緊張的情況下，部分專項轉移支付資金變成了地方政府的“吃飯”錢，以致擠占、截留資金以及貪污、受賄等腐敗現象難以防范和避免。全國人大代表李煥然發現，一所學校1404名學生，按當時的撥付標準有10萬元經費，實際到位的卻只有6萬元。不只是教育，中央對公路建設、社會保障、醫療和農業的財政補助也經常遭到“截流”的厄運。 （3）政府官員的尋租行為。經濟增長">經濟增長緩慢的市、縣財政支出上升速度并不慢，尤其是行政管理費和各項事業費的上漲速度接近經濟增長較快的市、縣，這是因為政府官員的收入并不與經濟發展">經濟發展狀況掛鉤，雖然經濟越發達，官員的收入會高些，但對貧困地區來說，官員的收入會向發達地區看齊，其途徑往往是變相尋租，因為在預算內收入無法滿足收入增長需求時，地方政府會通過其他收入(包括財政轉移支付資金)來彌補，也就相當于政府運用權利進行有利于自己的收入再分配。不可否認，地方的相當一部分收入用在了租金分配上。 （二）地方政府不合理財政行為產生 1、財政“釣魚”行為 財政“釣魚”顧名思義：就是地方政府釣“中央財政”的魚，即中央政府給錢地方政府配套。2008年底，國家發改委出臺了4萬億投資計劃，這4萬億投資計劃中蛙鳴博弈，中央政府只承擔其中的1.18萬億元，其他將近3萬億元要靠地方政府和社會資本來承擔。這項計劃出臺后，地方政府爭先恐后的向上申請項目，公布的配套投資計劃總額已高達18萬億元，幾乎三倍于2008年中國全年的財政收入。這是一種典型的“財政釣魚”行為。全國政協委員張正明曾說，配套資金大大超過了地方財政的承受能力，初步測算，一些專項撥款至少需要地方財政配套資金比例為30%-40%。[13] 一些貧困地區的市、縣級政府自有財力本來不足，往往超出自身的財力向上級政府爭取項目，而當爭取到項目以后，相應配套資金不足，于是出現了不少半拉子工程、胡子工程，影響了財政資金的使用效益，加大了財政負擔，削弱了財政的宏觀調控能力。 2、“藏富不露”行為“藏富不露”行為是指地方政府為了獲得更多轉移支付資金，而把自身真實的財政情況隱藏起來。一方面，地方政府對中央政府存在依賴現象，為獲得較多的轉移支付量，經常不努力征稅，造成更大的財政缺口，藏富于民，藏富于企業。真正需要轉移支付資金的地區卻得不到，而有的地區卻藏富不露。這樣對于某一地方來說可能是利益更大，但負作用于全局財政策略，會混淆真正貧困地區和不努力增加收入的地區，浪費了中央財政有限的撥款，同時也損害了努力增加收入地區的積極性。另一方面，“會哭的孩子多吃奶”，已成為了一條鐵律免費論文下載。有的地方隱瞞實際財力，藏富不露，爭做財政貧困縣，為的也是多向上面爭取資金。據有關媒體報道，神木縣是陜西經濟第一大縣蛙鳴博弈，卻赫然出現在省級重點扶貧縣的名單之列。并且，為獲得扶貧貸款，陜西經濟“五強”縣中有四個躋身國家和省級扶貧工作重點縣。 3、爭取外源稅行為 地方稅理應在地方政府財政收入體系中占據主體地位，成為地方財政收入的主要來源。但是實行分稅制財政管理體制之后，我國地方稅收收入規模一直偏小。地方政府為了完成國稅任務，獲得稅收返還補貼，在內部稅源無法滿足稅收要求的情況下，便采取引稅、挖稅等獲取外源稅的手段。同時，各地方政府提倡和鼓勵各單位創收，互相壓低稅款征收比率，提高好處費支付比例，以增強自身競爭力。這種做法形成了虛假收入，并導致政府虛假政績，弱化了地方政府發展經濟的原動力；同時，稅源缺乏堅實稅基，將危及地方經濟的長遠發展。 為獲得更多的財政收入并促進本地經濟的發展，地方政府往往會產生保護本地市場的沖動，并通過稅收競爭等手段吸引投資。對發達地區而言，其原始的經濟基礎較為雄厚，對企業和投資的稅收優惠較大，有利于本地企業的競爭及投資的引入，進一步促進本地經濟增長。對欠發達地區而言，其財力本來就相對匱乏，為獲得足夠的財政收入以完成正常的財政職能，無法給予企業較多的稅收優惠，面臨比發達地區更加嚴重的財政壓力。 4、“挪作他用”行為 地方政府在安排地方支出項目時，通常按如下的順序排列：行政管理費、樓堂館所建設、直接生產投資等，而科教文衛、社會保障則位于稍后的次序上（朱玲，1997）。因此一個地方財政收入極度匱乏，行政管理費也能得到優先滿足。這也就是說，本應“滲漏”到私人部門的轉移支付，卻被地方公共部門挪作他用。這種行為主要表現在：一是地方財政部門將中央專項補助資金挪用于本部門支出，改變了上級財政部門下達專項補助資金的指定用途。如一些地方用無規定支付內容的轉移支付資金搞“形象工程”、“政績工程”。二是地方財政部門將收到的中央專項補助資金進行重新分配時，將指定用于某地或某項目的中央專項補助資金調給異地或其他項目蛙鳴博弈，改變了資金原有用途。三是中央專項補助資金撥付用款單位后，使用單位未嚴格按指定用途使用，將資金或用于彌補本部門經費不足，或改變用途用于其他支出。如一些地方財政處境困窘，往往在上級財政下達轉移支付資金后，有的平衡了財政預算">財政預算，有的視為利益，分配給了部門使用，還有一些只靠財政轉移支付和稅收返還過日子的鄉鎮財政，由于負債累累，不得不用轉移支付資金償還債務。 三、地方政府間蛙鳴博弈模型分析 地方政府作為理性主體往往會利用政府間轉移制度的不完善性，從局部利益出發，采取某些不合理的財政行為，使中央對地方的財政轉移支付在一定程度上偏離制度設計的初衷，均等化效果不佳。在此，本文引用了蛙鳴博弈模型，[14] 從地方財政的角度來探討地方政府之所以產生一系列不合理的財政行為的原因。 1、蛙鳴博弈模型 蛙鳴博弈研究的是環境條件因素對生物進化過程影響的問題。在蛙鳴博弈模型中，是將青蛙特定器官、行為的進化作為一般的2x2對稱博弈進化的例子進行分析討論：長期進化過程使雄蛙鳴叫響亮，雌蛙聽力超群。而青蛙進化發展出這些雌雄不同能力的根本原因，是為了獲得更好的繁衍機會，把自身基因最大限度遺傳下去。這與地方政府為了各自的利益不斷積極爭取中央財政轉移支付資金的行為是極其相似的。公共選擇理論認為，沒有理由認為在經濟活動中會理性地考慮個人利益的“經濟人”到了公共產品選擇時就會變成沒有個人利益，只考慮公眾或組織利益的無私的人。而且在官僚個人利益之外，政府作為一個官僚機構，也存在著政府的機構利益。“沒有集團的利益就沒有集團”。政府組織作為一個集團，主要追求的是預算最大化，為了實現這一目標，政府會努力爭取上級政府的財政撥款或補助。所有政府官員都有爭取本地方和部門預算最大化的沖動，并且部門和領導也會預期，即使他們不從財政資金中攫取更多的、甚至多余的資金，其他領導和部門也會選擇這樣的預算策略免費論文下載。因此，地方政府不合理的財政行為是可以用蛙鳴博弈模型進行分析的。 首先，我們需要對模型進行假設： （1）博弈方：兩個都是有限理性的地方政府：地方政府1和地方政府2。分析的框架是反復在我國各級地方政府隨機抽取一個成員配對進行博弈，即可以是富裕發達地區的地方政府，也可以是落后貧困地區的地方政府。 （2）行為策略：博弈方都有兩種行為方式：爭取；不爭取。如果他們都不爭取，則不會獲得額外的轉移支付資金，使他們獲得的利益不多，假設為0收益；如果有一地方政府積極爭取，那么他獲得轉移支付資金的機會為m，0.5 P-z，P-z m-z蛙鳴博弈，1-m 1-m，m-z 0，0 爭取 地方政府1 不爭取 圖1-1蛙鳴博弈模型 2、蛙鳴博弈模型分析 該博弈的納什均衡取決于其中P，m，z的具體(或相對)水平。根據上述假設，P-z>m-z是成立的。 如果m-z<0，由于P<1，必然有P-z<1-m。即如果有一個地方政府積極爭取到轉移支付資金小于爭取的成本，這時兩地方政府都不爭取是該博弈惟一的納什均衡。因為在這種情況下爭取總是不合算的，不爭取是雙方的上策。 如果m-z>0，當P-z<1-m時，則P-1+m
