前言：

新公共管理這一理論從20世紀80年代開始興起，現(xiàn)正鬧得沸沸揚揚。西方一些國家已經(jīng)對此進行了一系列實踐的嘗試，其有效度如何現(xiàn)在還無法評價。但他們從理論上提出了對傳統(tǒng)行政的質(zhì)疑：提倡用市場競爭機制重塑政府，要求政府職能的轉變，增加靈活性，并且要求引進責任機制，以上的所有都說明了原有的一套制度已經(jīng)不適合于現(xiàn)今的發(fā)展。我一向都認為，一種新生事物的興起鐵定是因為原有事物不再適合社會發(fā)展而產(chǎn)生的。現(xiàn)在，我們知道了新公共管理興起的必要性，而所面臨的問題是如何將一種新的理念運用到我國的實踐中。有人說，中國連舊的行政體系還沒有建成，就想改造成新公共管理所要求的模式簡直是不可能的事情。可是我并不這么認為，沒錯，我國的行政體系是很不完善，但這并不代表我們不能接受新的血液。領導人都說了，我們要與時俱進，面對著全球化的浪潮，面對著這一場全球性的改革，我們不跟上步伐，就只能遠遠地跟在人家屁股后面，永遠不可能會有跨越式的進步。以市場化為導向的新公共管理是公共行政發(fā)展的必然趨勢，其思想對我國的公共行政和行政體制改革無論在理論還是在實踐上都具有十分重要的借鑒意義，中國需要新公共管理。但如何將抽象的理論具體到我們的實踐中，這對我們是一種挑戰(zhàn)，而這也就是我寫這篇文章的出發(fā)點。

摘要：

人事制度作為政府管理的內(nèi)部要素，當然也就屬于新公共管理所涉及的一個內(nèi)容。以前我們一談起人事制度改革，都會將目標轉向從人事行政到人力資源管理的過程，不錯，這是人事制度改革的一個方向。但本文主要是從借鑒新公共管理的一些理論來看人事制度的改革。

關鍵詞：新公共管理 人事制度改革 市場競爭機制

自20世紀70年代末80年代初以來，以經(jīng)濟學和私營部門管理為理論基礎，西方公共管理學界形成了新公共管理思想。其主要內(nèi)涵特征是：主張摒棄公共服務供給中傳統(tǒng)的官僚制獨占模式，引入各種市場競爭機制；借鑒私營部門的管理技術與激勵手段；強調(diào)公共服務中的顧客導向；注重結果甚于規(guī)則等等，從而以較少的成本實現(xiàn)一個高效的回應性的政府。新公共管理思想對西方各國的政府實踐產(chǎn)生了深刻的影響，掀起了一場聲勢浩大的“以市場機制改造政府、以企業(yè)家精神重塑政府”的公共管理改革浪潮，并導致了傳統(tǒng)公共行政理論陷入了合法性危機，推動了傳統(tǒng)的韋伯官僚制模式向以市場為基礎的政府管理新模式的轉變。新公共管理運動在西方國家的普遍展開，已經(jīng)改變了英、美等許多西方發(fā)達國家的政府行政架構、管理理念和服務范式，在相當程度上改善了西方國家的公共管理水平，促進了西方國家經(jīng)濟與社會的發(fā)展，滿足了更多的公共服務需求，同時也增強了西方國家在國際社會中的競爭能力。不僅如此，新公共管理思想所形成的這股強大的公共行政改革力量，也正越來越多地影響到許多發(fā)展中國家的政府管理改革

中國是世界上最大的發(fā)展中國家，正在進行著舉世矚目的社會主義市場經(jīng)濟建設和行政體制改革。我們應該如何認識和分析新公共管理思想呢？它對我國的公共行政和行政改革有無借鑒意義呢？全球化是全世界共同面臨的一種發(fā)展趨勢，它是政治、經(jīng)濟、文化、社會關系、社會矛盾以及解決矛盾與實現(xiàn)利益方式等各種因素相互聯(lián)系、相互影響的過程與結果，具有超越國界和意識形態(tài)的普遍性。在全球一體化的趨勢下，我國勢必也受著新公共管理浪潮的影響，加入WTO也意味著我們更深入地卷入了全球化的浪潮當中。目前的政府現(xiàn)狀已經(jīng)不能滿足群眾的需要，而一個政府若要得以生存則需要群眾支持以達到一種合法性基礎，因此政府需要改革，需要制度創(chuàng)新，而其中人事制度的創(chuàng)新是至關重要的，因為制度作為人類交往的規(guī)則，其核心內(nèi)容是對利益的分配和協(xié)調(diào)。其中，包括物質(zhì)利益、精神需求、政治權益、社會地位等方面的分配規(guī)則，這些都是與人事制度密不可分的，是人事制度所必然包含的一部分，而且人事制度創(chuàng)新涉及到社會成員的切身利益，因而影響深遠。

借鑒于新公共管理的理念，中國的人事制度改革應當著眼于以下幾個方面的轉變：

1，引進市場競爭機制，堅持以市場為基礎配置人才資源

在這點上，我國要比西方國家滯后，因為現(xiàn)在我們?nèi)允且詸嗔橹行牡倪\作方式為主，隨意性和無序性較大，公開度低，容易導致暗箱操作。因此，首先我們應該從以權力為中心向規(guī)則為中心轉變。政府應該是規(guī)則的提供者，也就是為人力資源的開發(fā)、流動、競爭提供合法的途徑，而且讓全社會都知道形成這種環(huán)境的合法途徑的存在，也就是使規(guī)則透明，而不是某些人可以用做特權的工具。只有這樣，政府才能在與市場經(jīng)濟的發(fā)展相適應的公正、平等競爭的環(huán)境中更加有效地回應社會的需求。在提供規(guī)則之外，政府還應當是規(guī)則的維護者和監(jiān)督者。提供規(guī)則固然重要，但規(guī)則是否得到執(zhí)行以及執(zhí)行的程度如何，是更為重要的問題。對于人力資源流動中出現(xiàn)的違反規(guī)則的現(xiàn)象和問題，根據(jù)規(guī)則予以制裁，維護規(guī)則的尊嚴，同時，對個人的合法權益也就能夠予以保護。當然，政府作為規(guī)則的提供者、維護者和監(jiān)督者，并不意味著政府可以隨心所欲地運用這些規(guī)則。恰恰相反，這些規(guī)則的存在也為政府規(guī)定了發(fā)揮作用的環(huán)境和邊界。政府提供規(guī)則的意義在于營造公正、平等的環(huán)境，在這種環(huán)境中，政府策劃也是有限的權力，也就是說，這些規(guī)則中沒有規(guī)定應當由政府承擔的權力，政府就不應當在要求社會遵守規(guī)則的同時而擅自超越規(guī)則。作為與市場、組織和個人選擇并存的配置方式，政府對人力資源的管理權是有限的，只能在屬于自己的邊界內(nèi)活動，只能在人力資源的流動配置活動中當裁判，而不能同時當教練又當球員。只有這樣，才能夠促進人力資源的合理配置。

那么如何在人事制度中引進市場機制呢？這里我引述了深圳市在人事制度改革中的實踐以說明這個問題。

“2000年，深圳公開選拔6名局級領導干部，2002年又面向海內(nèi)外公開招考17名局級干部，被譽為“在千百雙眼睛注視下”的“陽光下的競爭”，大大提高了干部選拔任用的透明度。從1998年開始，深圳已先后在龍崗區(qū)、福田區(qū)和市交管局、市教育局、市檢察院等單位，試行了中層領導干部競爭上崗。2001年以來，結合機構改革，在全市推行處級干部缺位競爭上崗。在公開選拔領導干部和競爭上崗的改革實踐中，深圳形成了一套卓有成效的規(guī)范競爭性選拔的考試程序。信息公開、過程公開和結果公開，人人都有同等機會了解考什么、不考什么、怎么考這些關鍵信息；筆試、面試成績和民意測驗的成績張榜公布；對考出來的所有擬任人選實行公示；整個考試過程，自始至終接受由人大代表、政協(xié)委員和用人單位代表組成的監(jiān)督官隊伍的緊逼式獨立監(jiān)督。它推崇“復習無效”，注重測試考生的工作經(jīng)驗積累和實際工作能力。如此精密的考試設計加上深入的民意考察，就是為了扎扎實實選準人。”¨ 從上可以看出，市場機制的本質(zhì)在于提供競爭的公平性。只有保證了每個人都有機會獲得職位，才能使公務員隊伍有其真正的代表性，才能更好地為人民服務。

再者，要充分發(fā)揮市場的競爭機制，必須對現(xiàn)有一些制度進行改革。要通過改革戶籍制度、檔案制度、住房福利制度和社會保障制度，打破人才的身份界限和所有制界限，建立功能完備、機制靈活的人才市場體系，消除阻礙人才流動的物質(zhì)和體制壁壘，為人才的無障礙流動創(chuàng)造條件。

2，建立公正透明、競爭擇優(yōu)的人才評價制度。

人才評價制度是人才培養(yǎng)和人才成長的指路牌。社會評價體系提倡什么，人們就會朝著什么方向發(fā)展。“如果我們以官職高低作為人才評價的最高標準，社會上謀官求祿的人就會增多；如果以創(chuàng)新作為人才評價的最高指標，社會就會充滿創(chuàng)造和活力。科學合理的人才評價制度和指標，能夠為人才提供值得追求的，符合社會經(jīng)濟發(fā)展要求的人生目標，優(yōu)化社會的人才資源結構；而過時的、形式的、脫離社會實際需要的人才評價標準，則會帶來人力資本的巨大浪費。人才評價制度的建立，要求我們改變傳統(tǒng)評價制度中存在的論資排輩、長官意志等現(xiàn)象，設立科學規(guī)范的人才評價指標體系，通過公開、公平的競爭機制，對人才進行評價。”¨

3，加強公務員的培訓計劃，建立服務型政府。 要使一種理念真正地運用到實際，主要在于個人價值觀的轉變，而這也是我一直認為是最難的一個方面，因為一直以來我們都受“官權至上”理念的影響，我們沒有意識到自己是國家的主人，我們對政府官員有所敬畏，而官員則認為他們是高人一等，所以要改變這樣的一種價值觀是何等地困難，但我們不能因為其難而不為之。建立一個服務性的政府是新公共管理理論所強調(diào)的一個方面，而這也就意味著作為政府的公務員，也要有服務的意識。加強對公務員的培訓教育，提高公務員隊伍的素質(zhì)，是服務型政府建設的重要途徑。公務員隊伍政治素質(zhì)和業(yè)務水平的高低決定了政府服務水平的高低。他們的理念、信念、世界觀、價值觀，他們的為人民服務意識、勤政廉政意識、創(chuàng)新意識，他們的文化素養(yǎng)、科學知識、應用能力，都關系到執(zhí)政和服務效能。按照江澤民同志指出的，提高公務員隊伍的素質(zhì)，根本的途徑有兩條：一條是培訓教育，一條是實踐鍛煉。可見，加強對公務員的培訓教育是十分重要的，培養(yǎng)公務員一種責任心理，對事情負責，對人民負責。1999年5月，廣東省珠海市開始了以“高效率辦事、高質(zhì)量服務，讓人民群眾滿意”為主要內(nèi)容的機關作風建設，同時還進行了“完人評政府”的活動，增強了廣大公務員的服務意識。

4，建立一種責任機制，形成一種誰做事誰負責的風氣。 公務員服務的對象是大眾，他們的宗旨就是為人民服務。但現(xiàn)在一些公共部門的職員對來訪的人員愛理不理的，好象變成群眾是來求他們做事的。他們仗著自己有點權力就耀武揚威的，這跟公務員的形象完全不符，跟新公共管理的理念也完全不符。如果不改變，將會對整個政府未來的發(fā)展造成不好的影響。這次非典事件，北京罷免了衛(wèi)生部部長張文康和市長孟學農(nóng)，這樣的一種舉措就是“誰做事誰負責”的體現(xiàn)。雖然這里面有著一些令人不滿的因素，比如替罪羊之說，不過怎么說這是中國政府在人事制度上的一項很大的舉措，而這也是新公共管理所要求的。

5，建立法制完備、執(zhí)法嚴明的人才權益保障制度。 這是新公共管理中對“公平”價值追求的體現(xiàn)。在全球化條件下，國際、國內(nèi)人才和勞動力市場的競爭更加激烈，人才市場的風險因素增加，與組織嚴密的企業(yè)組織或其它用人單位相比，人才和勞動者通常處于弱勢地位，需要政府提供必要的幫助和保護，以維護其合法利益，保證市場經(jīng)濟的正常秩序。政府還要實行機會均等的原則，對女性、兒童、老年人、殘疾人等社會的弱勢群體提供特殊的關懷和幫助。人才權益保障制度應包括兩個方面：一是通過健全法制，加強對人才和勞動者基本的人身權利、經(jīng)濟權利、政治權利以及安全、受尊重等精神權利的保護；二是要通過完善知識產(chǎn)權保護制度等，保護人才的創(chuàng)新成果不受侵害。

總之，在全球化時代，在一個包含著制度競爭、科技競爭、人才競爭的國際競爭的新時代，政府人事制度的改革，其意義和影響將不僅局限于人事領域。它將會極大地提高整個民族的知識素養(yǎng)和創(chuàng)新能力、促進社會經(jīng)濟的持續(xù)繁榮和科技進步。可以預言，科學有效的人事制度創(chuàng)新，將會造就大批適應全球化要求的卓越人才，使現(xiàn)今社會體現(xiàn)的價值觀得以實現(xiàn)，使政府獲得有效的合法性基礎，更好地促進社會的穩(wěn)定和繁榮。

后記：

本文用新公共管理的理論對人事制度的改革作出一種嘗試，很多都比較抽象和理論化，要將之運用于實踐應該再做進一步的研究。不過我認為任何一種理論只有當它能運用于實踐才能體現(xiàn)其價值。當然也有人們對“新公共管理”改革的各種具體措施（包括市場導向、私有化、分權、放松管制、結果控制、績效評估、顧客至上等）提出批評。例如，合同出租是市場導向的主要原則，它有利于提高效率與效益，但卻縮小了公共責任范圍，也妨礙公共官員與民眾的聯(lián)系與溝通；分權有利于增強自主性和靈活性，但也帶來了分散主義、本位主義、保護主義，并增加公共開支；私有化有助于精簡政府機構，增強公共部門的活力，但也損害了公民參與，妨礙政治導向，并產(chǎn)生公共責任方面的問題；放松管制為各部門機構松綁，增加靈活性，但也帶來新的控制問題；結果導向等企業(yè)化管理方式提高了效率，但也產(chǎn)生了如何與公共職能有機結合的問題；顧客至上提供了回應性、多樣性的服務，但卻把公民降低為一般的消費者。但我認為，世界上是不可能有十全十美的制度存在的，每一次我們都是在對舊有的不符合時代發(fā)展的制度加以否定的同時接受新的觀點，之后對新的制度進行疑問批判修正，但我們始終是螺旋上升的，這就是進步。

1，[澳] 歐文·E·休斯：《公共管理導論》第二版，中國人民大學出版社，2001年

2，［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒：《改革政府：企業(yè)家精神如何改革政府》，上海譯文出版社，1996年

3，孫柏瑛 祁光華：《公共部門人力資源管理》，中國人民大學出版社，1999年

4，張勤：《經(jīng)濟全球化與政府管理變革》，《改革與發(fā)展》2003年第1期

6，褚松燕：《簡析政府人力資源管理的角色與職能》，《行政與法》2003.01

7，陳干全：《論公共管理的基本原則與價值取向》，《中山大學學報》（社會科學版）2003年第1期

8，于陽：《論“新公共管理運動”的興起》，中國公共管理網(wǎng)，2002年12月