摘要：本文對長沙先導區建設中城建檔案管理面臨的困難與挑戰進行了分析，從管理體制、規范標準建設和具體措施等方面提出了一整套策略與建議，對加強先導區城建檔案管理和新形勢下城建檔案管理的改革與創新具有較強的參考價值。

關鍵詞：長沙先導區；城建檔案管理；策略

Abstract:This article has carried on the analysis of the difficulties and the challenges which the urban construction archives management faces to in the construction of Changsha Forerunner Area， and proposed the one whole set strategies and suggestions to strengthen Changsha Forerunner Area's urban construction archives management from management system， criterion construction and detailed measures， etc. It has strong reference value to the urban construction archives management reform and innovation in the new situations.

Key Words:Changsha Forerunner Area; Urban Construction Archives Management; Strategy

1概述

長沙市大河西先導區建設無疑將會對長沙城市建設發展產生巨大的影響。根據已公布的規劃方案（征求意見稿），先導區總用地1200 km2，“既不是普通的經濟開發區，也不是傳統的城市新區”，其總體功能構架是“一核、四區、三帶”，將采取實施城鄉統籌的一體化發展戰略。從規劃格局和規劃容量來看，等于說是在大河西重建3個“長沙”。長沙城市3000年來以河東為主體的城市格局將徹底改變。目前先導區建設工作已緊鑼密鼓地展開，“先行先試”節奏非常緊張，僅起步區建設用地面積就達72km2。近期將完成先導區及核心區概念規劃，而起步區城市規劃已經完成、城市設計正在進行。在長沙面臨的3000年來一大變局的形勢下，這是一個新的愿景與舊的歷史鄭重告別的關鍵時刻，城建檔案工作的歷史責任尤為重大。我們不僅要真實、全面、清晰地記錄下歷史，不致使歷史的真實湮沒在發展的塵埃之中，為城市記憶工程奠定基礎；我們更要為現實的發展建立準確、完整的檔案，為將來的發展服務。這是我們必須加緊制定長沙先導區城建檔案管理策略的根本動因。

2困難與挑戰

自2000年以來，長沙市掀起了大規模城市建設高潮，經過三個“三年大變樣”，取得了輝煌的成就，城市面貌發生了翻天覆地的變化。長沙市大河西先導區建設戰略就是在此基礎上提出來的，是長沙城市建設高潮的持續和提升。經過9年持續大發展，長沙市城建檔案工作在取得成績的同時，也積累了許多問題和困難，資源和潛力在某種程度得到了消耗，向前沖的動能得到了釋放，城建檔案工作的常規發展也面臨了諸多難題，如何應對長沙先導區建設這個超常規發展的需要？主要困難與挑戰有：

2.1 庫房空間已經飽和

長沙市城建檔案館館舍是上世紀80年代末設計建設的，當時是按20年計劃使用時間設計的，共有建筑面積4148m2。上世紀80年代，長沙城市建設還相當滯緩，年進館檔案才1000~2000卷，當時的庫房承重設計僅為600kg/ m2，庫房中都是放置木質檔案柜，庫房檔案承載能力非常有限。到2000年，以木質柜存放檔案已基本上趨于飽和。但真正的挑戰是2000年以后，長沙市迎來了城市建設高潮，城建檔案進館量迅猛增長，至2007年達到了3萬余卷/年。這8年，共新增加檔案19萬余卷。我們將所有的木質柜都改換成了密集架，共建立了11個標準密集架庫房、共有密集架1752節，館藏檔案已達27萬余卷。因為承重量超過了設計荷載（標準密集架庫房承重設計應為1200kg/ m2），庫房局部出現了裂痕。既使是這種應對性的舉措，庫房空間目前也已經飽和，最近幾年也一直在呼吁重建新館。如果先導區啟動，建設工程檔案進館量勢必跳躍性增長，檔案如何安全保管？

2.2 機構人員嚴重超載

長沙市城建檔案館為副縣（處）級事業單位，另有“長沙市城建檔案管理處”、“長沙市建設信息中心”兩塊牌子，實行“三塊牌子、一套人馬”管理體制，其職能為負責收集、保管和開發利用城市規劃區范圍城建檔案，對城市行政區范圍城鄉建設檔案工作進行指導和管理，對全市建設信息工作進行規劃和匯集。單位編制是29個，實有32人；城建檔案業務，包括重點工程、市政工程、一般民用與工業建筑工程和地下管線工程檔案管理，聲像檔案管理，建設信息收集發布及網絡建設，地下管線動態管理，城建檔案數字化等工作都全面開展起來了，是全國近600個城建檔案館中基礎最扎實、業務最全面、工作力度最大的一個。與此同時，我們的人員已經超編，人員工作量也是嚴重超負荷運轉。原來的城市規劃區主要指市內五區（開福區、芙蓉區、岳麓區、天心區、雨花區）以及高新產業開發區，現在先導區列入規劃區，按照職能，其城建檔案肯定要納入長沙市城建檔案館統一管理。如何從機構、人員、經費上為這一新的艱巨任務提供保障？

2.3 體制改革前途未卜

最近幾年，關于城建檔案管理體制改革的爭論不斷。最近國務院批準的關于住房和城鄉建設部的“三定”方案中，明確將各市城建檔案的管理職能交各市人民政府，可能對城建檔案管理體制改革產生更大的影響。城建檔案工作是繼續由建設行政部門管理，還是劃由檔案行政部門管理？從黨的十七大提出來的推行大部門管理體制精神來看，先導區為了精簡高效，肯定會實行大部門管理體制，發展、規劃、建設等職能肯定會整合。城建檔案管理一方面是行政的管理，另一方面是檔案的實體管理，即檔案的收集、保管和信息開發利用，行政職能可以整合，但檔案實體管理卻是工作量巨大的日常事務，整合可能反而會拖累大部制；但行政職能與實體管理脫離，城建檔案，特別是建設工程檔案收集就會很困難，甚至是失控；這種體制上的問題懸而不決，也會一定程度上消解工作的信心和動力。

2.4 超大超快亟待行動

根據現在長沙市政府披露的信息，先導區用地達1200km2，比目前長株潭三市建成區的總和還要大一倍多，而且2020年（僅12年后）就要成規模，這的確是一個超大超快、雄心勃勃的計劃！從城建檔案管理的角度出發，我們必須盡快行動，對建設現狀信息進行收集，留住城市的記憶。如果等到面目全非了，甚至是徹底消失了，再來“寫回憶錄”那就晚了！ 2.5 特事特辦呼喚機制

先導區建設無疑會是特事特辦的。這個特辦過程中，是否會忽視城建檔案工作的重要性？是否會把建設工程檔案管理的一系列程序和環節都省略？是否會有建設單位或開發商以“特事特辦”為訴求，對建設工程檔案編制、檢查驗收和移交報送等工作敷衍塞責？在特事特辦的前提下，也必須有明確的城建檔案工作機制。否則，建設工程檔案就會無法管理，就會遺患無窮！

2.6 工程項目日益復雜

先導區建設與原市內五區建設的最大不同在于，先導區是以產業發展為主導的，其建設工程項目多是產業主體建筑及配套設施。我們原來主要是從事住宅樓、寫字樓等項目的檔案編制和收集工作。現在從建設工程項目的形態、內部結構、項目群體關系、建筑用材與工藝等諸多方面都會有很大的不同。而且項目與項目之間，也會有很大的個體差異。此外，工程項目的業主背景會非常復雜，特別是許多會有涉外背景，他們對城建檔案管理重要性的認知和工作配合度與我們原來的工作對象相比肯定有落差。再就是先導區建設工程管理職能機構與程序也是全新，不是我們已經非常熟悉、相互協作非常融洽的現有環境。這對我們加強先導區城建檔案管理提出了技術、語言文化、協調等多方面的挑戰。

3策略與建議

長沙市是一座有3000多年歷史的文化名城。以公元前201年長沙王吳芮夯土筑城為起點，城建歷史也有2200多年。和世界大多數城市形成規律一樣，長沙也是依山而筑，擇水而居。因為西面有岳麓山連綿阻擋，城市主體一直在河東地勢相對平緩、水系比較發達的地域生長。換句話說，形成長沙今天的城市格局我們花了2000~3000年的時間，但今后20~30年間（按照政府規劃，甚至是10~20年間！），因為長沙先導區建設，長沙將變成“以河西為主體的大城”，真是“3000年河東，30年河西”！城市建設重心的轉移勢必導致城建檔案工作重點的轉移。我們認為，長沙先導區城建檔案管理策略應結合先導區規劃建設發展動態，以迎接挑戰、克服困難為動力，以記錄先導區發展前的現狀和先導區建設過程為主要任務，以主動服務先導區建設為宗旨，并結合先導區行政管理體制創新，探索出一整套精簡高效的城建檔案管理思路和舉措。

3.1 現狀信息的搶救性編織

從先導區現狀來看，絕大部分區域是農村，有些地方與現有城市主體相距偏遠，自然地貌保存得比較好。但因為這些地方檔案工作比較薄弱，并沒有對現狀信息建立檔案。在先導區建設日新月異的情況下，這種自然的面貌可能會轉瞬即逝。特別是在這一個廣大的區域內，有雷鋒鎮、坪塘鎮、含浦鎮等一批極具歷史文化特色的名鎮，可能在城市化過程中，一下子被城區淹沒，變成新城中的“老區”。建議由市政府對這一區域組織航拍，對山丘、河系、濕地、礦區和鄉鎮等進行重點航拍，對先導區已規劃道路沿線進行全程航拍；由市文物和古建筑保護部門對這一區域的歷史建筑和文物古跡進行勘察、編目和評估；由市城建檔案館組織力量對曾國藩墓區、雷鋒鎮、坪塘鎮、含浦鎮、環岳麓山等進行集中拍照和錄像；建議將上述資料都集中交由市城建檔案館組織專人進行編織整理，專門保管。

3.2 建設工程檔案管理的提前介入

基于先導區部分建設工程已經啟動的現實，市城建檔案館在建設工程信息掌握和業務交底方面一定要明確專人，主動介入。如果沒有及時行使告知的義務，今后建設單位或業主在工程檔案編制和報送方面即使做得不到位，也就有了推托之辭。長沙市在上世紀90年代啟動高新產業開發區建設時，因為當時長沙市實行建設工程檔案保證金制度，而高新區建設工程執行特殊政策，保證金也不用交，基本沒有編制檔案，到了2000年以后，出現了大量歷史遺留問題：房屋改擴建沒有資料可查，出現安全事故；房屋沒有完整手續，產權無法辦理；市政工程沒有維護資料，交由城管部門后維護管理困難；等等。長沙市城建檔案館在2003年以來，投入了大量人力物力，幫助高新區建立工程檔案機構、培訓相關人才，并在工程檔案補測補繪上做了大量工作。事實證明，事后的補救工作要比與建設工程同步開展檔案編制付出的代價大得多。根據市委市政府領導的意見，先導區建設職能還是有相當一部分與市建委對接，包括質量監督和安全管理，而且城建檔案也直接向市城建檔案館移交，只是市場管理和項目竣工驗收由先導區自己負責。我們一是要主動與先導區發展、規劃、建設部門銜接，了解建設工程信息動態；二是由專人負責，對先導區項目進行個性化服務，每一個項目都制定工程檔案編制規范要求，并及時去交底，簽《告知書》（《責任書》）；三是要與質量監督站和安全監督站聯手，加強檔案編制檢查；四是對已竣工驗收的項目要及時催繳檔案。

3.3 建立新的城建檔案保管基地，加速城建檔案工作人才隊伍建設

按照先導區規劃建設規模，當先導區基本建成時，城建檔案生成量當是目前長沙市城建檔案館藏量的3倍以上，考慮到市內五區的同步建設發展，20~30年內，長沙市城建檔案將會積累到150多萬卷，其保管空間將突破30000m2。無論如何，長沙市都必須建設新的城建檔案館，才能應對城建檔案工作發展的新挑戰。在城建檔案工作量猛增的情況下，我們還必須加速人才隊伍建設，從編制、人員和經費等方面為事業高速發展提供保障。特別是先導區自己要培養形成一支建設項目檔案編制力量，把項目檔案編制的基礎工作做好、做扎實。如果把先導區規劃面積計算進來，長沙市總的城市規劃面積已經超過武漢市現有建成面積了，而武漢市城建檔案館現有人員編制在70人以上。比對分析，今后幾年必須對長沙市城建檔案館進行增編增人，并同步增加事業經費。在新館建設前，我們應大力推進檔案數字化，精簡項目檔案內容，降低紙質載體收集比例，充分節約庫房空間。目前，北京市城建檔案館實行工程檔案縮微永久保管，檔案原件歸還建設單位或業主；天津市城建檔案館則實行建設工程檔案遠程歸檔，只收集規范化的工程信息，不收或盡量少收檔案原件；這都是控制庫藏量的有效方法，值得我們學習借鑒。

3.4 明確城建檔案工作管理體制。

我國城建檔案管理體制的確是計劃經濟時代的產物，是中國應對城市化高速發展的一個特色舉措。其問題實質是，改革開放以來我國城市建設速度非常快、城建檔案累積速度也非常快，必須依靠建設行政職能才有利于檔案收集、保管和利用；如果我們的城市建設比較平緩了，甚至像西方國家大規模建設高潮已成為過去式，城市以管理為主，檔案以利用為主，那么城建檔案管理就不必依附建設行政職能了。目前這種體制使城建檔案的管理職能由檔案行政部門分割到建設行政部門，造成了行政與執法主體之爭。無論爭論的結果怎么樣，但城建檔案工作是不能停滯的，不能留下空白和遺憾。既然現在國務院已將城建檔案管理職能交由各市人民政府，市政府就有權、有義務對城建檔案管理體制進行明確。而在目前強勢推動先導區建設的背景下，城建檔案工作量將史無前例地增加，工作難度和工作的緊迫性也空前地提高了，依托建設行政職能加強城建檔案管理無疑更有利于先導區整體工作開展。

3.5 建立與先導區城建檔案管理的對接機制。

機制對接應著重解決三個方面的問題，一是行政管理職能的對接，即通過長沙市建委與先導區發展、規劃、建設部門的職能對接，把城建檔案管理納入行政許可的一個環節因子，在先導區工程項目管理中應該有對城建檔案編制和報送的行政性要求；二是工作流程對接，要在先導區內部建立起城建檔案工作流程，長沙市城建檔案館應主動把這個流程接續到館內，保證工程項目檔案移交報送渠道暢通；三是工作實體對接，包括兩方都要落實責任人，明確雙方的合作關系、合作形式、權利與義務。建議由長沙市城建檔案館草擬相關文件，經過各方研究協商后，由先導區和市建委聯合發文。

3.6 及時出臺先導區建設項目檔案管理規范細則

先導區建設將以產業建設、生態建設、基礎設施建設和示范區建設等為重點。而產業建設包括：文化創意產業、現代服務業和現代農業、信息產業、新材料產業、節能環保產業、先進制造業、生物產業等，加上生態建設，這些都是我們面臨的新課題；基礎設施建設包括了新國際機場、火車西站、城市輕軌、過江隧道、千噸級水運碼頭等，都是投資大、周期長、科技含量高、異常復雜的建設項目，城建檔案管理難度非常大。建議一是要加強與市規劃局和先導區發展、規劃、建設職能部門的合作，及時準確掌握相關建設項目的宏觀思路和功能規范要求，便于我們制定對策和工作要求；二是應組織對上海浦東新區城建檔案管理和北京奧運場館項目檔案管理的學習考察，積累對超大規模建設項目檔案進行管理的經驗；三是要及時出臺先導區建設項目檔案管理規范細則，并廣泛開展宣貫活動。只有工作做在前面，認真思考，精心準備，建立健全標準規范，才能保證先導區建設項目檔案管理起好步，并沿著正確軌道穩步前進。

4結語

基于長沙市大河西先導區建設已經全面啟動，并在如火如荼地進行之中，對先導區城建檔案管理策略進行研究就不再是未雨綢繆了。長沙市委市政府對現有行政職能與先導區管理相銜接已經明確了原則性意見，并進行了多次協調，而市建委也已就職能對接進行了兩次專題研究。城建檔案管理是不能留下空白的，必須與先導區建設同步跟進。因此，長沙先導區城建檔案管理策略研究既有理論價值，更有現實指導意義，而且還是非常緊迫的。希望我們的研究能引起更多的關注和重視，對先導區城建檔案管理產生實際上的促進，并通過更多的理論與實踐的結合，凝結出我國城建檔案管理的先導性經驗成果。

圖片來源：

[1] 長沙房地產聯合網（www.0731fdc.com）

[2] 紅網（www.rednet.cn）

[3] 湖南城鄉規劃信息港（www.hnup.com）