三、完善城鎮保障體系試點情況

遼寧省完善城鎮社會保障體系試點工作自2001年7月啟動實施以來，已取得明顯的階段性進展。

——養老保險統籌基金與個人賬戶實行分別管理，做實個人賬戶；調整養老金給付辦法。

分離統籌基金與個人賬戶的聯系。繳費全部納入社會統籌基金，不再劃入個人賬戶，個人賬戶規模從11%降為8%；統籌基金不再占用個人賬戶資金。同時，職工個人繳費比例由基數工資的5%調為8%；個人賬戶予以做實。截止2002年9月末，全省已累計做實個人賬戶基金35.74億元，因做實個人賬戶而新增的基本養老基金缺口全部由財政填補，其中中央財政占75%、地方財政占25%。①

調整基礎養老金計發辦法。職工達到法定退休年齡且個人繳費年限滿15年的，基礎養老金月標準為職工退休時全省上年度職工月平均工資的20%，繳費年限超過15年的，每超過一年增發全省上年度職工月平均工資的0.6%，總體水平控制在30%左右。將過渡養老金的系數調整為1.2%。對于未參加基本養老保險統籌、已經沒有生產經營能力且無力繳納基本養老保險費的城鎮集體企業，不再納入統籌范圍，其退休人員按企業所在地的城市居民最低生活保障標準領取生活費；截止9月底，此項政策已在三個市實施，有1.2萬名此類集體企業退休人員按月領取了生活費。

——醫療保險覆蓋面擴大。全省14個市都建立的城鎮職工基本醫療保險制度，58個實行縣級統籌地區中，有39個啟動了醫療保險制度改革。對困難縣區和困難企業，采取適當降低單位繳費比例、暫不建立個人賬戶的辦法，先行建立統籌基金以解決職工住院醫療保障。2002年9月末與2000年末比較，全省參保人數增加311.9萬人，增長率為296.8%；覆蓋面由12.2%提高到51.2%。

——國有企業下崗職工基本生活保障向失業保險并軌工作取得重大進展。截止2002年10月底，共有100.9萬名國有企業下崗職工實現了向失業保險并軌，其中協議期滿出中心的占25.6%、出中心尚未解除與企業的勞動關系的占12.4%、應解除勞動關系的其他離崗人員占37.9%、新減員者占24.1%，完成計劃并軌任務的77.4%。支付并軌人員補償金總額為82.3億元，其中企業籌集資金占38%、中央財政補助占38%、地方財政承擔占24%。已實現并軌人員中，由企業承擔全部經濟補償金的占13.2%，由財政資金予以補助的占86.8%；人均領取經濟補償金8157元，實現了低成本并軌。到2002年9月底，全省享受失業保險待遇人數為54.2萬人，國有企業的再就業服務中心由2000年底的4081個減少到的960個，減少了80%。其中沈陽、大連、鞍山、遼陽、盤錦和葫蘆島等6個市全部關閉了企業再就業服務中心。

對于與企業解除勞動關系的并軌人員，及時為他們接續養老保險關系、辦理失業登記；對符合享受失業保險待遇條件的人員，按規定發放失業保險金；對符合低保條件的及時納入低保范圍。目前已有80%以上的并軌人員辦理了養老保險接續手續。

——推動企業解決拖欠并軌人員債務問題。企業拖欠下崗職工集資款、工資、醫療費、采暖費等債務問題，是困擾并軌工作的重要因素。遼寧省的作法是，在甄別和認定企業債務、明確企業償債責任的前提下，由政府督促企業做好拖欠債務的償還工作。省政府下發了償還拖欠債務工作的文件，并成立了專門工作機構，指導和推動償債工作。要求凡有能力一次償還的企業必須一次性償清；一次性償還確有困難的，企業與職工在平等協商的基礎上簽訂償還協議，由政府監督實施。對困難企業，政府通過統籌組織資產變現等方式，拓寬籌資渠道，幫助落實資金來源。諸如，企業通過抵押、出讓土地使用權，或者轉讓國有股權等多種渠道來籌措資金；企業土地使用權出讓一時有難度的，市土地儲備中心采取先行收購待機轉售的特殊方式，先行墊付資金。2002年力爭償還拖欠債務的50%，②到9月底已償還了25.2%。

——促進下崗、失業人員再就業。在并軌試點過程中，各級政府采取了四項促進再就業扶持措施：一是政策扶持，制定了促進再就業的優惠政策；二是基金扶持，2001年全省共籌集就業扶持基金1.2億元，為并軌人員再就業提供補助；三是技能培訓支持，2001年免費培訓下崗失業人員44.3萬人，培訓就業率達到60%以上；四是就業輔導扶持，截止2001年底，全省已建立職業介紹機構1381個，當年求職登記人數110萬人，成交率達51%。對就業困難群體，動員全社會的力量開展再就業援助和困難救助活動，2001年全省共幫助3.6萬名就業特困人員實現了再就業。

——城市居民最低生活保障基本實現了“應保盡保”。截止2002年9月，享受城鎮居民最低生活保障的人數為154.3萬人，比2000年底增加115.8%，占全省非農業人口總數的8%。此外，對城鎮低保對象及其子女在就學、就醫、冬季采暖等十幾個方面給予了特殊照顧和優惠。

——調整財政支出結構，強化政府的社會保障責任。試點以來，遼寧省建立了社會保障資金預算安排責任制，要求各級財政部門調整支出結構，通過壓縮公用經費、調整專項支出、調入預算外資金和變現國有資產等辦法籌集資金，在預算中足額安排社保資金。省財政調整和完善了對各市社保資金的補助政策，強化市、縣政府的社會保障責任，對困難地區予以適當補助；建立了社保資金決算審查制度。2002年1—6月，各級財政籌款28.7億元，其他方式籌集8.5億元，③保證了離退休人員養老金的按時足額發放。

——社會保障管理和服務社會化工作取得較大進展。全省縣、區以上民政部門都建立了社會保障管理服務社會化工作機構，80%以上的街道、社區建立了社區服務中心、社區服務站，社會化管理服務機構達到1699個。目前，以各種形式納入社會化管理的企業退休人員有110.8萬人，占企業離退休人員的39.9%；登記失業人員和城市居民最低生活保障對象全部納入社區管理。

——社會保障監督機制已經建立。由政府部門、用人單位、工會組織、職工代表和有關專家組成省市兩級社會保障監察委員會，對社會保障政策執行和基金管理情況進行監督。

當前，遼寧試點面還面臨著諸多難點，它們主要是：④

——社會保障負擔沉重，資金缺口大。據統計，到2002年6月30日，全省企業參加基本養老保險的職工人數為651.3萬人，離退休人員為274.9萬人，體制內的老人負擔率約為42.2%，大大高于全國平均水平；同時，由于多年來遼寧省經濟滯后，工資水平在全國位居后列，退休人員人均養老金與在職職工平均工資的比率較高，在少數城市已大于1。這些因素加劇了養老保險基金的失衡。此外，該省醫療保險和失業保險支出也高于全國平均水平。預計2002年全省存在基本養老保險基金缺口9.1億元，失業保險基金缺口6.4億元。

在城市居民最低生活保障方面，遼寧省要落實國務院關于在2002年實現應保盡保的目標，預計約需資金13.15億元，但該省地方財政只能籌集到3.2億元，雖有中央財政補助的3.7億元，仍存在6.25億元的資金缺口。如果中央財政不追加轉移支付額度，試點成果難以鞏固。

——企業籌集并軌經濟補償金、償還拖欠職工債務難度大。遼寧省并軌政策規定，企業在與下崗職工解除勞動關系時應支付的經濟補償金，應由企業自籌20%；與其它離崗人員和新裁減人員解除勞動關系時應支付的經濟補償金，由企業自籌1/3。但是在并軌過程中，大部分企業實際自籌部分難以達到規定比例。

在企業償還拖欠職工債務方面，從2001年和2002年上半年并軌實踐看，有一次性償還能力的企業較少。2001年實行并軌的51.5萬人中，債權人占77.3%；拖欠債務總額28.4億元（人均拖欠7，136元），一次性償還債務1.6億元，尚有94.4%的債務需分期償還。省政府要求企業在2002年償還拖欠債務的50%，到9月底實際償還了25.2%。這些債務的長期拖欠構成了潛在的社會不穩定因素。

——就業形勢嚴峻。遼寧是我國老基地，國有企業比重高且歷史包袱沉重。在經濟體制改革和經濟結構調整過程中，大部分企業面臨困境，下崗失業問題十分嚴重。2000年末，在全省420.7萬國有企業職工中，各類離崗人員比例高達41.8%；在一些產業結構單一、資源瀕臨枯竭的工礦城市，離崗人員在職工總數中的比重達到54%。隨著下崗向失業并軌工作的推進，大量偽裝失業人員迅速顯性化，加大了勞動力市場的壓力。從就業崗位供求關系來看，全省城鎮需要和等待就業者在2001年底約有160萬人，2002年就業崗位因GDP增長（預計8%）可增加20萬個、因減員可騰出20萬個，加上通過社區就業和靈活就業方式實現的70萬個崗位，總共可安排110萬人就業，尚有50萬個就業崗位未落實。下崗失業人員大部分年齡偏大、技能單一，再就業難度很大。近幾年已實現再就業的人員，多為臨時性或季節性就業，工作不固定、收入不穩定，再次失業的可能性很大。預計遼寧省2002年的城鎮登記失業率可能達到6%，高于全國平均水平2.2個百分點。嚴重的下崗、失業問題，成為遼寧省社會保障體制運行的掣肘因素之一。

經過一年多的試點，該省養老保險制度逐步完善，實現了基本養老保險基金現收現付向部分積累的轉變；國有企業下崗職工生活保障向失業保險并軌迅速推進；全省社會保障體系逐步完善。但在當前和今后的試點工作仍存在很多困難。由于遼寧試點工作是按照先易后難的原則推進的，因而要在2003年底實現試點的預期目標，所面臨的任務尤為繁重和艱巨。

遼寧省試點工作最突出的階段性成果是破解了“下崗職工出中心難，出中心后與企業解除勞動關系難”的問題。此外，用“公平與效率相結合” 取代“效率優先、兼顧公平” 作為社會保障制度設計的出發點之一，以及強化政府的社會保障責任，通過調整財政支出結構、加大轉移支付力度促進社會收入的公平分配，也是遼寧省試點對我國社會保障體系規范化發展的有益啟示。同時也應看到，遼寧試點工作呈現的問題和困難，在一定程度上反映著現行政策或制度與社會現實狀況之間的矛盾，并具有一定的普遍性，對這些深層次矛盾的關注和解決，有助于我國社會保障制度的規范和完善。四、我國勞動保障事業展望

（一） 2003年勞動保障事業展望

勞動保障法制建設進一步。

2003年，我國勞動保障立法和法制建設將繼續發展完善。保障公民基本生存權利的立法理念將成為勞動保障法制建設的基礎。《保險法》和《工傷保險條例》有望頒行，前者將填補我國社會保險立法的空白，提升社會保險的立法層次和約束力，規范和保障社會保險事業的發展；后者將取代1996年頒布的《職工工傷保險試行辦法》，我國的職業傷害預防和賠償制度將更加完善和規范，勞動者的職業安全將得到強有力的保護。有關勞動保障的行政法規和行政規章也將進一步健全和完善。

隨著法律制度的健全完善，以維護勞動者權利為宗旨的行政執法和司法制度也將得到改善并將向勞動者傾斜，較為普遍存在的勞動者維權投訴難、查處難、損害賠償執行難的局面將有所改觀，勞動保障領域的官僚主義和行政腐敗、司法腐敗行為將得到進一步遏制。“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必糾”的法制原則在勞動保障法制建設中將得到更加深入的貫徹。

政府的社會保障支出繼續增加。

近些年來，我國社會收入分配差距加大、失業日趨嚴峻、城市貧困人口增加等社會問題，以及社會保障供給與保障需求之間的矛盾、社會保障的體制性矛盾日益突顯。為克服這些問題和矛盾，政府制定了一系列保障政策和措施，并逐漸加大了對社會保障轉移支付的力度，對各項社會保障政策的貫徹實施起到了有力的支撐作用。在未來的一定時期內，引致現存社會問題的各種因素仍然存在，其社會效應不可能在短期內消除。因而可以預見，社會保障支出在政府財政支出中的比重將持續增長。

預計在2003年，政府將加大財政支出結構的調整力度，動員更多的財政資金用于償還養老金債務、扶持就業和再就業、補貼國有企業下崗人員生活費和城市居民最低生活保障費，為體制外低收入困難群體及其家庭提供必要的食物、醫療、援助。中央財政的支出仍將集中投放到破產、停產、半停產企業集中和下崗失業率較高的地區、中西部貧困地區，以及社保基金缺口較大的地區。

政府財政中社會保障支出的增長，表明在我國社會保障的籌資結構中公共部門缺位狀況正在轉變，“資金來源多渠道”的目標逐漸實現。但中央財政轉移支付仍將沿襲非制度化的補貼方式下撥。政府的轉移支付行為尚待制度化，以便在社會保障體系中發揮規范的、持續的作用。

社會保障發展趨勢。

——養老保險。2002年決定養老保險運行趨勢的各種因素將在2003年繼續發生其作用，未來一年的走勢與已往的軌跡一般不會發生較大的偏離。隨著勞動保障管理服務社會化工作的推進，養老金社會化發放的比例將聯動增長，按時足額發放率將繼續提高，但由于2002年的兩項指標均已達到99%左右的水平，總體上的增長的空間已不很大，剩余空間的填補主要取決于后進地區的增長。養老保險擴面工作將有新的發展，但受參保人員退休、失業和離崗后未接續保險關系等減員因素的，參保繳費人數凈增長率不會很高。養老基金收入在強化征收管理的基礎上仍將保持穩定增長，但由于養老金債務造成的基金收支缺口問題將長期存在；2002年企業退休人員養老金調高的因素將導致2003年基金支出水平同比增長。

——醫療保險。2003年醫療保險將以規范管理機制、擴大覆蓋面、解決困難人群醫療保障問題、完善政策體系為重點，推動基本醫療保險制度的全面實施和穩健運行，提高醫療保險的管理服務水平和運行質量。醫療保險擴面工作將以非公有制單位、股份制企業為重點，并將妥善解決困難地區建立醫療保險制度問題和困難企業參保問題，覆蓋人群將達到50%以上，參保人數達到8，500萬人。在減輕參保人醫療費負擔、建立困難群體社會醫療救助機制等方面有所探索和創新。

——失業保險。在2003年，保險覆蓋面將繼續擴大，著重解決事業單位和非公有制企業參保問題。探索完善失業保險制度的有效措施，制定界定就業與失業的新標準，使從事靈活就業且收入較低的失業人員也能享受失業保險待遇；切實保障失業者的基本生活。積極探索失業保險功能由失業救助向就業促進擴展，加大失業保險基金用于促進再就業的支出，發揮其促進就業和再就業的作用。

——“兩個確保”和城市居民最低生活保障。鞏固“兩個確保”，仍將是各級政府和勞動保障部門在2003年的重點工作。其中，“確保國有企業下崗職工基本生活保障”政策，是在失業保險制度尚未建立的情況下，將國有企業隱性失業人員“半顯性化”（即由“待業”轉為“下崗”）的措施；“確保養老金按時足額發放”政策所要解決的，主要是由于基本養老保險基金難以承擔養老金歷史債務的償付重負、養老保險基金統籌層次較低以及由企業承擔養老金給付的制度性弊端等因素導致的養老金拖欠問題。因而這兩項政策都具有過渡的性質。隨著下崗保障向失業保險并軌、政府財政轉移支付力度的增強和養老金社會化發放制度的確立，“兩個確保”在我國社會保障體系中作用將逐步淡出。

最低生活保障作為社會保障體系的“最后一道防線”，將繼續鞏固、發展、規范和完善。隨著我國市場競爭加劇，短期內下崗失業人員將繼續增加，一部分群眾的生活將面臨更多的困難；同時，由于城鎮化進程的加快，城鎮居民人口也將有較大增長，低保制度的覆蓋面將進一步擴大。城市居民最低生活保障將承擔更大的責任和壓力。2003年將以保證做到動態管理下的“應保盡保”為目標，加強低保工作的規范化管理、完善和規范低保工作的各個環節，低保管理服務水平進一步提高。

——工傷保險。隨著《工傷保險條例》的頒布，將形成職業安全和職業傷害保障的政策法規體系和執法監督體系，我國工傷保險滯后的局面將迅速改觀，勞動者的人身權利將得到有效的保障。

——生育保險。將以貫徹《2001—2010年婦女發展綱要》為目標，得到積極、穩步的推進。勞動和社會保障部將為此制定指導性方案，加強覆蓋計劃、基金管理、待遇保障方面的政策指導。基金管理和監督工作將進一步加強，對基金結余較多的地區進行重點審查和糾正，保障參保企業和職工的基本權益。生育保險的社會化管理水平將有所提高，為生育保險的可持續發展奠定基礎。

——居民社會保險有望結束多年以來的徘徊停滯局面。農村最低生活保障將逐步啟動。

——機關事業單位的社會保險將加緊推進。

——社會保障管理服務社會化工作將有較大發展。以社區為基礎的社會工作雛型初露端倪，預示出我國社會工作發展的廣闊前景。

——勞動保障信息系統“金保工程”建設已于2002年10月份全面啟動。這是一項利用先進的信息技術，以部-省-市三級網絡為依托，支持勞動和社會保障業務經辦、公共服務、基金監管和宏觀決策等核心，覆蓋全國的統一的勞動和社會保障政務工程。2003年，三分之一的省區市作為第一批進入全國聯網的單位要完成轄區內各城市的城市數據庫和網絡建設任務，實現省市間聯網和部省互聯，建成全國網雛型。2004年，全國絕大多數省區市基本完成轄區內各城市的城市數據庫和網絡建設任務，實現養老保險全國聯網。2005年，所有地區要全面完成建設任務，進一步完善全國社會保險信息系統，增強網絡功能，增加網上應用，以網絡掃描方式實現各類社會保險業務統計數據的采集。以此為契機，我國社會保障基金省級統籌將得以實現

勞動就業政策。

2003年，擴大就業將成為我國宏觀調控政策的優先目標。我國將從5個方面廣辟就業門路：（1）大力發展第三產業，繼續拓展商貿、餐飲等傳統服務業領域的就業渠道，努力發展業增加就業，尤其要積極開發社區服務業就業崗位，重點開發面向社區居民生活服務、機關企事業單位后勤保障和社區公共管理的就業崗位以及清潔、綠化、社區保安、公共設施養護等公益性崗位。（2）鼓勵發展個體、私營、外商投資、股份合作等多種所有制經濟擴大就業，積極發展有市場需求的勞動密集型中小企業，繼續發展勞動就業服務企業，更多吸納下崗失業人員。（3）促進跨地區的勞務協作和對外勞務輸出。國家將鼓勵就業壓力大的地區特別是資源開采型城市和獨立工礦區，按市場需求發展接續性產業，組織下崗失業人員到有勞務需求的地區就業，到農村承包荒山、荒地，從事種植業和養殖業。（4）鼓勵有條件的國有大中型企業在進行結構調整、重組改制和主輔分離中，利用非主業資產和閑置資產，通過多種方式分流和安置企業富余人員，對破產企業要利用其有效資產安置職工。（5）鼓勵下崗失業人員通過非全日制、臨時性、季節性、彈性工作等靈活多樣形式實現就業。通過發展勞務派遣、就業基地等組織形式，為他們靈活就業提供服務和幫助。

（二）政策建議

（1）應亟早制定《社會保障法》。

目前我國已初步建立起社會保障法的體系框架，但在立法形態上尚處于較低層次。首先，現有規范大多以行政法規或政府政策的形式出現，不具備法的形態，其剛性和約束力較弱；在法規形成過程中，起主導作用的是政府意志而非國家意志；由于政府部門之間的立場差異，一些法規缺乏統一性和嚴謹性；在實施過程中，易產生矛盾或者銜接上的真空，隨意性較強，效果易打折扣。其次，社會保障法是調節國家公權與私人部門（法人、公民）私權之間關系的法律制度，在法律分類上屬于公法領域，但我國社會保障公法體系尚未建立，各個單項法規的部分范疇從屬于具有私法屬性的《勞動法》，這一法律歸屬關系上的錯位，使得現行法規缺乏對國家主體應有責任的界定和規范，導致政府在社會保障體系中的角色不清、職責模糊，因而也是政府責任缺位的法律原因。

當前，我國正處在對社會保障制度進行總體設計和推進的階段。因而，從我國的實際情況出發，參照有關國際組織制定的規章和原則，借鑒各國社會保障立法的經驗，制定一部確立社會保障的目標、宗旨和原則，規范國家權力機關、行政機關、司法機關以及法人、公民在社會保障中的地位、權利與義務，規范和協調社會保障各參與主體之間的法律關系，并且能夠用以規范相關單行法律或法規的社會保障部門法——《社會保障法》，不僅是必要的，而且是適時的。

制定《社會保障法》，有利于該部門法律體系的完善，有利于將社會保障制度納入正常的法制軌道運行，有利于規范政府的社會政策決策行為。提升勞動保障立法層次，使之從政府意志上升為國家意志，是我國社會保障法制建設中一項根本的、戰略性的任務。

（2）把彌補市場缺陷、維護社會安全作為政府的重要職能。

應當認識到，當前失業、貧困、收入分配不公平度（基尼系數）上升等社會問題不僅僅是經濟結構調整和社會結構轉型的產物，而且是市場效率增長過程中產生的巨大外部成本，歸根結底是市場缺陷引致的社會后果，已然制約著經濟、社會的可持續發展。這些社會問題的積累，與政府在經濟體制改革過程中較多關注于經濟效率，較少關注或忽視市場的外部成本、尤其是社會成本的狀況不無關聯。

經濟增長的社會成本，是市場外部性缺陷的必然產物，因而彌補市場缺陷的責任注定要由政府來承擔。社會保障則是政府干預市場、保證市場經濟規范運行的重要手段。作為彌補市場缺陷的公共制度，社會保障具有吸收經濟增長成本、減弱經濟危機帶來的社會震蕩、改善勞動力再生產、提高人力資源素質以及增進經濟發展與社會進步的歷史作用。因此，政府在社會保障體系中，不應只充當制定規則的“守夜人”角色，而應將維護社會安全（社會保障的本義）作為實施公共管理的主要職能，并相應建立以彌補市場缺陷為主要職能的公共財政體制（不僅僅是調整財政支出結構問題，因為現有的支出結構是由現行體制決定的），把公共資源切實用于維護社會安全的公共物品的生產和供給。

把社會保障作為政府公共管理的主要職能，既是轉變政府職能、建立與市場經濟相適應的體制的重要目標，同時也是我國社會保障體系從初步形成走向成熟、規范和完善的充分必要條件。

（3）建立反貧困的公共援助制度。

治理貧困的社會政策有兩種類型：貧困救濟政策和反貧困政策。前者著重于貧困賑濟，屬于補救策略，具有消極的意義；后者則著眼于貧困預防，以消除貧困為目標，是一種富于遠見的、積極的策略。社會保障的目的不僅在于保障公民的基本生存權，更在于保障其發展權。反貧困制度不止于為貧困者提供維持生存的衣食救助，更重要的是幫助他們獲得重建自立的能力和融入主流社會的能力，因而需要為貧困家庭提供能夠滿足其多層面基本需求的物質幫助、精神關懷、醫療保健、居住條件、就業輔導、子女教育、法律服務等綜合性的社會援助，使這些家庭中有勞動能力成員能夠積極地參與競爭，幫助他們擺脫貧困并防止再度陷入貧困。為此，需要動員起公共部門和私人部門兩種社會福利資源，形成綜合的反貧困網絡體系，其中公共部門的貧困援助具有不可替代的主導作用。

目前，我國實行的城市居民最低生活保障政策局限于解決貧困群體的溫飽問題，保障功能較為單一。困擾貧困家庭的疾病、失業、子女失學等問題得不到有效保障，而這些因素恰恰是致使人們陷入貧困、重返貧困和削弱后代人競爭力的根源。雖然在落實低保政策過程中，一些地方設法為低保戶解決就醫、就業、子女就學問題，但大多屬于自發的、個別的行為。由于缺乏正式的制度支持，其作用和效果有限，難以形成普遍而持續的保障機制。

建議政府以最低生活保障制度為基礎，建立起反貧困的公共援助制度，為貧困家庭（一般為人均收入不足當地平均工資1/2的家庭）提供最低生活保障、醫療援助、就業援助和子女教育援助，滿足其生存和發展的基本需求，幫助他們增強自立于主流社會的能力。為貧困者提供發展保障，是使大多數貧困家庭擺脫貧困的根本措施。

（4）養老保險基金運行中的權責關系應當明晰。

長期以來，困擾社會保障運行、尤其是養老保險運行的基金收不抵支問題，是現有退休人員養老金給付與新制度基金積累之間矛盾的反映；是新舊體制轉軌過程中，養老金歷史債務償付責任向新制度轉移而給當前基金積累帶來的壓力。當前，養老保險基金失衡問題主要通過兩個途徑解決：一是由社會保障職能部門強化對現有參保人（法人和人）繳費稽核及擴大社會保險覆蓋率，以增加基金籌資額；二是由中央和地方政府財政撥款予以補貼。然而，二者在直接責任與目標上具有不同的性質。

在我國，養老保險基金是通過國家強制、由雇主（企業）和受雇者（職工）共同繳費的積累，其性質是公共部門強制征收和管理的儲蓄基金，最終要向私人部門償付，因而在性質上有別于通過稅收和規費形成的公共部門財政收入。社會保障部門的直接責任是根據政策法規界定的范圍實現社會保險的完整覆蓋，通過基金的足額征繳和有效運營保障基金的積累和增值，其目標主要是保障未來給付的安全。財政的責任則是通過稅收和其它融資手段（包括國有資產變現、向社保基金舉債）籌集資金以償付養老金債務，目標主要是保障現期給付的安全。因而，動用社保基金以支付現期退休人員養老金，本質上是一種財政舉債行為，是財政與社保基金之間的借貸關系，并非社保基金的義務，而舉債是要還本付息的（政府必須將這種債務表現在政府的資產負債表中，列入預算赤字，并考慮其到期還本付息的償債能力，不能無節制地向社保基金透支）；相應地，財政對養老金給付的撥款，是政府履行其償債義務的行為，而非對基金的補貼。目前的操作方式顯然模糊了兩者之間的權責關系。

厘清此種關系并加以制度化（主要是預算化）很有必要，這不僅有利于分清財政部門與社會保障部門的職能與職責，而且有助于規范政府行為，避免由于非制度化的操作為社會保險基金的未來給付能力埋下隱憂。

中共十六大勾畫了全面建設“惠及十幾億人口的、更高水平的小康社會”發展藍圖。它的基本目標之一是：工農差別、城鄉差別和地區差別擴大的趨勢逐步扭轉，社會保障體系比較健全，社會就業比較充分，人民生活更加殷實。在經濟發展的基礎上促進社會全面進步，保證人民共享發展成果。可以預見，在新的發展階段，我國社會保障體系將從初步形成走向成熟、規范和完善，成為經濟發展和社會進步的重要推動力量。

注釋：

①本節數據資料除非另作標注，均引自遼寧省試點工作資料。

②岳頌東：《遼寧省完善城鎮社會保障體系試點周年考察報告》。國研網：www. drcnet. com，2002年9月30日。

③同上。

④以下根據遼寧省試點工作資料和岳頌東《遼寧省完善城鎮社會保障體系試點周年考察報告》整理。