【內容摘要】教育為人才之本，人才為立國之本。教育在國家各項社會事業中的基礎性重要作用毋庸置疑。作為教育事業基礎的義務教育事業，在建設有中國特色社會主義國家，實現中華民族偉大復興的歷史進程中，更是發揮著無可替代的“基礎的基礎”的作用，而作為“中國的根本問題”——“三農”問題的重要方面的農村義務教育問題，就無疑是教育領域的一個首要復雜難題了。本文將以我國的社會歷史背景和農村義務教育事業的現實困境為立足點，著重探討在這個問題中，作為政府在其中實際發揮的作用和應當發揮的作用，并提出筆者個人的一些觀點和態度，以期能從一個側面為我國農村義務教育事業的未來出路和發展前景提供些許浮淺的參考意見。

【關 鍵 詞】政府；教育；農村義務教育

一、引論：問題的提出

二零零五年十一月三日（第一千一百三十四期）《南方周末》以頭版頭條的形式刊發了一篇題為《代課教師艱辛執著震動人心縣委副書記動情上書教育部》的報道文章，并以此為切入點，作了篇幅長達三個版面的相關問題縱深報道。這組以“農村義務教育”為主題的報道，對目前存在于我國農村義務教育領域的熱點問題和現實困境進行了極富深度的剖析。當前，經濟全球化的大趨勢使我國在國際競爭中越來越深刻地意識到了科技和人才因素的強大作用，并且也因而提出了“科教興國”和“人才強國”的戰略構想，而歸根結底，科技和人才還是需要以教育事業的發展來保證其強大作用的真正發揮。在中國，諸多特殊的國情又決定了我們更應該從根本的基礎做起，從義務教育做起，以此保證整個教育事業的健康快速發展，為社會的進步和國家的發展做出應有的貢獻。溫家寶總理在2005年教師節會見第五屆高等教育國家教學成果獎獲獎代表時，就明確地指出“普及九年義務教育”是中國教育當前面臨的三大任務之首。可見義務教育在整個教育事業和社會事業中所占據的根本性重要作用。 曾經有學者指出：“中國的根本問題是三農問題。”這是從中國的歷史和現實國情出發得出的實事求是的觀點。那么，同樣地在這個背景下，目前我國義務教育的根本問題也是農村的義務教育問題。對此，武漢市教育局副局長周洪宇曾經指出：“要根本解決三農問題，就要發展農村教育。”因為中國（內地）農村人口占全國總人口的65%，人口素質低，2億中小學生，有1.5億在農村。而目前，我國農村15歲及以上人口平均受教育年限不足7年，與城市平均水平相差近3年。在15至64歲農村勞動力人口中，受過大專以上教育的不足1%，比城市低13個百分點。全國現有8500萬文盲半文盲，3/4以上集中在西部農村、少數民族地區和國家級貧困縣。在中國傳統的相對城市明顯比較落后的農村地區發展義務教育事業，必然要面對政治經濟文化等一系列阻礙因素，因此可以說，發展義務教育事業首先就要考慮解決農村的義務教育問題，解決了這個基礎性的根本問題，其他問題也就相對容易解決得多了。 農村義務教育問題是復雜的三農問題的一個重要方面，它的形成和演進同樣也是各種因素共同作用的結果。在對諸多相關因素的分析和思考過程中，筆者逐漸認識到，作為社會公共事業的主要決策者的政府，在促使農村義務教育問題形成演進的諸多因素中，是主要的甚至是根本的一個。因此，筆者將試圖在本文中，立足我國農村義務教育的現狀，通過對相關社會歷史背景的分析，著重探討政府在我國農村義務教育事業發展進程中所發揮的作用和應該承擔的責任。

二、社會歷史背景的再分析

教育事業是紛繁復雜，千姿百態的社會生活的一個方面，因此它的變化發展必然與整個社會中諸如政治，經濟，文化等其他方面有著不可分割的密切聯系。那么我們要想深刻理解形成當今我國農村義務教育諸多問題的原因，就必須要把我國的橫向社會環境和縱向歷史傳統作為考察前提，全面分析這一系列社會歷史因素對我國農村社會尤其是農村的義務教育事業的影響。筆者在此將從三個主要方面進行簡要論述，以說明我國的社會歷史大背景，是形成我國農村義務教育問題的根本前提。 首先要說的是傳統的農業文明和近代以來逐漸凸顯的“城鄉二元結構”問題對農村各項事業尤其是教育事業發展的影響。眾所周知，中國的傳統社會是以封建農業經濟為基礎的農業社會，在近代以前，農業文明造就的一整套生活方式在中國封建社會始終占據著絕對主導的作用。政治上的中央集權制，經濟上的封建地主土地所有制，文化上的高壓控制是其明顯的社會特征，這些體現在下層農民階層的受教育條件上，就是其在強大的封建地主政治經濟絕對優勢對比之下的絕對弱勢所導致的受教育機會的嚴重傾向地主強勢階層。雖然早在春秋時期，孔子就說過“有教無類”的話，但是，綜觀兩千年中國封建社會歷史，嚴重的政治經濟力量的弱勢必然地導致了下層農民接受教育的可能性和機會難以得到保證。然而，這種不公平還只是一種緣于階級差別導致的直接結果，尚沒有很明顯地表現在我們今天所熟知的“城鄉差別”方面。因為中國古代的城市和農村之間還是一種統一的關系，城市只是廣大農村地區的一個集貿中心，是從農業社會直接衍生出來的，而其各自的存在基礎和服務對象也都是以彼此為依托的。“城市是封建政治和軍事的中心，地主階級在城市和都有著強大的統治力量。”所以馬克思說：“亞細亞的歷史是城市和鄉村無差別的統一。”而近代以來，隨著中國的“痛苦的現代化”進程，伴隨著工業化進程的必然是城市化程度的提高，而在中國這樣一個有著根深蒂固的農業生產方式傳統的國家，極少數作為“中心地區”的城市的迅速“工業化”，便直接導致了其與廣大農村地區之間的差距被迅速拉大，并進而演化為今天的“城鄉二元結構”的社會劃分。這種劃分的現實依據就是在城市和農村兩種不同的社會形態中，人們的生活條件，生活方式，權利義務等都確實存在著明顯的差別。與古代中國的城鄉關系相比，近現代中國的城市和農村是逐漸地在走向一個對立化和背離化的趨勢的，城市的發展需求使其對農村的掠奪更加嚴重和必然，而對農村的服務數量和質量也在逐漸減少。體現在教育領域的差別上，就是截然不同的經濟條件導致了有著天壤之別的教育條件。在發達城市地區在強大的經濟支持下不斷追求教育設施和教育質量的提高的同時，廣大落后農村地區依然在為一些最基礎的諸如真正普及義務教育和完善基本教學設施之類的問題苦苦掙扎。很明顯，這種二元式的社會發展模式使社會資源長期向城市傾斜，并進而導致了教育權利等社會權利的不平衡分配。由此可見，我國傳統社會中農民階層的社會弱勢地位以及現代化進程中被加劇了的城鄉差別，是促使農村義務教育發展水平嚴重落后于城市的歷史根源和重要原因。 其次不應該忽視的是擁有社會公共事務主要決策權的政府對發展農村各項事業的態度和政策。從古代來看，具體到對待教育的角度上，代表著封建地主強勢階層的皇權政府，由于其一貫的決策原則都是建立在“如何更好地掠奪農民財富為我所有”這樣一個主線上的，因此，皇權政府自然不會真正地支持農民階層的受教育權利的廣泛實現，因為農民自身個體意識的提高必然導致其不平等壓迫統治根基的動搖，而且事實上政府也需要足夠多的農民穩定地種田而不是做別的事情。這也是對自秦始皇時的焚書坑儒到乾隆時的文字獄高峰現象的最好解釋。那么可以看出，傳統社會中政府對農民教育權利的剝奪有很大一部分是來源于其自身階級的局限性的，相比之下，現代中國的政府在改革開放中，在整個世界范圍的國際競爭中逐漸地認識到了科技和人才的重要作用，并進而提出了“科教興國”戰略，大力發展教育事業，而此時，農村義務教育依然面臨眾多問題，其原因就只能是國家在對待農村義務教育的態度和施行的政策是否適當的問題了。具體說來，就是不合理的教育財政分擔措施，規定縣級財政為農村義務教育的主要承擔者，直接造成了農村義務教育經費不足的困境，從根本上阻礙著其健康快速發展。由此可見，國家在制定公共政策時的傾向性和方向性也直接地對農村義務教育的發展產生著不可忽視的影響。 另外一個不可忽視的問題是來自農村和農民自身的問題。農村的長期落后和農民思想在一定程度上的局限性使農村義務教育事業的發展必然也會受到來自其自身內部的阻礙。雖然隨著時代的變遷和社會的進步，農民整體上的教育投入意識已經在逐漸增強了，但是依然應該認識到，尤其是在一些極度貧困的落后農村地區，由于經濟條件和傳統觀念等諸多因素的束縛，很多農民對于子女的受教育權利和必要性認識不夠明確，由此造成一些學齡兒童早早輟學等促使義務教育普及率下降的負面現象。由此可見，在主要考慮來自社會外在的體制因素的同時，也不能忽視來自農村和農民內部的自身障礙這個重要背景。 綜上所述，我國傳統的社會歷史特征和現實狀況中存在的諸多社會問題反映在農村的義務教育上，便形成了困繞著中國整個教育事業和社會經濟發展的農村義務教育問題。那么，我們在分析這個問題目前所面臨的現實困境和探索問題產生的根源以及應對措施的時候，就必然要以這些社會歷史背景因素作為基本前提之一。惟有如此，才能真正深刻理解問題產生的根源并真正尋求到解決農村義務教育問題的有效途徑。

三、直面當前的現實困境

要想真正理解農村義務教育問題，必須把當前存在于農村義務教育事業領域中的諸多現實困境弄清楚。在此，筆者將簡述個人對這些困境的認識，大致可以把其分為農村義務教育經費不足，教學設施和師資的缺乏，和由上兩點所導致的農民在義務教育方面權利與義務失衡這三個方面。 第一，農村義務教育之所以發展緩慢，出現諸多問題，其根本原因是真正用于其發展的經費不足。造成這種局面的原因是多方面的，其中政府實行的“以縣為主”的財政分擔等農村義務教育管理體制是其主要方面，對此下文將有詳論。目前這個問題在農村義務教育的突出表現是很多地區在沉重的教育財政壓力下，難以集中精力發展義務教育事業，甚至還導致其他各項社會事業的發展也因之受到制約。 第二，經費的不足直接表現出的后果是教學設施的落后，而廣大落后農村地區由于其生活條件的極度艱苦和工資水平的極其低下也造成了師資困境。正如《南方周末》所披露的，特別是在我國廣大西部落后農村地區，依然有很多“一間房子便是一所學校”“一個人支撐一所學校”的極度艱苦現象。農村義務教育硬件設施和軟件支持的嚴重不足，毫無疑問地在直接地影響著其正常的發展。 第三，上述兩點矛盾必然造成的結果是農民在義務教育事業的發展中享受到的權利與所履行的義務的失衡。義務教育是國家以法律形式明文規定下來的公民的權利和義務，然而就是由于農村的落后和國家的體制，致使很多不應該發生的現象長期存在：當農村學齡兒童去享受這項法定權利并履行這項義務的時候，卻往往無法得到真正的保障和支持，以致出現“農民自己辦教育”的局面，而這種權利義務的失衡所導致的農民遭受的沉重壓力，不僅直接地對農村義務教育事業的發展產生消極阻礙作用，而且也成了導致農民脫貧困難甚至脫貧后又返貧等諸多消極社會經濟影響的重要原因。 由此可見，當前農村義務教育的現實困境不可謂不多，而對這些困境產生的原因的分析可以發現，政府對農村義務教育事業的管理體制不當，扶持力度不夠是一個核心層次的原因。由此，要深刻分析問題產生的根源和探索相應對策，就不得不對我們的政府在農村義務教育事業發展進程中所扮演的角色和發揮的作用進行必要分析。

四、政府的缺位和相應對策

始于2001年的“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的農村義務教育管理體制，是造成目前農村義務教育問題的根本體制原因。當時，國務院辦公廳在一份《關于完善農村義務教育管理體制的通知》中，明確規定：“縣級人民政府對農村義務教育負主要責任，省、地（市）、鄉等地方各級人民政府承擔相應責任，中央政府給予必要的支持。”這實際上是把農村義務教育的主要責任下放到了基層政府。這種“以縣為主”的管理體制也正是造成今天我國農村義務教育領域經費不足，縣級財政壓力過大等一系列困境的主要原因。目前，我國農村義務教育的投入構成，78%由縣鄉鎮負擔，9%左右由市財政負擔，省財政負擔11%，中央政府負擔不到2%。很明顯，農村義務教育這個沉重的“包袱”是被縣鄉這個“窮財政”給背去了大頭。有人形象地稱中國農村義務教育的這種投入構成為“小馬拉大車，大馬拉小車”。 在實行“分級管理，以縣為主”的農村義務教育體制后，相當一部分縣級政府財力不足的問題日益凸現。很多縣財政狀況通常也只能做到維持縣本級的人員供養及機構運行。依靠縣級財政調整支出結構、加大對教育的投入，可以說本身已非常吃力，而這些縣，往往也就是過去以鄉、村為責任主體時，義務教育面臨困境的縣。也就是說，如果改革前縣級財政沒有富余的財力，鄉、村兩級普遍存在義務教育的資金缺口，那么，在將義務教育的統籌層次提高到縣一級后，也只是將鄉、村的資金缺口集中到了縣級財政，總量不足問題并沒有真正解決。另外，農村稅費的改革，也使這一危機進一步加深了。農村稅費的改革確實讓農民的負擔減輕了，但它卻直接沖擊了農村的義務教育經費來源，取消了過去可征收的農村教育附加費和教育集資，上面不許收，下面又不夠，原本基礎薄弱的農村義務教育經費缺口變得更大。 國家級貧困縣財政支出更是捉襟見肘，難以滿足日益發展的農村義務教育需求，加上“普九”欠債過多，非國家予以重點傾斜和照顧，實難以繼續維持下去。對于這些由于政府體制原因導致的農村義務教育問題，很多專家學者提出了實行農村義務教育免費的方案，因為九年義務教育是每個社會成員均須接受的基本教育，它作為典型的公共產品，必須由國家承擔，政府提供，因為“政府組織的存在是為了向公眾提供服務”。隨著近年來經濟實力的不斷增強，我國實施九年義務教育完全免費制，已具備一定的條件和基礎，特別是在未來不久財政性教育經費達到國內生產總值的4％及以上時，國家更應該而且也完全有可能實施九年義務教育完全免費制。之所以應從農村開始首先實行九年義務教育免費制，主要基于以下理由： 第一，中國是個農業大國，義務教育階段農村在校生占全國在校生的絕大多數。雖然農村在校生的受教育條件已有很大改觀，但他們仍是我們這個人口大國、教育大國亟須特別關注和關心的最大的學生群體。農村教育是中國教育現代化的重中之重、難中之難。農村教育問題解決得如何，直接關系到中國教育現代化的成敗。 第二，欠發達地區經濟實力薄弱，各類學校教育經費總投入中義務教育階段所占比例過低，義務教育經費投入占總投入的比例始終低于60％，而農村義務教育投入占總投入比重近年來還不足30％。而且，在農村義務教育總投入中，政府財政撥款所占比例也不高。盡管近年來，由于中央教育財政轉移支付向農村義務教育傾斜有所增加，但最高也只達到64．9％，還有相當部分的經費是通過農村教育費附加、教育集資、學雜費等非政府渠道來籌集的。 第三，在農村開始首先實行九年義務教育完全免費制具有一定可能性。目前，義務教育階段在校生合計約1．93億人，按農村人口占總人口的比例70％算，農村在校生約1．3億人。按小學生約為初中生人數兩倍算，農村小學生約為0．85億人，初中生約為0．45億人。按人均GDP與生均財政經費比例的國際平均數算，小學生每年每生需500元，初中生每年每生需1000元，兩者合計約675億元。如從國家級貧困縣開始實行義務教育完全免費制，貧困縣592個，農村人口1．98億，約3000萬學生，其中2000萬小學生，生均500元，約需100億元；1000萬初中生，生均約1000元，也需約100億，兩者合計約200億元（全國政協義務教育課題調研結果約需105億元）。因此，無論是200億元，還是105億元，國家目前都是有能力首先從農村（特別是最貧困最急需的國家級貧困縣）開始實行義務教育完全免費制的。 通過以上對政府在農村義務教育中的缺位現象的分析可以發現：不合理的公共管理體制成了嚴重束縛農村義務教育發展的重要原因，而對此最迫切的必要措施便是加大中央和省級政府的財政投入力度，并實施農村義務教育乃至全國范圍的義務教育事業的完全免費。

五、教育公平與和諧社會

農村義務教育領域存在的問題歸根結底是一種教育領域的不公平問題，它也是整個教育事業在多方面的不公平的一個縮影和表現。擴而大之，這種不公平實在是與當前所大力提倡的“建設和諧社會”的思想不協調。這也是我們不得不考慮的問題。 改革開放以來，“科學技術是第一生產力”，“科教興國”的思想觀念深入廣大人民群眾的內心，并且，這些思想觀念確實對我國社會主義現代化建設事業的發展起到了積極的指導和推動作用。而“人才為立國之本，教育為人才之本”的道理，也是不用太多解釋，逐漸為每個人都深刻接受。在知識經濟時代，高素質的先進科技人才是一個國家在政治經濟全球化背景下的綜合國力競爭中立于不敗之地的強大的根本性保證。而教育，無疑是培養人才的根本途徑，因此，教育制度的公平合理以及建立于其上的教育事業的健康快速發展和教育質量的穩步提高，對人才的培養有重大的影響和決定作用。也可以說，教育制度的公平合理，是實現民族復興，社會和諧發展的基礎性和根本性保障條件。 黨的十五大提出了“全面建設小康社會”的宏偉目標，十六大提出了“構建和諧社會”的偉大構想。這就要求我們在社會主義建設過程中，不僅要注重經濟現代化等硬件性質的建設，也要致力于社會體制等各方面的軟件性建設，真正實現“民主，法治，公平”等先進的社會價值觀念，保證社會的和諧發展和全面進步。 教育對社會的重大意義決定了教育公平與社會和諧的密切聯系。可以說，沒有實現真正公平的教育制度，將成為我國今后一段時間內構建和諧社會的重大基礎性障礙。盤點中國教育制度，真可謂是不合理之處甚多，不公平之處甚廣。比如飽受社會各界批評的“應試教育”，“重點教育”，“精英教育”等教育體制和教育方式等問題，確實同我國現階段的現實狀況嚴重不協調：我國人口眾多，人民整體受教育水平普遍不高，因此教育的首要的和主要的任務就應當是盡快普遍提高人口素質。這就要求我國的教育要走一條“普及型”的道路，而事實恰恰相反，我國目前從小學到大學到研究生教育，都是在堅定地走著一條“精英主義”的“重點教育”道路。這也是一種不公平教育制度的體現和病態教育體制的一種反映。 有專家指出，教育的公平是最起碼應該實現的社會公平，因為受教育權的公平平等是直接關系一個人的受教育水平的，而受教育的水平又是關系到一個人一生的發展能力和機會的重要因素。簡而言之，教育是為人提供改變其自身命運的力量的基礎保證，它應該是可以讓全社會的每個公民都有權利和機會去享受的。中國古代的科舉制度之所以存在了上千年，其中制度本身必然包含有它的某種合理因素。筆者以為，其相對最積極進步的意義和存在的合理性便是，它為不同階層的人們獲得管理國家和社會以及發展自身實現人生抱負的權利，提供了一種相對公平的競爭平臺，從而緩和了社會矛盾，對社會的和諧發展起到了積極的推動作用。當然，我們不否認科舉制度本身包含了許多糟粕，例如，它也是應試教育的理論和實踐來源。后顧是為了瞻前，我國的社會主義教育事業，自然應該以古為鑒，吸取一切合理的經驗和思想精神，促進自身向著公平合理的方向發展，最終實現社會調節作用和教育本身價值的高度統一，成為促進社會和諧發展的積極推動因素。而不是因為其自身存在的不合理因素，而成為全面建設小康社會，構建健康發展的和諧社會的絆腳石。

六、結論：發揮政府的核心作用

對我國農村義務教育現實問題的分析和客觀上教育事業對整個社會的重大作用決定了我們必須對現行體制中不合理的因素進行改革，為農村義務教育事業的發展提供根本保證。對此，主要的問題就在于發揮各級政府尤其是上層政府在解決這個問題過程中的作用。 目前義務教育實行地方負責、分級管理。由于各地實際存在的經濟發展不平衡，這種過于分散的投資體制，造成了全國普及義務教育的非均衡發展，使進一步完善現有的投資體制成為一種必然選擇。也就是說應該將國家義務教育投資的責任主體適度上移，為農村義務教育的發展提供更加強大可靠的財政保障。財政資源具有穩定性和可靠性，才能確保義務教育有穩定的經費來源，使教學設施的建設得到保證，才能解決當前貧困地區嚴重拖欠教師工資，使教師無法安心教學的情況得到改善。 具體說來就是要努力加強中央和省級政府對義務教育的投資責任，改變中央政府和省級政府在整個義務教育資金籌集與分配中一般僅占有較低份額的狀況。所以，必須要建立規范的基礎教育財政逐級轉移支付制度，明確各級政府的基礎教育財政責任。中央政府和省級政府掌握了較大的財力，應是轉移支付的主體。另外一點，教師隊伍的不穩定也是造成農村教育“貧困”關鍵因素，很多貧困地區連教師的基本工資都還保證不了，要讓教育穩定，教師的基本工資就必須保證。在世界許多國家，將義務教育教師納入國家公務員或地方公務員系列，工資由中央或較高層次地方財政承擔，或列入中央預算，或列入州、省預算，或各級預算共同分擔，這就解決了教師的工資問題。 另外，針對當前中央財政教育投入結構不合理，大部分教育投入都給了高等教育，而基礎教育投入不足，同時基礎教育的投入地區分布也不合理等一系列問題。有專家學者和人大代表建議，在制定“十一五”中長期發展規劃過程中關于教育的部分要加強教育改革，加強農村教育投入，并進而提出了“農村義務教育應該免費”，“農村義務教育實行免費越早越好”的意見。這也是一個迫切需要解決的現實問題。 問題已經很明顯，解決問題的方案也已經逐漸明確，關鍵就在于發揮政府特別是中央政府和省級政府的核心作用，大力扶持農村義務教育事業發展，為整個教育事業和整個國家社會經濟的全面健康持續發展提供堅強保障。