摘要:民辦高等教育的發(fā)展與其法制環(huán)境密切相關(guān)。作為當(dāng)前民辦教育最重要的一項(xiàng)制度安排，《民辦教育促進(jìn)法》無(wú)疑對(duì)民辦高等教育的發(fā)展有著至關(guān)重要的影響。但由于其在立法過(guò)程當(dāng)中的某些方面尚欠完善，使得民辦高等教育發(fā)展受到制約。本文首先討論了《民辦教育促進(jìn)法》中存在的法律缺失，諸如:產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、法人地位不明確、回報(bào)政策不到位，政府管理不規(guī)范等等。在此基礎(chǔ)上，本文最后從法律政策層面對(duì)促進(jìn)民辦高等教育發(fā)展提出了建議。

關(guān)鍵詞:民辦高等教育法律缺失民辦教育促進(jìn)法

一、引言

當(dāng)代民辦高等教育始發(fā)軔于1982年的中華社會(huì)大學(xué)，歷經(jīng)恢復(fù)發(fā)展期(1978—1991) 、數(shù)量繁榮期( 1992—1996) 、控制發(fā)展期( 1997—2002)以及規(guī)范提高期( 2003—至今) ，逐步發(fā)展起來(lái)。根據(jù)2007年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)，我國(guó)共有民辦高校297所，其中民辦本科院校40多所;在校生163. 07萬(wàn)人，另有其他形式教育的學(xué)生22. 36萬(wàn)人;獨(dú)立學(xué)院318所，在校生186. 62萬(wàn)人。

考察民辦高校的發(fā)展歷程，我們可以清晰地看到，每一個(gè)發(fā)展階段都與該階段國(guó)家法律政策安排密切相關(guān)的。據(jù)文獻(xiàn)，在各項(xiàng)調(diào)查中國(guó)家的法律政策安排均被列為影響并推動(dòng)民辦高等教育發(fā)展的主要因素。而民辦高等教育的合法性變遷，亦歷經(jīng)合法性依附、合法性的主動(dòng)建構(gòu)直至合法性危機(jī)和對(duì)新的合法性訴求三個(gè)階段。

2003年9 月1 日，《民辦教育促進(jìn)法》(下簡(jiǎn)稱《促進(jìn)法》)正式實(shí)施，《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》》(下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》)也于2004年4月1日起施行，可以認(rèn)為，在未來(lái)相當(dāng)?shù)臅r(shí)期內(nèi)，《促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》是關(guān)于民辦高等教育最重要的法律政策安排。該法的出臺(tái)，結(jié)束了長(zhǎng)期以來(lái)在理論界和立法工作中的許多爭(zhēng)論不休的問(wèn)題。與之前的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》相比，《促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》在形式和內(nèi)容等方面均實(shí)現(xiàn)了重大的突破，對(duì)我國(guó)民辦教育的創(chuàng)新與發(fā)展奠定了法律基礎(chǔ)。然而，考察《促進(jìn)法》制定過(guò)程，由于參與者的多元性及其政策偏好的不同，以及在法律制定過(guò)程中影響力的相互制約，在面臨全國(guó)人大這一政策之窗即將關(guān)閉的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，在全國(guó)人大領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)下進(jìn)行了折衷選擇，因此，《促進(jìn)法》某種程度上呈現(xiàn)出一定的模糊性、妥協(xié)性，盡管解決了一些問(wèn)題，但同時(shí)也回避了一些問(wèn)題。

二、我國(guó)民辦教育政策法規(guī)的發(fā)展

民辦高等教育，結(jié)合《促進(jìn)法》和《高等教育法》之有關(guān)規(guī)定，可定義為經(jīng)政府批準(zhǔn)的，國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國(guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦并由上述有關(guān)組織或公民個(gè)人經(jīng)營(yíng)的在完成高級(jí)中等教育基礎(chǔ)上實(shí)施的教育。較之公辦高等教育，民辦高等教育具有“民間舉辦”、“民間管理”和“民間出資”特定內(nèi)涵。(本文討論不涉及到公辦高校的獨(dú)立學(xué)院。)

在我國(guó)，對(duì)民辦高等教育的調(diào)整主要是通過(guò)法律法規(guī)以及行政規(guī)章進(jìn)行。目前為止，上述法律法規(guī)以及行政規(guī)章大致分為兩類，一類是對(duì)民辦高等教育領(lǐng)域有所涉及的諸如《憲法》、《教育法》、《高等教育法》等;另一類諸如《促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》等。自1980年以來(lái)，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、教育部(原國(guó)家教委)等所發(fā)布的有關(guān)民辦高校的法律法規(guī)以及規(guī)章政策主要有:1982年《憲法》第十九條規(guī)定:國(guó)家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè);1995年全國(guó)人大頒布了《教育法》及以后相繼頒布的《教師法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》等都有關(guān)于民辦高等教育的政策規(guī)定;1993年國(guó)家教委頒布了《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》;1996年國(guó)家教委頒布了《關(guān)于進(jìn)一步做好高等教育學(xué)歷文憑考試試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》;1997年國(guó)務(wù)院頒布了《社會(huì)力量辦學(xué)條例》、國(guó)家教委頒布了《關(guān)于加強(qiáng)高等教育自學(xué)考試社會(huì)助學(xué)管理工作的通知》;2002年全國(guó)人大頒布了《民辦教育促進(jìn)法》;2003年國(guó)務(wù)院頒布了《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》。

三、《促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》中的法律缺失新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們，一個(gè)節(jié)省交易成本的制度安排、制度框架和制度創(chuàng)新的空間是至關(guān)重要的。一個(gè)國(guó)家的基礎(chǔ)制度安排、制度結(jié)構(gòu)、制度框架、制度環(huán)境和制度走向決定了它的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。《促進(jìn)法》的出臺(tái)，可以認(rèn)為是對(duì)我國(guó)民辦教育事業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)最重要的制度安排，它將決定我國(guó)民辦教育事業(yè)在未來(lái)一定時(shí)期的發(fā)展趨勢(shì)。如潘懋元先生所說(shuō)，在現(xiàn)階段，《促進(jìn)法》“是具有相對(duì)的合理性與可行性”。但由于立法過(guò)程中的實(shí)用主義，《促進(jìn)法》某種程度上呈現(xiàn)出一定的模糊性、妥協(xié)性。這種模糊性、妥協(xié)性，在其后的《實(shí)施條例》中也有體現(xiàn)。其中的一些問(wèn)題，已成為《促進(jìn)法》立法精神能否得以貫徹落實(shí)、民辦高等教育能否進(jìn)一步發(fā)展的重要制約因素。主要體現(xiàn)在:(一)民辦高校的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的規(guī)定。民辦高校的產(chǎn)權(quán)是對(duì)民辦高校資源的不同屬性主體(所有者、經(jīng)營(yíng)者、使用者)在對(duì)不同屬性(占有、使用、收益、處分)進(jìn)行使用于經(jīng)營(yíng)時(shí)的收益關(guān)系的動(dòng)態(tài)描述 ，包括物權(quán)、用益物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及人力資本產(chǎn)權(quán)，焦點(diǎn)在于所有權(quán)和收益權(quán)。《促進(jìn)法》第35、36以及51條等的規(guī)定可以看作是對(duì)民辦高校產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的一個(gè)總結(jié)。在產(chǎn)權(quán)界定這個(gè)敏感問(wèn)題上，《促進(jìn)法》只是明確了民辦學(xué)校在存續(xù)期間享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，但回避了對(duì)投資人權(quán)屬、權(quán)能及退出機(jī)制的安排等問(wèn)題，民辦高校產(chǎn)權(quán)不清晰的問(wèn)題依然存在。

應(yīng)該說(shuō)民辦高等學(xué)校產(chǎn)權(quán)遠(yuǎn)比企業(yè)產(chǎn)權(quán)、公辦高校產(chǎn)權(quán)要復(fù)雜，一是因?yàn)槠浣Y(jié)構(gòu)的多元化;二是因?yàn)槊褶k高校的非營(yíng)利性。但根據(jù)科斯定理，如果產(chǎn)權(quán)被清楚地界定，當(dāng)交易費(fèi)用很低時(shí)，產(chǎn)權(quán)無(wú)論被界定給那一方，各方都會(huì)得到同一個(gè)最有效率的決策。反之，產(chǎn)權(quán)不明將導(dǎo)致效益的低下。要提高辦學(xué)效益，就必須明確和規(guī)范產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

考察《促進(jìn)法》，對(duì)民辦高校產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系主體即投資人、舉辦者的產(chǎn)權(quán)主體地位與權(quán)能所包括的所有權(quán)、交易權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利與義務(wù)的內(nèi)容規(guī)定不明晰，直接影響實(shí)踐中的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。比如:對(duì)民辦高校財(cái)產(chǎn)權(quán)的界定，只體現(xiàn)了國(guó)家與學(xué)校之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，私人所有者和學(xué)校之間的權(quán)責(zé)關(guān)系;在產(chǎn)權(quán)的權(quán)能方面只考慮了辦學(xué)期間學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，而沒(méi)有考慮投資者或舉辦人的私人所有權(quán);另外允許出資人取得合理回報(bào)的規(guī)定也僅僅是作為扶持與獎(jiǎng)勵(lì)的手段，而不是正式承認(rèn)出資人對(duì)財(cái)產(chǎn)的收益權(quán);清償后的資產(chǎn)按有關(guān)法律、法規(guī)處理，只有投入機(jī)制，沒(méi)有退出機(jī)制，收益與各自投入成本不相符合。

如《促進(jìn)法》規(guī)定:“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。”“民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個(gè)人不得侵占。”從中我們可以看出，民辦教育的出資人不能享有其所投入資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，而民辦學(xué)校只是一個(gè)法律意義上的實(shí)體，究竟由誰(shuí)代表學(xué)校處理財(cái)產(chǎn)問(wèn)題并不明確;另外《促進(jìn)法》第59條規(guī)定:民辦學(xué)校終止并進(jìn)行財(cái)產(chǎn)清算時(shí)，在清償各種費(fèi)用、債務(wù)后，“剩余財(cái)產(chǎn)，按有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”。在此，既沒(méi)有明確規(guī)定返還出資人的投入，也沒(méi)有明確規(guī)定出資人投入的資產(chǎn)及辦學(xué)積累的最終歸屬。而《實(shí)施條例》也僅對(duì)民辦學(xué)校資產(chǎn)中的國(guó)有資產(chǎn)和受贈(zèng)資產(chǎn)的監(jiān)督、使用和管理作了原則規(guī)定，完全回避了對(duì)舉辦者投入和辦學(xué)積累增值部分校產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)及民辦學(xué)校終止時(shí)清償債務(wù)后剩余財(cái)產(chǎn)的分配問(wèn)題。同時(shí)，根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定:“舉辦者將財(cái)產(chǎn)投入民辦非企業(yè)單位后，財(cái)產(chǎn)便轉(zhuǎn)歸法人所有，舉辦者不能分配利潤(rùn)，法人終止時(shí)無(wú)權(quán)獲得剩余財(cái)產(chǎn)”。顯然，關(guān)于產(chǎn)權(quán)的相關(guān)法律、法規(guī)的表述不利于保護(hù)舉辦人的積極性。

(二)“合理回報(bào)”與“非營(yíng)利性”的表述。教育“不得以營(yíng)利為目的”即不能以謀求利潤(rùn)為目的，這是教育公益性的本質(zhì)所在，也是教育內(nèi)在規(guī)定性下的特定要求;《促進(jìn)法》也強(qiáng)調(diào)“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”，只規(guī)定“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”。但“不得以營(yíng)利為目的”與“盈利”并不是相對(duì)應(yīng)的一對(duì)范疇。“不得以營(yíng)利為目的”并不反對(duì)“贏利”或“盈利”，有“營(yíng)利”行為也并不等于是以營(yíng)利為目的。按照國(guó)際上通行的對(duì)非營(yíng)利私立學(xué)校的界定標(biāo)準(zhǔn)，非營(yíng)利性民辦學(xué)校應(yīng)該只包括捐資舉辦的民辦學(xué)校一種。我國(guó)民辦教育由于辦學(xué)主體和資金來(lái)源的獨(dú)特性及其社會(huì)積累的相對(duì)不足，民辦學(xué)校必須依靠盈利來(lái)積累資金，以獲得進(jìn)一步的發(fā)展。在這種情況下，認(rèn)為“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”，顯然不是指民辦教育提供這種免費(fèi)的福利，而是指它能增加“國(guó)家和社會(huì)的公共利益”。據(jù)《促進(jìn)法》第51條，“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”;《實(shí)施條例》第14、38、44、45、46、47條確立了取得“合理回報(bào)”指導(dǎo)原則及程序。“合理回報(bào)”的立法原意是優(yōu)惠政策、鼓勵(lì)措施，吸引社會(huì)資金進(jìn)入教育。營(yíng)利不享受任何政策優(yōu)惠，不營(yíng)利享受一切優(yōu)惠，合理回報(bào)介于營(yíng)利與非營(yíng)利二者之間，允許一點(diǎn)點(diǎn)營(yíng)利，并給予優(yōu)惠政策。盡管“合理回報(bào)”的表述較為準(zhǔn)確地體現(xiàn)了我國(guó)民辦教育目前的處境與現(xiàn)狀，兼顧了民辦教育的公益性、不以營(yíng)利為目的和盈利的事實(shí)，并給民辦教育舉辦者帶來(lái)法律保障，但由于“合理”是一個(gè)具有價(jià)值特征的判斷，因此，對(duì)什么是合理回報(bào)? 什么樣的回報(bào)是合理的? 回報(bào)合理的界限在哪兒? 又應(yīng)如何確定? 這些問(wèn)題在《促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》或者地方的促進(jìn)條例并未予確認(rèn)，只能依靠實(shí)踐中利益各方妥協(xié)后的默認(rèn)機(jī)制。同時(shí)，我國(guó)民辦高校都依法登記為“民辦非企業(yè)單位”，按照財(cái)政部《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》的規(guī)定:“收支結(jié)余不得向出資者分配”、“清算后的剩余財(cái)產(chǎn)應(yīng)按規(guī)定繼續(xù)用于社會(huì)公益事業(yè)”，顯然這與《促進(jìn)法》有關(guān)“合理回報(bào)”的規(guī)定是相沖突的;另外，根據(jù)《實(shí)施條例》第45條的規(guī)定，要確定合理回報(bào)的比例，首先需要測(cè)定“用于教育教學(xué)活動(dòng)和改善辦學(xué)條件的支出占收取費(fèi)用的比例”以及“辦學(xué)水平和教育質(zhì)量”，然后還要與同級(jí)同類的其他民辦學(xué)校相比較，顯然這些是任何一所民辦學(xué)校自身難以完成的，需要政府來(lái)操作、監(jiān)督、實(shí)施。《實(shí)施條例》第46條規(guī)定，“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)在確定出資人取得回報(bào)比例前，向社會(huì)公布與其辦學(xué)水平和教育質(zhì)量有關(guān)的材料和財(cái)務(wù)狀況。”這顯然也不具操作性。在現(xiàn)有的社會(huì)制度環(huán)境下，對(duì)于學(xué)校的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審計(jì)、讓學(xué)校公開(kāi)收入支出情況，事實(shí)上的操作和監(jiān)管都很難落到實(shí)處。因此，實(shí)踐中很多民辦高校為避免營(yíng)利的嫌疑，都選擇“不要求合理回報(bào)”。取得“合理回報(bào)”過(guò)高的成本，使得很多學(xué)校都存在不同程度變相營(yíng)利。

不同于公辦高校高等教育機(jī)構(gòu)被歸類為“事業(yè)單位法人”，也不同于歐美及日本將民辦高等教育機(jī)構(gòu)歸類為財(cái)團(tuán)法人、學(xué)校法人，作為“民辦非企業(yè)單位”的民辦學(xué)校無(wú)法納入傳統(tǒng)的法人分類，這必將制約民辦高校在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事責(zé)任，影響有關(guān)民辦學(xué)校與公辦學(xué)校“具有同等的法律地位”規(guī)定的有效落實(shí)，同時(shí)也會(huì)對(duì)師資隊(duì)伍的合理流動(dòng)造成人為障礙。某種意義上，這正是引起民辦教育與公辦教育之間諸多的法律問(wèn)題、政策問(wèn)題、實(shí)際問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)。

(四)政府在民辦高等教育中職能的界定。我國(guó)目前對(duì)民辦教育機(jī)構(gòu)的管理制度是直接從公立學(xué)校的管理制度中演化而來(lái)的，其內(nèi)容、方式、方法大多仍沿用對(duì)公立學(xué)校的管理內(nèi)容、方式、方法。而公立學(xué)校的管理模式源于國(guó)家對(duì)公辦學(xué)校的管理者與經(jīng)營(yíng)者的雙重身份，但民辦教育的出現(xiàn)打破了舉辦者與經(jīng)營(yíng)者二位一體格局，民辦學(xué)校舉辦者與管理者甚至辦學(xué)者的相互分離，這種狀況要求三者各司其職，而現(xiàn)行的以合理性為特征的公立學(xué)校管理模式將不再適合民辦教育實(shí)踐。

對(duì)于民辦教育立法來(lái)講，既要規(guī)范民辦學(xué)校的辦學(xué)行為，同時(shí)又要規(guī)范政府對(duì)民辦學(xué)校的管理行為。《促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》，在規(guī)定民辦教育機(jī)構(gòu)要接受主管部門的審批、監(jiān)督、檢查、審查的同時(shí)，也賦予民辦教育機(jī)構(gòu)一定的自主權(quán)。但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，在政府如何處理與民辦高等院校關(guān)系的問(wèn)題上，并非是清晰可辨的。比如，民辦高校的自主權(quán)與責(zé)任應(yīng)如何平衡? 政府應(yīng)對(duì)發(fā)展民辦高等教育擁有怎樣的權(quán)利、承擔(dān)什么責(zé)任? 政府與民辦高校之間的關(guān)系是管理與被管理、控制與被控制的關(guān)系還是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系?另外，由于在教育資源的配置上公辦高校占有優(yōu)勢(shì)地位，政府作為公共資源的擁有者，同時(shí)也是公辦學(xué)校的管理者與經(jīng)營(yíng)者，制定相關(guān)政策時(shí)應(yīng)使公辦與民辦高校在資源配置中處于平等和公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，而不應(yīng)使公辦與民辦高校之間業(yè)已存在的差距擴(kuò)大。

(五)其他問(wèn)題。《促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》的主旨是要為民辦學(xué)校營(yíng)造“公平、公正”的法制環(huán)境，但實(shí)體正義并不會(huì)必然帶來(lái)社會(huì)正義，它需要程序正義的保證。盡管《促進(jìn)法》第5、27、31條規(guī)定民辦學(xué)校、教師、受教育者與公辦學(xué)校、教師、受教育者具有同等的法律地位，但在實(shí)踐中由于缺乏必要的配套措施，民辦學(xué)校的教師、學(xué)生因受財(cái)政體制、人事制度、編制管理制度、社會(huì)保障、社會(huì)保險(xiǎn)制度的限制，許多政策沒(méi)有落實(shí)，如教師的戶籍、人事檔案、職稱評(píng)定、醫(yī)療養(yǎng)老等，學(xué)生在助學(xué)金申請(qǐng)、助學(xué)貸款、學(xué)籍檔案、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)活動(dòng)中受到身份歧視。

關(guān)于資助，《促進(jìn)法》第45條:“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以采取經(jīng)費(fèi)資助，出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國(guó)有資產(chǎn)等措施對(duì)民辦學(xué)校予以扶持。”盡管“只要‘可以’，已經(jīng)跨出一大步了，有了爭(zhēng)取資助的空間”[ 5 ] ，但作為立法，“可以”就意味著賦予教育行政部門較大的自由裁量權(quán)，結(jié)果往往導(dǎo)致法律條文道德化、空洞化。

更值得注意的是，《促進(jìn)法》、《實(shí)施條例》及相關(guān)政策法規(guī)，還存在著政策“棚架”和相互制約現(xiàn)象，“大法與大法、大法與小法，小法與小法”相互制約、相互矛盾，導(dǎo)致在民辦教育實(shí)踐中無(wú)法可依。如《促進(jìn)法》第46條、“民辦學(xué)校享受國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策。”但2004年財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局頒布的《關(guān)于教育稅收政策的通知》未能與《促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》很好地銜接，同時(shí)《稅法》規(guī)定“凡民辦非企業(yè)單位都要向國(guó)家交納稅款”，使得哪怕不要求“合理回報(bào)”的民辦高校也難以享受的稅收優(yōu)惠。再如《促進(jìn)法》規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用信貸手段支持民辦教育，而《實(shí)施條例》則定:不得向社會(huì)、學(xué)生、家長(zhǎng)集資辦學(xué);《擔(dān)保法》規(guī)定民辦學(xué)校不得作為保證人和教育設(shè)施不得作抵押。

四、總結(jié)

《促進(jìn)法》是我國(guó)第一部冠以“促進(jìn)”名稱的教育法律，體現(xiàn)了對(duì)民辦教育給予積極鼓勵(lì)和大力支持的價(jià)值取向，并且在民辦教育的公益事業(yè)屬性、民辦學(xué)校出資者的“合理回報(bào)”等問(wèn)題作了一定回答。但就自洽性和與其他法律法規(guī)的統(tǒng)一性而言，《促進(jìn)法》尚未稱得上是一部完善的法律，這也影響到其法律的權(quán)威性與立法精神的貫徹。針對(duì)《促進(jìn)法》及《其實(shí)施條例》的不足，需就以下幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行探索:

(一)明確民辦高校產(chǎn)權(quán)關(guān)系。要探索建立民辦學(xué)校辦學(xué)資金注冊(cè)登記制度，區(qū)分舉辦者與民辦學(xué)校資產(chǎn);要完善民辦學(xué)校的收費(fèi)管理制度;加強(qiáng)民辦學(xué)校資金賬戶管理，建立民辦學(xué)校辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)防范制度，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)金、擔(dān)保金等;規(guī)范民辦學(xué)校退出機(jī)制，建立與完善民辦學(xué)校清算制度、清償制度、剩余財(cái)產(chǎn)處理制度以及資不抵債責(zé)任追究制度。

(二)確定民辦高校的法人地位。法人地位的尷尬是造成《促進(jìn)法》實(shí)施困難的一個(gè)重要原因。為此，有全國(guó)人大代表建議將民辦學(xué)校的法人身份明確規(guī)定為“自收自支的事業(yè)法人”，在當(dāng)前法制環(huán)境下這不失為一個(gè)好辦法。

(三)建立以服務(wù)性與有限性為準(zhǔn)則的行政管理模式。參考國(guó)外民辦教育行政的經(jīng)驗(yàn)，民辦教育行政應(yīng)建立以合法性管理為主，輔之以適當(dāng)而必要的合理性管理的行政管理機(jī)制，并積極引導(dǎo)民辦教育機(jī)構(gòu)通過(guò)建立中介組織等形式，形成自我管理、自我監(jiān)督、自我發(fā)展的機(jī)制。

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