關鍵詞： 日本；高等教育；均衡發展；入學機會均等；教育計劃。

由于歷史、地域及經濟水平的原因所造成的高等教育不均衡，在短時間內是無法徹底改變的。因此，我們討論的高等教育均衡發展具有相對性，根本不存在絕對的均衡；均衡不是自發的，是依靠政策為導向的；均衡是一個過程，是動態的、變化的，隨著時間的推移，又會出現新的不均衡。基于此，我們探討日本促進高等教育均衡發展的價值取向，考察其促進均衡發展的過程中的政策變遷過程與路徑選擇，對于我們正確認識和把握高等教育發展的均衡問題會有所裨益。

一、二戰前日本高等教育建立：促進教育的體系均衡。

明治初期，日本只設立了一所大學，就是由德川幕府設立的三所高等教育機構改制合并而成的東京大學。因為其目標是培養國家高層次管理人才，在明治初期，東京大學就已經成為日本資本主義近代化的中心。1890年以前，文部省為了重點辦好東京大學將全部學校教育經費的40%撥給該校，從財政上保證國家唯一的高等教育的發展需要。

但隨著日本資本主義制度的確立與發展，一所帝國大學遠遠不能滿足社會的需要。經議會審議通過，日本計劃在全國范圍內增設帝國大學。以1897年在京都設立京都帝國大學為開端，到1939年，日本相繼成立了東北、九州、北海道、大阪、名古屋在內的七所帝國大學。[1]6從內部結構來看，帝國大學是由若干學部組成的綜合大學，當時的東京帝國大學和京都帝國大學有7個學部，東北帝國大學和九州大學有四個學部，北海道帝國大學有3個學部。《大學令》中所規定的單科大學也主要以醫科大學為代表，如著名的新瀉醫科大學、岡山醫科大學、千葉醫科大學等等。這樣，日本從南到北形成了高等教育骨干學校的布局。

從學校層次來看，二戰前的日本專科層次的學校已經有了較高水平的發展，私立高等教育也成為重要組成部分。明治初期，日本就成立了許多相當于大學教育水平的高等專科學校，如慶應義塾、明治法律學校、東京專門學校、英吉利法律學校等，這些高等專科學校后來大多升格為正規大學，并成為現代日本最有影響的一批高等教育機構。截止1885年，日本各種高等專科學校已發展到102所[1]6。 其中大部分為私立高等專科學校，但私立專科學校沒有相應的制度規范，未能形成體系，結構、布局、類型也不盡合理，因此未得到政府承認。為了使專科學校制度化、法制化和合理化，1905年，日本政府公布了《專科學校令》，對專科學校加以整頓和提高，并納入正規高等教育系統。辦學方面，既允許國立和公立，也允許私立，且享有同等的地位。

從專業領域來看，學科設置向多元化方向發展，滿足社會對多類型人才的需求。《專科學校令》的頒布，不僅強化了原有的醫學、語言、宗教、藝術及體育等專業，也從制度上加強了職業高等專科教育，一批新的理工科專科學校相繼創立。除設置綜合大學外，還設置了諸如醫科大學、工科大學、農科大學、商科大學和人文社會學科大學等單科大學，力求培養各種專門人才，以適應社會形勢發展的需要。

日本大正時期的大學教育保持了明治末期的優點，既有國立大學、公立大學，又有私立大學；國立大學的教育經費由國庫開支；公立大學的教育經費由地方交付；私立大學的設備、基金和教育經費由財團法人支付，這就調動了地方政府和財界人土舉辦高等教育的積極性。

在這一時期，日本促進高等教育均衡發展的重點是建立完備的高等教育體系：一是國家全力支持帝國大學的發展，建好一所，再建另一所，而不是一哄而上，這樣使得帝國大學質量水平較高；二是七所帝國大學分布在全國主要地區，地域廣泛；三是重視發展私立高等教育；四是在專業學科發展方面，逐漸從只重視文法醫等學科向重視理工科發展，學科門類逐步齊全；五是建立從專科到本科再到研究生教育的高等教育體系，逐漸豐富培養人才類型層次。

二、二戰后至經濟高速發展時期的高等教育政策與均衡理念。

與二戰后日本經濟的快速發展相適應，高等教育也進入了高速發展時期。可以說這一時期高等教育發展的價值導向是為經濟發展服務，在高等教育政策的制定與實施上體現教育機會均等的實踐中，客觀上促進高等教育在不同收入群體及性別群體中、在不同的地區間、在入學機會上、在國公私立與不同辦學層次上的發展，朝著均衡發展邁出了重要的一步。

（一）要保障有能力的人享有接受高等教育的權利。

這是美國教育使節團的《報告書》在高等教育方面的主張，其宗旨是要實現教育的民主與平等。日本政府的“民主化”高等教育思想首先是指平等對待所有高等教育機構，促進地方公立高等院校的發展，無論其戰前以及戰爭期間名聲如何都要根據新的標準進行審批。其次，“民主化”是指接受高等教育機會均等，強調社會成員無論出身高低、還是貧富貴賤，一律享有平等地接受高等教育的機會。從改革的結果來看，有更多的人能夠進入高等教育機構學習，大學向群眾開放，進入大學之路更順暢。至1952年，新制大學已從1949年的168所發展到220所，在校學生399，513人[1]18。

教育機會均等雖然作為戰后的教育理念對教育的普及發揮了一定的作用，但并沒有被真正放在作為今后的教育理念的高度。1979年，日本加入聯合國“國際人權公約”，但是在“逐漸導入免費高等教育”的條款上有所保留。部分原因在于，私立學校在高等教育中占較高的比例，并且征收較高的學費，一定程度上限制了高等教育機會均等的實現。臨教審在1985年“關于教育改革的第一次報告”中，將擴大入學選擇的機會作為重要的政策課題。第2次報告的特征是否定戰后的整齊劃一和合理化的平等，1987年的第3次報告從減輕家庭教育費的負擔出發，積極主張教育機會均等。這也反應在1986年的第3次高等教育計劃中，提倡消除入學機會的差別。

（二）體現男女平等，保障女子有接受高等教育的權利。

打破帝國大學的特權，是向女生廣開大學門戶的重要舉措。日本在關東、關西各設一所女子大學，發展短期大學，設置很多適合女性學習的專業，為女學生提供了就學機會，為女子開拓了進入社會的渠道。女子短期大學中家政、文學、語言學類科系及教育、保健類科系約占一半以上。可以說，短期大學為日本女子高等教育的普及做出了很大貢獻，很好地保障了女子接受高等教育的權利。

（三）采取大學的地方分散化政策，為不同地域的學生提供均等的入學機會。

大學在地區配置上偏向于大都市，是日本高等教育的一大特征。日本戰后高等教育改革的目標就是要通過大學擴張來消除地區間的高等教育差距。高等教育機關向地方分散，在戰后教育改革中占有重要地位，地方分散化不僅是教育機會的問題，也是涉及到整個國家的政策性課題。

戰后改革初期， 政府建立“ 大學基準協會” ， 1 9 4 8 年文部省又設置“ 大學設置審議會”，負責督促和指導高等教育改革的實施。為了打破高等學府全部集中在大城市的現象，1948年文部省制定了“關于大學配置的國土計劃”、在“新制國立大學實施綱要”中體現“一個府縣一所大學的原則”等地方分散化政策。

同年6月，文部省對建立新的國立大學發表了11條原則，要求除特別地區（北海道、東京、愛知、大阪、京都和福岡） 外，原則上一縣設立一所國立大學，這些大學由該縣的官立學校合并而成；國立大學的學院、分校不得跨府、縣設置；大學原則上使用都、道、府、縣名，使用別的名稱要由大學和地方政府同意[2]64。

1963年中央教育審議會的“三八報告”（昭和38年）最引人注目的觀點是，在高等教育數量的擴張上要采取慎重態度，要在大學的設置上引入計劃性。特別是關于避免大學集中于大都市，要求根據設置者的不同，同一專業領域的高等教育機關不能集中于一個地區。地方分散化不僅是大學政策，而且是更大的國土綜合開發計劃、人力資源開發政策的一環。在1971年的“四六報告”（昭和46年）中明確提出，徹底實現教育機會均等理念的第一步，就是在擴充教育機關的同時，實現高等教育在地區間配置的均衡，使受教育機會不受定額及地理條件的制約。報告積極推行消除高等教育地區差異的政策，消除教育機關的設置者的差別，強調必須制定具體的長期教育計劃。

（四）擴大辦學的層次和學科設置，完善高等教育體系，提供更多可選擇的機會。

新制高等教育機構雖然統稱單一的四年制大學，實際上由3個層次與5種類型組成。即2～3年的短期大學、4年的學部（本科）、1年的專攻科及研究生院中2年的碩士課程和5年的博士課程。[3]1949年按照新大學制度建立69所國立大學，為無法升入大學繼續學習的在職青年設立夜大學和函授教育制度。

打破偏重專業教育的弊端，謀求教育課程的自由化，加強通識教育是戰后日本完善高等教育體系的重要舉措，但一直存在著重文法、輕理工的嚴重問題。1957年日本理工科畢業生與全體大學畢業生之比僅為26％，遠低于英美等國。因此，日本政府通過為所有高等院校提供財政補助來培養大批工程師和自然科學家。從1957年到1964年，日本理工類專業招生人數一再擴大，學生比率上升為30.5％；從1965—1968年新設理工科院系、改組和擴充大學20多所，1970年理工科新生人數達到新生總數的62.3％；日本還通過創設工科高等專門學校，按地方實際需要設立單科工業大學，加強基礎教育、專業基礎知識教育，克服畢業生的專業狹隘性、閉塞性[4]。 （五）放開高等教育設置權限，私立高等教育成為主力軍。

在日本，不同類型的學校有著不同的社會職能：國立大學在培養高精尖型人才、提高教育質量等方面發揮著龍頭作用，而私立大學則主要承擔著中高級以及應用型人才的培養和提升國民素質、滿足國民對高等教育需求的重要作用。1960年代是日本高等教育大眾化的重要階段，家庭收入的穩步上升帶來了對高等教育的更多要求，高等教育適齡青年的增加也給高等教育造成了新的壓力。僅僅依靠援助和擴大國公立大學的規模無法應付這種需求。日本政府放寬了高等教育入學標準，允許私立大學擴大招生定額。

私立大學趁機大量增設，大學入學生數激增，大大超出政府規定的范圍。1960年至1969年日本新建大學137所，其中私立大學134所，占新建大學總數的98%，私立四年制和兩年制大學的規模幾乎擴展了2~3倍，私立高校生數約占日本高等院校全部學生的3/4。

高等教育迅速發展帶來了很多問題。政府實行提高國立和公立高等院校的質與提高私立高等院校的量的原則，導致兩類高等院校呈現不均衡現象。60年代末，私立高等院校的生師比是31∶1，國立大學生師比是8∶1；許多私立大學陷入了財政危機的窘境，1963年—1970年，國立和公立高等院校人均經費開支增加1.7倍，私立高等院校幾乎沒有增加，可見其地位的下降。針對私立高等院校面臨的問題，日本政府采用了財政補助的措施。l970年開始資助私立高等院校并于1975年通過了《私立學校振興法》。該法規定，政府可向私立大學提供不超過學校經常費用半數的財政補貼。政府的財政補貼成為私立大學收入的重要來源，幾乎達到私立大學收入的30%。私立院校在本科大學中占到了87%，而國立大學僅占5.6%。[5]這說明了不同的設置主體在不同學校類型中的占有率存在著較大偏差。

三、日本高等教育從計劃中尋求均衡。

據文部省《學制百年史》記載，1970年日本大學生的在校生數為1960年的2.2倍，10年當中，日本大學的招生人數以平均每年遞增12％以上的速度增加，1971年與1953年相比，四年制大學增加1.5倍，短期大學增加了4.3倍[1]81。1970年至1980年，日本又新建了62所大學。雖然高等教育規模快速擴張，但是數量上的大發展和宏觀管理失控，給高等教育的辦學標準、經營規模、人才供需比例等方面帶來了一系列問題。大學辦學條件得不到保證，人才的培養質量下降受到日本社會的普遍非議。1975年，南關東、東海和近畿三大都市圈的大學和短大的在校生數約為155萬余人，占全國在校生數的74%，由此可以看出，日本高等教育仍然集中于大都市，入學機會的地區間差別依然明顯，同時也造成了專業領域的新的不均衡。

面對這些問題，是依然依照市場原則使高等教育自由發展，還是采取適當的措施加以控制，是日本高等教育政策面臨的路徑選擇。經1971年中央教育審議會討論，日本決定在高等教育管理中引入計劃管理機制，以調整布局和結構，控制大學發展速度和規模。此后，文部省增設計劃處，著手處理高等教育計劃。為了扭轉局面，1972年4月在大學學術局設立高等教育計劃課，6月設置由大學人和各界有識者參加的高等教育懇談會，著手制定高等教育計劃。從1975年到2000年前后，日本共制定了5次高等教育計劃，計劃管理使日本高等教育開始在布局、結構、層次和人才的培養方面探索均衡發展的途徑。

（一）第1次高等教育計劃（1976年—1980年）。

早在1973年，高等教育懇談會就提出要抑制高等教育機關集中于大都市，謀求地方分散化，改善入學率、容納量、專業領域構成等方面的差距和不均等。1974年進一步提倡制定義務教育教師的特別培養計劃；在地方中等城市擴充、整備、新設國立大學；消除專業領域的不均衡等高等教育計劃[2]66。1975年以后，日本高等教育的發展進入抑制期，進行高等教育體系的多樣化以及結構改革。這是大學和短期大學入學率停滯時期。

第1次高等教育計劃一改過去明確的擴充基調，謀求大都市圈的大學和短大的抑制政策和高等教育的質的提高，其最大的特征就是以嚴格抑制大學的擴充為方針，最關心的依然是消除地區間的差別。第1次高等教育計劃整備報告具有劃時代的意義，因為它第1次從真正意義上抑制大學的擴張，從量的擴充轉變為質的提高。這一計劃以《私立學校振興助成法》為基礎，首先從保障私立學校的經常費用補助為開端。1981年3月規定了私立大學的設置、學部及學科的設置、限制量的擴大，提高私立大學的質量。

（二）第2次高等教育計劃（1981年—1986年）。

1979年由大學設置審議會大學設置分科會制定第2次高等教育計劃，從終身學習的觀點提倡教育向社會人提供接受高等教育的機會，而且依然將注意力集中于大學的地區配置問題上。計劃所提倡的教育機會均等主要是通過育英獎學事業為負擔較大的家庭謀求入學機會的均等。

前兩次計劃正是要糾正此前產生的諸多不均衡現象，同時促進高等教育構造的彈性化、可塑化，重視其質的充實。在糾正超額招生的同時，抑制大學向大城市集中，提高地方高等教育的入學率，整備地方大學計劃。明確規定東京23區及政令指定都市原則上應該成為控制新增設高等教育機關的地區。全部計劃的基調是抑制，如果說有擴充的話，原則上僅限于糾正地區間的差別、專業領域構造的不均衡和必要的人才培養計劃。

（三）第3次高等教育計劃（1986年—1992年）。

1984年6月，大學設置審議會的大學設置計劃分科會公布了從1986年到1992年的7年高等教育計劃，也被稱為“新高等教育計劃”。計劃首先提出高等教育機會的地區間差別，為了應對國民生活與職業上的多種需求，要謀求高等教育體系的多樣化和柔性結構。終身學習社會應為公民一生提供多種接受高等教育機會做好準備。

這個計劃中，為了應對18歲人口的急速增加（1992年達到205萬），在常規定額之外，到1992年國公私立大學、短期大學及高等專科學校增加的入學定額總計為86000人。從1985年以后的男女入學率來看，女子入學率顯著提高，1989年男子為16.8%，女子為36.9%，大大超過了男子。

除了推進糾正地區間差別外，在高等教育質量的提高方面，采取了大學間學分互換、接收社會人進入大學學習等措施。而且適應時代要求，新增設了信息科學、信息處理，國際教養等今后人才培養需求量大的領域的學部學科。

（四）第4次高等教育計劃（1993年—2000年）。

1991年以后日本高等教育進入再擴張期，向普及階段過渡。經濟方面，自由化論和市場化論或者稱為規制緩和論，對大學政策都產生了很大的影響。再擴張期以1991年的大學設置基準大綱化為開端實行規制緩和政策，研究生院大規模擴張。此次計劃中首都和近畿圈繼續維持抑制新增設的政策，其他政令指定市則解除抑制。雖然此次計劃涉及到了區域間大學入學機會的差別，但是只限于縮小不同收入階層間的入學機會，沒有涉及教育機會均等。

（五）第5次高等教育計劃（1997年—2004年）。

這一計劃被稱為“最后的高等教育計劃”。1997年日本對地方分散化政策進行反思和評價，計劃從“開辟進入大學教育領域的多元渠道”出發進行地區配置，對大都市進行抑制的結果是消除了定額的差別，大學的布局促進了地方都市的發展。計劃認為，在大學的區域間配置上，鑒于定額等方面仍存在著巨大的區域間差別，教育行政有責任為確保教育機會的均等而進行各種條件的整備。一方面控制在大都市新設立大學，另一方面在地方以教育機會的整備為中心開展工作。此次計劃在確保地方教育機會，提高女子入學率，促進大學改組轉型等方面有很大貢獻。

但是有人認為大都市抑制政策阻礙了大學的自由發展，也出現了大都市學生的入學難傾向。大學的郊區化沒有伴隨著環境整備而進行，產生了學生和教師的教育研究活動與校外生活之間缺乏有機聯系的問題。另一方面，所謂教育機會均等的理念在現實政策中也被限定在消除地區間差別的具體政策目標中。

1998年的大學審議會報告“關于21世紀的大學形象和今后改革的對策”（21世紀報告）中，闡述了高等教育機關的多元化和“提供教育機會”的主題，其核心是：閃耀著個性光輝的大學。但是，2000年的大學審議會報告“全球化時代高等教育的理想”（全球化報告）在教育機會均等方面卻無新意，高等教育的教育機會均等問題在大學審議會的討論中也失去了核心政策理念的地位。2005年的中教審報告“未來日本高等教育的形象”（遠景規劃報告）中，學習機會這一用語出現頻率很高，教育機會均等與國立大學的作用相關聯，要求其承擔起確保發揮全國性高等教育機會均等的政策性作用的重任，但并沒提及公立大學和私立大學在實現教育機會均等中應發揮的作用。

我們看到，在高等教育的發展問題上，日本主要是通過制定法律和高等教育政策進行調整，從國家控制到民間辦學，從自由發展與宏觀調控相結合，再到制定嚴格的高等教育計劃，從擴充到抑制再到擴充，將高等教育的入學機會均等理念作為實現高等教育均衡發展的核心內容，實現體系完備、層次齊全、區域間相對均衡、國公私立互補、質與量協調發展的高等教育體系。盡管均衡難以實現，但它作為目標，已經起到了引領高等教育發展的作用。高等教育的發展在培養創新人才具有至關重要的作用，離開人才的支撐，發展將失去動力。[6]我們在看到日本高等教育的成功與不足之時，更應反思我國教育的不足以及改革策略。

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