論文摘要: 近年來，一些高校連續出現了申博事件，從而折射出政府與高校間的關系問題。隨著時間的推移，我國政府與高校間的關系先后經歷了合作、控制、集權、變革與探索的歷程，并且在不同時期，我國政府與高校的關系也有著不同特點。當代社會要通過構建有限責任與無限服務的政府、擁有有限自主權和無限自制力的高校等途徑使政府與高校關系法治化，從而確保高等教育體制改革能夠順利進行，進一步推動我國高等教育事業的發展。

論文關鍵詞: 高等教育體制改革;政府;高校;法治化

西北政法大學由于對陜西省學位委員會認定的最新一批博士學位建設單位存在質疑，認為評價不公正、評審程序不規范，向陜西省政府申請行政復議。無獨有偶，徐州師大也因申博失利掀起了教授停課風波。申博事件是在國務院學位委員會將確定博士授予權立項單位的權力下放給省級政府這一背景下發生的，這充分說明了我國高等教育體制改革中存在著一些問題。我國高等教育體制改革究竟怎么改，改什么?長期以來一直是教育管理部門和高校認真思考的問題。本人認為高等教育體制改革的關鍵在于政府與高校關系的法治化。只有理順政府與高校的關系，使政府與高校的關系在法治的軌道上運行，才能確保高等教育體制改革的順利進行，從而推動我國高等教育事業的發展。

要論述政府與高校關系的法治化，首先要厘清法治化的內涵以及政府與高校關系的涵義。在此基礎上，了解我國政府與高校關系發展的來龍去脈，并從中得到啟示與借鑒，為進一步深化我國高等教育體制改革，大力推進政府與高校關系的法治化進程提供可行性的參考依據。

一、 法治化的內涵

法治與法治化是一對聯系密切而又相互區別的概念。關于法治，《牛津法律大詞典》的表述是:“一個無比重要的，但未被定義，也不是隨便就能定義的概念，它意指所有的權威機構、立法、行政、司法及其他機構都要服從于某些原則。”法治最早出現于古希臘學者亞里斯多德的《政治學》一書:“法治應包含兩個重要意義:已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應該是制定的良好的法律。”從歷代法學家的研究看，法治可以說是“在法律規束住了國家權力和政府后而使權利在人與人之間得到合理配置的社會狀態”。

所謂法治化，張華民認為“就其本質而言，是一個動態的過程，其根本宗旨在于體現多數人的意志、保障多數人的權益，追求的是人類治理的根本價值，肯定法治的公益性、權威性。” 司春燕認為“法治化是法治理念向法治現實轉變的過程，也是人治實踐向法治實踐過渡轉型的過程，是對法治的追求與探索的過程。”

二、 政府與高校關系的界說

毛克平認為:政府與高校的關系是指歷史發展到一定階段政府與公立高等學校兩種不同性質的組織之間的關系，即政校關系。政校關系的形成是政府與高等學校作為組織共同發育、相互聯系的一種結果，并且總是體現在一定的空間范圍內。政校關系的發展變化不同于自然界生物關系的演化過程，而是表現為一種社會關系的變化。政校關系受多種因素的影響，政府、高等學校作為組織都是不斷發展變化的，它們各自的發展變化和彼此之間的聯系使政校關系不斷地發生變化。政校關系的變化是在政府、高校變化的互動中進行和實現的。

政府與高校的關系“從公法的角度看，是政府與高校之間權力如何分配及各自的法律地位的問題。政府與高校之間的權力分配猶如一根紅線貫穿于高等教育法律規范之中。政府權力與高校權力的界限如何確定以及高校辦學自主權如何獲得法律上的正當性是關鍵問題。”

關于政府和高校關系的本質問題，周建民、陳令霞認為，從表面上看，政府和高校的關系似乎探討的是政府與高校之間的權力歸屬問題，其實這僅僅是一種靜態描述，而不是對二者關系本質的揭示。政府和高校之間關系的本質應歸結為高校服務社會功能的實現上。因為國家教育權力無論歸屬于政府還是高校，其最核心的問題涉及的都是如何最大限度地發揮高校的功能，使其更好地服務于社會。

三、 我國政府與高校關系的特點

從1949-1978年期間，在計劃經濟條件下，高校的舉辦者、管理者和辦學者之間界限模糊、職能不清，或者說三者實質上是同一的。在這樣一種關系下，政府對高校的教育教學活動統得過多，管得過死，與市場經濟、經濟全球化、知識經濟時代所要求的講求效益、等價交換、平等競爭、全面開放、鼓勵創新等原則不相適應。

自1978年實行改革開放以來，我國的社會經濟發展取得了長足的進步。高等教育事業同樣由恢復、重建起步，逐步走上深化改革、穩步發展、建設有中國特色的社會主義高等教育體系的道路。這一時期高校面臨的主要矛盾是:社會急需人才，高校渴望挖掘自身潛力為社會多作貢獻，但又深感現有的高教管理制度和規章把高校的手腳捆得過死。所以，高校都強烈地希望和要求能夠“擴大高校辦學自主權”。于是，國家教育部和一些地方政府實施了擴大高校自主權的一些初步措施。從宏觀上看主要是調整中央和地方、政府和高校的關系，具體地說，存在著三個層面的改革:第一個層面是以實行中央和地方“統分結合”管理模式，擴大地方政府主要是省級政府統籌權和決策權，理順政府與政府(上、下級政府)之間關系為主要內容的改革;第二個層面是以消除“條塊分割”和“小而全”狀況，實行條塊有機結合，形成高校合理布局，教育資源優化配置，理順高校與高校之間關系為主要內容的改革;第三個層面是以形成“政府宏觀調控，社會積極參與，學校自主辦學”的運行機制，理順政府與高校之間關系為主要內容的改革。

改革開放以來，政府與高校的關系一直處于變革與探索中。學者們認為要把政府的高等教育政策與高校辦學自主權的真正落實以及現代大學制度有機地結合起來。政府與高校之間理想的關系應該是一種“不穩定的平衡”，需要保持一定的張力，其理想的關系形態是政府適度宏觀控制、高校積極有限自治。把握這個原則，才能保證高校蓬勃的生機和強大的創造力。伯頓?克拉克曾做過精辟的論述:“就大學為了追求和傳播知識而言，當這種控制力量軟弱分散時，大學知識之花就開得絢麗多姿;就大學需要資源維持辦學，并因此依賴富裕、強大的教會，國家或市場的支持而言，當這種控制力量強大時，大學在物質上就顯得繁榮昌盛，但這種力量可能——也的確常常——以各種有害于教學和研究的方式實行控制。因此，出現了這種奇怪的現象:當大學最自由時卻最缺乏資源，當它擁有最多資源時則最不自由。” 研究表明，政府監管與高校自主辦學之間的矛盾，仍然是我國高等教育進一步發展和高等教育體制改革所必須解決的一大難題。但是賦予高校足夠的自治權力，使高校更加富有活力與特色應當成為目前我國高等教育體制改革的方向。這一點，現已成為各方共識。

四、我國政府與高校關系法治化的途徑

(一) 構建有限責任和無限服務的政府

賀旻認為，政府對高校主要承擔著兩種職能:一種是管理職能，一種是服務職能。要調整管理與服務的維度使政府更好地把握控制高校的分寸。正確處理好管理與服務兩種職能的關系。把原有的一部分管理職能轉變為服務職能，把一部分直接管理職能轉變為間接管理職能。要從服務出發進行管理，或者說管理的目的是為了更好地服務。政府對高校的必要管理必須是適當的、合理的。政府插手干預高校太多不好，撒手不管也不好，關鍵是如何把握一個合理的維度，如何在管理與放手之間找到一個平衡點。做到該管的要管好，不該管得要放手，過猶不及，管得太多不好，管得太少也不好。政府應該掌船而不是劃槳，應該辦教育而非辦學校。在新時期、新形勢下，政府對高等教育管理應該實現四個轉變，即由管理控制轉變為管理服務，由直接管理轉變為間接管理，由剛性管理轉變為柔性管理，由具體的微觀管理轉變為整體的宏觀管理。

吸取新中國成立以來高等教育管理的經驗教訓:第一，政府不應直接管理和控制高校內部的運行環節與過程，不應插手、干預高校內部的日常事務，不應在學術領域里濫用長官意志和行政命令;第二，政府的管理職能應該主要地體現在高校系統內外部的宏觀關系方面，體現于高等教育事業的方向和質量標準方面。政府的管理，應該主要體現在:(1) 規劃與立法。這是政府宏觀管理、全面管理的必然內容與必要手段，也是國際慣例。沒有規矩，不成方圓。政府要依照有關規劃與立法，協調與指導高等教育的發展，使之與社會經濟發展相平衡、相適應。(2) 教育經費的劃撥與控制。這是政府管理高校的有效手段。西方一些國家政府在這一方面的成功做法，證明了政府對于教育經費運用得當，就意味著較好地掌握了指揮棒，就能運用經濟手段體現國家意志并發揮政府的導向作用。(3) 高等教育評估。評估的本質在于價值判斷，評估的作用在于引導和監督、激勵與約束。政府既要確定高校辦學方向和辦學水平的權威性評估機構，又要組織有關社會組織對高校進行各方面的評估，從而健全對于高校的評估體系。政府牽頭進行的對高校的評估與高校辦學自主權不是對立的，而是服務、引導和支持的統一。

(二) 擁有有限自主權和無限自制力的高校

“高等學校自主權”按照辭典的解釋，是指高等學校獨立處理自己內部事務的權力，如教什么、怎樣教的權力，制定研究計劃的權力，法律規定的有關權力。它是進行創造性研究和教學活動的必要條件，是分析高等學校與政府及社會之間關系的關鍵點，它反映了政府和社會對學校活動支持與干預的程度。

我國現代的高校，擁有一定的辦學自主權不是目的，而是手段，擁有此手段的目的是為了順利開展其教學和科研活動，充分實現人才培養等社會職能。也就是說高校擁有辦學自主權的大小應以它能保證高校社會職能的充分實現為限度。如果政府給予高校辦學自主權不夠充分，那么高等學校很難較好地履行社會職能;如果政府給予高校的辦學自主權被濫用，那么后果將是高校對社會產生消極作用。伯頓?克拉克的研究表明:“教學和科研在成為完全自治的活動或受到嚴厲監督的時候，它們都會受到損害。”

權利與義務匹配是管理科學的一條金科玉律，高校在爭取和擴大辦學自主權的同時，必須嚴格履行高等教育法規定的社會職能和責任:“培養具有創新精神和實踐能力的高級專門人才，發展科學技術文化，促進社會主義現代化建設”(《高等教育法》第5條)。“當以培養人才為中心，開展教學、科學研究和社會服務，保證教育教學質量達到國家規定的標準”(《高等教育法》第31條)。任何國家的高校自治和自主權都是有限的，而自律、自控和自我約束則是無限的，這是對社會負責和對人民負責所必需的。高校如果沒有自我約束機制，不能自律和自控，就不能實現自己的職能，也無法保證人才培養的質量，將失去社會的信譽。

在當代社會中，高校與政府、高校與社會相互依賴的程度越來越高。任何一所高校，決不再是游離于社會之外或社會邊緣的機構組織。隨著生產力和科學技術發展，高校在經濟和社會發展中的地位和作用越來越突出。尤其是在經濟知識化和知識經濟化日漸成為時代潮流的今天及未來，高校能否全方位地、不斷地促進社會經濟科技文化進步，直接影響到一個國家的強弱興衰。因此，作為政府，決不能忽視高校在社會發展中的作用，必須盡一切可能為之服務，進而調動高校的積極性，共同為社會進步和經濟發展服務，擴大高校辦學自主權自是其中要義之一。而作為高校，無論是從自身生存與發展，還是為社會進步與強盛，都必須主動地接受政府的干預和管理，自覺接受社會的監督和選擇。高校和政府應該建立起一個和諧的、互相尊重的伙伴關系，在互相服務的同時，進而服務社會，共同履行社會責任，促進社會文明與進步。