[摘要]日本私立高等教育的發展經過了一個較長的過程。戰前日本政府對私立高等教育機構采取了不資助但仍施行行政管理的政策。戰后日本政府逐步調整對私立高等教育機構的政策，開始注入一定數量的資金，并推行較全面的行政管理。在政府資金的援助下，日本的私立高等教育發展很快，在辦學規模和質量等方面都超越了公立高等教育，其經驗對中國私立高等教育的發展是不無裨益的。

[關鍵詞]私學行政；學校法人；私立學校振興扶助法；二元政策

日本的私立高等教育從無到有并發展成可觀規模，經歷了戰前和戰后以及經濟高速騰飛三個階段。政府的干預措施也從零散轉向系統。本文擬以日本的私立高等教育為主要研究對象，分析其不斷獲得發展的原因，并通過中日對比，探討其行政特點及其對中國的啟示。

一、私立高等教育政策及法律制度

私立高等教育的法律、政策制度因國而異，而其差異又對各國私立高等教育的歷史及發展產生了極大的影響。一般來說，日本對于私立學校有官僚主義的抑制政策和國家主義的統制政策兩種。

在日本，明治元年(1868年)設立了私塾——福澤塾(慶應義塾)。1870年開始公布私塾統制的太政官布告。隨著私學的增設，1873年發布了“私塾開業須知的布告”，1879年制定了“有關私學認定的三原則”，1899年頒布了“私立學校令”，對私學的設置條件和認可基準有了一定的規定，初步創立了私學行政統制制度。

19世紀后半葉，日本開始出現大學與其他高等教育機構并存的高等教育體系。在一段歷史時期，在日本高等教育體系中起支撐作用的不是“大學”而是專門(專修)學校，且主要是私立專門學校。在私學領域中，高等教育機構的設立認可在1903年“專門學校令”頒布之前，很長一段時間都屬于地方長官的權限，對設立認可條件沒有明確規定，且沒有嚴格地實行設立認可的基本標準。而在“專門學校令”頒布之后，認可審查權限歸口文部科學省(當時為文部省)。后來，這種私立專門學校逐漸發展成私立大學，但與傳統的以培養精英人才為目標的“大學”有著本質上的區別。它是以培養大眾化的人才為主要目標的高等教育機構。1918年“大學令”公布之后，日本政府對私立學校開始實行國家主義的統制政策。當時的明治憲法下的私立學校，是國·公立大學的輔助機構，處于國家的嚴格監督下。

戰后，隨著美國教育使節團訪日和“教育委員會制度”的實行，日本教育行政制度發生了很大的變化。在美國教育使節團的指導和影響下，1948年日本開始制定和實行新的“教育委員會制度”，否定了戰前的國家統制制度，對教育制度進行了民主改革。

之后，負責指導教育制度民主改革的“教育刷新委員會”提出了為了保證私立學校的公共性和自主性，私立學校的設立者——團體、個人等民法中的法人應改為具有設置和經營私立學校權限的特別法人，即學校法人。文部科學省根據此建議，加快了立法的程序，于1949年正式制定和發布了“私立學校法”，該法把私立學校定位于與國·公立學校起相同作用的公共教育機構。其內容與特征有：①限制作為教育行政主體的所轄廳的權限，取而代之的是設立私立學校審議會，對私立學校的教育行政進行統制。②作為私立大學的經營主體，設立組織為學校法人，并設立理事會運營的民主組織——評議會(由畢業生等構成)。③確立了對私立大學的扶助金制度。1956年公布了“地方教育行政組織及運營法”，1975年制定了“私立學校振興扶助法”。

日本通過對私立學校在財政上的實質性支持，而達到了其宏觀控制的目的，對私立學校起著“指導、建議、監督”的作用。雖然有人認為這樣對私立學校的自主性有一定影響，但可以說，它在引導私立學校健康順利發展，保障私立學校經營上的健全性和受教育者的利益，有效使用教育資源等方面起到了實效性的作用。

一般認為，私立學校之所以這么發展，最大的原因是政府有意識地采取了扶助政策。理由是：第一，政府雖不像對中小學那樣大力投入資金，但還是投入了一定的資金并給予一定的預算撥款。第二，設立標準較低，而且標準實行的彈性較大。因此。私立學校的設立較容易。特別是在上世紀60年代教育人口激增時期，沒達到設立標準的學校也都被簡單地認可。第三，各私立學校可通過私學振興會或私學振興財團向政府貸款，或通過銀行等的債務保證低息貸款，貸款便捷且優惠。

筆者認為，日本的私立學校政策的著重點是：通過簡化設置認可條件，支持私立學校有所盈利，促使更多地設立私立學校，以此來回避與消費性教育需求相應的公費支出的增大。另外，對于經營困難或發展階段的私立學校，通過政府輔助和貸款的發放，促使私立學校經營健全化，同時對私立學校進行統制和監督。

二、私立高等教育機構的設立、運營、管理

根據1949年制定的“私立學校法”，學校法人取代了民法上的財團法人，成為了私立學校的唯一設立主體。

在現行的法律制度上，私立學校由學校法人(組織包括理事會、監督、評議委員會，共同負責法人意思表決。決定執行具體重大事項的理事會是最重要的機構)設立與管理。

在教育創新委員會第4次特別委員會上，為了發給私立學校扶助金，強調了學校法人制度的必要性，即在法律上明確表示私立學校是公共事業，在私立學校教職員工的待遇問題上，制定保障教師地位的法律基礎。

私立學校因為有其獨立的建學精神及教育理念，適合社會受教育者的要求，對國民教育有益，這是其存在的理由。因此，尊重和保證私立學校的自主性——限制主管廳的權限，將有利于私立學校的發展。在日本，主管部門行使教育行政的權限時，有義務向私立學校審議會、大學設置及學校法人審議會咨詢，如果審議會反對的話，不能強行行使權力。

另外，為確保私立學校的公共性，“私立學校法”明示了必須設置有教職員工、畢業生參加的評議會，對學校解散后學校剩余資產的歸屬人限定等有一系列規定。

私立學校與學校法人的管轄機構因大學的種類而異。一般來說，大學(包括大專與高等專科學校)及其學校法人，歸文部科學大臣管轄；其他的學校及其學校法人，歸都道府縣知事管轄。管轄機構有權認可學校的設立、私立學校的設立及廢除等。對私立學校，可以要求其提交教育調查、統計及其他相關、必要的報告書，可以涉及到學校經營相關的收支狀況或學校法人的運營狀況等。

筆者認為，教育行政機構與學校法人之間保持一元化的隸屬關系是最妥當的。而私立學校的學校法人制度，很好地界定了介于非營利事業單位和營利企業單位之間的私立學校的性質。既突出了私立學校的公共性，又保護了它的自主性。私立學校法最初實施時，明確了學校法人與盈利企業的不同：①沒必要精確計算得失；②由于全面免稅的原因，沒有嚴格要求會計處理的明確化。隨著私立學校扶助正規化后，政府開始要求學校法人會計處理的正確性，并制定了學校法人的會計標準，對私立學校的運營采取了監督的態勢。 三、私立高等教育的財政政策

日本私立高等教育的財政政策主要是通過《私立學校振興扶助法》來實現的。

美國的私立學校以捐款為主，但日本的私立學校主要從銀行貸款。

在中國，由于政府沒有對民辦高等教育機構實行財政支援政策，所以一般是“自我資金滾動”的運營形式。這種經營手法是現階段私立高等教育機構主要采用的手法。

戰后，日本很多私立學校陷入經營困難，強烈要求公費援助。1946年日本政府開始推行私立學校建筑戰災修復貸款制度，其實施與當時從文部省形式上獨立出來的資金貸款機構“私立學校振興會”(1952年)相連，由于私立學校具有公共性質，日本政府打開了面向“私學扶助”的綠色通道。進人70年代后，私立學校的存在方式發生了很大變化，即私立學校扶助金走向正規化。1975年7月制定的“私立學校振興扶助法”明確了對私立大學、高等專科學院的經費的二分之一內進行補助，對私立高中以下也通過都道府縣補助一部分的措施，且以法律形式固定了下來。

私立學校扶助的主要內容有：①扶助金(私立學校及私立學校團體)；②貸款、利息補助、損失補償等[1]。

在日本，“根據政府積極的貸款和扶助政策，私立學校的收入總額中，一般收入占69．2％。其中，學費最多為57．3％，捐款6．1％，扶助金2．1％。一般收入以外的收入中，貸款有24．3％(有貸款制度)，其他的附屬事業收入為5．6％等。高等教育階段學校的貸款比例較高，高等專業學校為41．9％，大專為35．8％，大學為27．1％，均超過平均比例”。

政府對私學進行經費支助的目的為：①提高和改善教育條件；②減輕學生家庭負擔；③促進私立學校經營的健全化。由于來自政府的扶助力度加大，私立學校發展迅速，“其質量水平確實提高了，與國·公立大學之間的差異也確實縮小了”[2]。

為了提高私立學校經營的健全性，維持及改善私立學校的教育條件，對學校法人進行國家及地方財政補助的重要意義不容否定。

但另一方面，與扶助相伴的，是政府對私立學校的教育行政監督的強化。“根據私立學校振興扶助法，對于接受扶助的學校法人，規定了‘在被認為有必要扶助的情況下，該學校法人須報告業務或會計狀況。政府有權向該校員工提問有關學校法人的問題，或檢查帳簿、文件等其他物品”’。也可以說，“私立學校振興扶助法”是愿接受財政援助的私立學校與欲加強對私立學校統制的政府之間的妥協的產物，即只有在公共控制、會計監督下，才有可能支出補助金”[3]。

因此，日本“對私立學校的教育財政扶助政策也是在切實把握這些私立學校的財政狀況及其經濟行動的方法后，為了社會整體的利益，考慮需要如何的公共扶助后才決定的”[4]。

雖然“私立學校振興扶助法”是從私立學校及學校法人的自主性及公共性出發的監督私立學校的法律，但也可以說是對私立學校實行“支持與控制”的財政政策的結果。在這一點上，有擔心會影響私學的自律性等等的議論，也有少數私學經營者反對，但可以肯定的是，在一定意義上，它將有利于私立學校的健康穩定的發展。

四、私立學校行政的特點

根據日本學校教育法第2條規定，日本的私立學校是指由學校法人設置的學校，公立學校是由地方公共團體設置的學校。

特別值得一提的是，日本的私立大學并不全是屬于文部科學省管轄。地方不同，管轄部署也有差異。如在青森、岐阜縣，私立學校有關的事務均由各自的教育委員會的總務課、私立學校振興課管理，形成了一元化行政管理形式。而公立學校各自屬于都道府縣(省／縣／市)和教育委員會管轄的二元行政制度。因公立和私立學校同時隸屬教育委員會管轄，因此可以更加充分發揮教委的功能，達到公、私立學校間的資源、信息的最佳分配。

有的地區積極推行設立及運營對公、私立學校進行聯絡和調整的機構——“公、私立高校協議會”。應私立學校要求，教委對教育課程設置、教師進修、人事等方面進行指導、援助。

日本對公立和私立學校在行政管理上很重視考慮統一和協調。考慮到私立學校的公共性，教育委員會積極地向私學提供信息，把從私立學校經營的實踐中得到的經驗活用到公立學校的管理中，把教育具有的專門功能應用到私立學校中去，等等。而這些都是私立學校行政所涉及的有關方面提出的要求。

與公立學校相比，日本私立學校的行政歸納起來有以下幾個特點[5]：

第一，由于教育基本法、學校教育法、私立學校法的制定，管轄單位對私立學校的權限大幅度縮小，開始重視私立學校的自主性。

第二，限定了設立者原則上是學校法人，在組織、運營等方面補充了對民法法人規定的不完善的地方，給予學校公共主體相應的公共性特征，以求提高私立學校的公共性。

第三，明確了國家·地方公共團體對私立學校教育可以進行相關的、必要的扶助之公共扶助的法律(私立學校振興扶助法)，明確認可了學校法人為了幫助強化私立學校的財政基礎而開展的盈利。

第四，對私立高等教育機構采取的是“支持與控制”的國家主義統制政策。

五、日本私立高等教育行政對中國的啟示

相對于日本私立高等教育的國家主義統制政策而言，中國采取的是政府的抑制政策和市場經濟下的放任政策相結合的“二元政策”。

中國與日本公布改正私立學校令前的情況類似，除了個人法人外，還認可社團法人或財團法人作為設立者。而且，因設立團體與存在形式沒有統一性、規范性，所以不易進行行政管理，也很難把握現狀，處于不能進行實質性控制的狀態。另外，由于缺乏相關制約、預防、救濟和保護措施，沒有“學校法人制度”，也沒設置具有外部監督功能的大學審議會與內部監督功能的評議會，所以較難避免中國的私立學校“校長攜款逃亡”等不正行為的發生以及防止因經營不善而使教師學生利益受到損害等現象的出現。這與學校經營都是在設立者指導的學校運營委員會(理事會／校務委員會)的運營管理下進行，經營責任也歸設立者個人承擔等設立、運營方式有關。

中國民辦高等教育政策的著重點與日本基本一致。隨著經濟的高度增長對教育需求的急劇增加，沒達到設立標準的私立專修學校也很容易被認可。但與日本不同的是，從私立專門學校(專科)高等教育機構升格為私立大學(本科)，卻比較艱難。這一點在1997年國務院令第226號的《社會力量辦學條例》中明確規定的“嚴格限制民辦高等教育機構(本科)的設立”中得以確定。從其后的事實，可見其政策重點在于設立、發展高等專科職業學校。

現在中國的教育法沒有采用國家獨占教育的體制，承認民間團體、個人興辦的私立教育機構，也在試圖使公、私立教育共存。然而，在現階段，雖然有多數私立學校面臨財政困難，而且有很多學校表達了在一定的條件下希望得到公費援助的愿望，但從現實來看，中國的私立學校暫時還與公費援助無緣。其原因有二：一是國家的財政狀況不允許；二是受目前采取的私立學校抑制政策的影響。

可見，當前中國對民辦高等教育機構在財政上采取的是“不援助且不干涉”的“放任政策”。這類似于日本戰后到1970年經費補助開始之前的“不支持與不控制”的財政政策，但這是針對現階段主要的“完全民營型”民辦高等教育機構的財政政策。但對“公私混合型(國有民辦)”的民辦高等教育機構實施的是“支持與控制”的財政政策，即與日本現今的私立高等教育財政政策相同。

從遠考慮，中國要達成民辦高等教育行政的目標，可以參考和借鑒日本的經驗：①私立學校設立前的申請與審查(學校法人制度、設立認可等)。②設立后作為鼓勵私立學校自身努力確保質量的扶助政策的擴充。③為了私立學校的穩定化與健全化而加強對學校法人會計或資金貸款等方面的監督。④制定與實施自己獨自的高等教育政策與法律制度。只有這樣，方可形成與創造出公正、民主、高效的民辦高等教育行政管理體制，使中國的民辦高等教育得到健全的發展。