論文摘要：發展規劃是高校工作的依據，是指導高校建設、改革與發展的綱領。由于我國高校實行行政主導的管理模式和高度集中的決策機制，加之受經驗管理思維慣性的影響，導致我國高校的發展規劃工作存在著學校領導重視不夠、發展規劃部門定位不準、規劃管理專業化水平較低、規劃管理過程不完整、廣大教職員工對發展規劃工作參與不夠、支持不足等問題。在深入分析這些問題及其原因的基礎上，提出了三點對策。

論文關鍵詞：問題與對策；高校發展規劃；透析

發展規劃是學校的辦學依據，是指導學校建設、改革與發展的綱領性文件。進入新世紀以來，發展規劃工作引起了越來越多高等學校的重視，很多學校不僅成立了專門的規劃管理機構，而且還都制定了自己的發展規劃。那么，這些高校的發展規劃工作究竟開展得怎樣？還存在著哪些問題？應該如何改進？本文將對這些問題作一透析。

一、高校發展規劃的含義及特點

“概念是思維的起點，有了概念才能形成判斷，作出論證。”因此，要想透析我國高校的發展規劃工作，必先厘清高校發展規劃的含義。

1.高校發展規劃的含義

從字面上來理解，高校發展規劃就是高等學校對未來發展過程和愿景的一種規定和謀劃。寇普（Cope）在《機遇來自實力：戰略規劃案例研究》一文中認為，高校發展規劃“是一種開放的系統論，指引院校之舟在前進道路上順利地通過各種變化多端的變化環境；它是一種行為，對未來外部環境狀況可能引起的問題預先提出解決方案；它是一種手段，在持續的資源競爭中用來爭取有利地位。它的主要目的是把院校的前途和可預見的環境變化聯系起來，使資源的獲得……快于資源的消耗，從而能夠成功地完成院校的使命。”在我國，不同學者對高校發展規劃的內涵也有不同的界定。如李化樹在《論大學發展規劃》中認為：“高校發展規劃，就是比較全面、長遠的高校發展計劃。”王鵬在《科學發展觀與高等學校發展規劃》中認為：“高等學校發展規劃，就是指高等學校準確把握高等教育生存和發展的背景、矛盾和趨勢，形成明確的發展理念和思路，使學校有效地滿足學生與社會需求而進行的宏觀管理和決策過程。”徐敦楷在《高等學校發展規劃的戰略思考》中認為：“大學發展規劃本質上是采取一些優化的方案來調適組織與環境之間的關系，進而達到發展的目的。”

從上述界定可以看出，盡管不同學者對高校發展規劃的定義有所不同，但都把發展規劃看成是促進高校更好、更快發展的一種措施或手段。筆者比較贊同這種觀點。因為不論怎樣界定發展規劃，它都是高校根據高等教育的發展規律和高等學校的辦學規律，結合學校自身的現狀，對未來幾年發展過程和結果的一種設計和謀劃。這種設計和謀劃歸根結底就是要回答兩個問題：一是“建設一個什么樣的大學”，二是“怎樣建設這樣的大學”，目的就是要更好、更快地促進學校發展。

2.高校發展規劃的特點

高校發展規劃不同于工作計劃，二者的區別主要體現在以下幾個方面：

首先，時限不同。發展規劃的時限一般較長，通常都是幾年甚至十幾年；工作計劃的時限一般較短，大多都是一學期或者是一學年。所以，也有人把發展規劃稱之為長期的工作計劃。

其次，范圍不同。發展規劃是以學校的全面、協調、可持續發展為指向，涵蓋學校工作的所有方面，同時綜合考慮政治、經濟、科技、文化等方面的因素而制定的一份指導學校發展的綱領性文件；工作計劃則僅僅是針對某項工作而制定的一份操作性安排。

最后，制定者不同。發展規劃的制定者一般比較廣泛，不僅包括發展規劃部門的工作人員，還包括學校的校長、各級領導干部、廣大師生員工、學生家長、政府、校友等有關人員；工作計劃的制定者則相對單一，主要是從事該項工作的部門領導與有關人員。

除此之外，高校發展規劃還有如下特點：

（1）可變性：可變性是發展規劃的自然屬性。因為高校所面臨的內、外部環境是不斷發展變化的，這就決定了高校制定的發展規劃也必然是可變的。

（2）前瞻性：前瞻性是高校發展規劃的本質特征。高校發展規劃是面向未來的，它必須能夠預測到高校未來的發展機遇與挑戰，必須能夠提出適應未來發展環境和條件的目標、對策，這是制定發展規劃的基本要求，也是發展規劃具有前瞻性的表現。

（3）可行性：可行性是發展規劃的實踐基礎。彼德·德魯克說過：“再好的計劃也只是計劃，只是良好的愿望。離開責任與實施，便只有許諾和希望而沒有計劃。”發展規劃的價值和意義就在于實踐，實踐的前提是具有可行性。一個沒有可行性的發展規劃不僅沒有任何實踐價值，而且還會貽害無窮。

二、我國高校發展規劃工作的現狀

應該承認，近年來在國家實施的“211工程”、“985工程”等一系列重點建設項目的推動下，在教育部制定的《面向21世紀教育振興行動計劃》和《2003～2007教育振興行動計劃》的引領下，特別是在教育部原部長周濟同志提出的高等學校要“聚精會神搞建設，一心一意謀發展”、認真思考兩個問題（“建設怎樣的大學”和“怎樣建設這樣的大學”）、精心制定“三大規劃”（發展戰略規劃、學科和師資隊伍建設規劃、校園規劃）的強烈要求下，我國高等學校的發展規劃工作普遍得到了加強，不少學校都成立了專門的規劃管理機構，制定了自己的發展規劃，這對于增強學校的自主辦學意識、促進辦學目標合理定位、加強校情科學分析、明確辦學思路思想、指導教育教學改革發揮了積極的作用。但是，還必須看到，由于受高等教育管理體制的束縛，我國的高等學校長期實行行政主導的管理模式，高等學校的自主辦學權利不足，自主發展意識不強，自主發展能力較弱，加之高校發展規劃工作起步較晚，院校管理研究滯后，我國高校的發展規劃工作仍然存在著很多問題。

1.學校領導對發展規劃工作重視不夠

雖然表面上來看，各個學校對發展規劃工作都很重視，如在制定發展規劃時都成立有專門的領導機構，有些學校還由副校長甚至校長親自負責，大會動員，小組討論。其實，這都是表面現象。大多數高校領導對發展規劃工作還不夠重視，至多是對發展規劃制定工作的重視。其實，在實際工作中，他們對發展規劃工作都是心理上輕視、行動上忽視的。

2.發展規劃部門定位不準，規劃管理的專業化水平較低

根據網上調查，目前我國大多數設有發展規劃部門的高校都把發展規劃部門定位為行政職能部門，其職責除負責制定學校的發展規劃以外，還承擔著學校領導賦予的其他行政管理職能。如有的發展規劃處承擔著招生計劃管理及機構、人員編制管理，“985工程”、“211工程”等國家重點建設項目的管理，包括建設項目立項、資金使用、評估驗收等工作；還有的學校甚至把原來由校長辦公室負責的統計、政策研究、領導講話報告起草等工作也交由發展規劃部門負責，使發展規劃部門變成了校長的第二辦公室。這種對發展規劃部門的不恰當定位極大地妨礙了發展規劃部門院校研究能力的提升，導致發展規劃部門從事發展規劃管理的專業化水平較低。因為發展規劃管理工作是以院校研究為專業基礎的，在某種程度上甚至可以說，院校研究就是高校發展規劃工作的一個組成部分。如果沒有院校研究的專業知識、技能和理論作為支撐，發展規劃管理不僅制訂不出科學的發展規劃，而且也無法科學地監控和檢測發展規劃的實施，更不用說輔助學校領導決策、引領學校改革與發展了。 3.規劃管理過程不完整，重視發展規劃的制定，輕視發展規劃的實施、檢查和總結

從管理學上講，一個完整的規劃管理過程應該包括制訂、實施、檢查、總結四個環節。這四個環節是密切相聯、相輔相成的，缺少任何一個環節都會影響到規劃管理的效果。但在我國的高等學校中，卻普遍存在著重規劃制訂、輕規劃實施，特別是輕視發展規劃的檢查和總結的普遍現象。大多數高校都是為制訂規劃而制訂規劃，制訂、頒布的發展規劃沒有具體的實施方案，無法全面實施；也有一些高校制訂發展規劃完全是為了應付上級領導檢查，檢查過后不再付諸實施。雖然也有一些高校在發展規劃的中期也會做一些檢查，但這種檢查常常流于形式。至于發展規劃的總結，不到制訂下一輪發展規劃是很少有人關注的。

4.廣大教職員工對發展規劃工作參與不夠，支持不足

不可否認，有些學校在制訂發展規劃時也是很重視群眾參與的，如采取多種形式深入到院、系等基層部門搞調查研究；召開座談會，征求教職工的意見；規劃草稿寫好后，下發到各部門、學院，讓教職員工進行討論等。但由于這些形式都是自上而下的，帶有明顯的行政主導色彩。在當今形式主義盛行和公共責任分散的大學校園里，沒有承擔對發展規劃建言獻策責任的教職員工大都對這種形式參與熱情不高，不愿意參加這樣的座談會和討論會，即使勉強參加，由于沒有對這個問題進行過深入研究和思考，加之有“言多必失”、“因言討嫌”、“因言獲罪”的顧慮，也只能提一些不著邊際的“不成熟意見”，或說一些“不痛不癢”的“廢話”或歌功頌德的“好話”，根本不能代表廣大教職員工的意見和愿景。由于缺少一定廣度和深度的群眾參與，多數學校的發展規劃其實都是學校有關領導和少數“精英人物”模仿抄襲的“佳作”。

三、高校發展規劃工作存在問題的原因

高校發展規劃之所以會出現以上問題，主要有三個方面的原因。

1.行政主導的管理模式影響了發展規劃的效力

我國的高等學校總體上還沒有獨立辦學的權利，《高等教育法》規定的辦學自主權還沒有完全得到落實，高等學校還沒有擺脫上級行政機關附庸的地位，高校內部仍然實行的是行政主導的管理模式。在這種管理模式下，高校的一切辦學行為都必須按照上級的命令和“紅頭”文件執行，或者由學校主要領導的主觀意志決定。高校不可能完全按照自己制定的發展規劃來辦學，上級主管部門也不允許學校完全按照自己制定的發展規劃來辦學，盡管這個發展規劃是上級主管部門要求制定并經過上級主管部門批準的。只要上級主管部門或學校的主要領導改變主意，或者職務發生變動，這些發展規劃都可能會變成一紙空文。在這種狀況下，高校制定的發展規劃是沒有任何效力保證的。一個沒有效力保證的發展規劃當然不能引起高校領導的足夠重視。

2.經驗管理的思維慣性制約了院校研究對發展規劃的理論支撐

到目前為止，我國高等學校的管理基本上還都處于經驗管理階段。即行政主管部門和高等學校的領導都是憑經驗對學校進行管理的，他們沒有接受過院校管理專業的培訓，沒有系統學習過院校管理科學，缺少院校管理的專業知識和技能。他們對高等學校的管理主要有三種方式：一是機械照搬上級文件和學校規章制度，照章辦事；二是學習模仿兄弟院校的“先進經驗”和辦法，簡單復制；三是“摸著石頭過河”，“跟著感覺走”。他們對高校發展規劃工作的認識和安排也是如此。發展規劃部門的管理人員也不例外。他們受經驗管理思維慣性的束縛，不會也不愿意依靠院校研究來制訂學校的發展規劃，這就影響了院校研究對發展規劃的理論支持。

3.高度集中的決策機制妨礙了教職員工參與規劃工作的積極性

在決策機制上，我國的高等學校雖然都十分強調民主集中制，但在實際工作中往往強調集中，輕視甚至忽視民主，或者是形式上重視民主，內容上強調集中。“小事開大會，大事開小會”就是這種決策機制的真是寫照。在這種決策機制下，廣大教職員工對各種形式主義的民主早已心知肚明，他們迫于各種壓力雖然不敢也不愿公開拒絕或反對，但他們會以各種形式消極對抗。在這種情況下，盡管學校領導在制訂發展規劃時也要求采取各種民主形式，征求廣大教職員工的意見，但結果總是不能令人滿意。

四、加強和完善我國高校發展規劃工作的建議

1.改變行政主導的高校管理模式，積極推進高等學校自主管理，是促進高校領導重視發展規劃工作的前提

發展規劃工作是高等學校自主發展的需要。沒有高等學校的自主發展，發展規劃工作就沒有受到重視的必要。要實現高等學校的自主發展，改變行政主導的高等學校管理模式，積極推進高等學校自主管理是關鍵。因為在行政主導的管理模式下，高等學校的管理主要由上級行政機關和高等學校的主要領導來決定，高等學校不可能實現自主管理，所以，學校領導不需要也不會重視發展規劃工作。

要改變這種狀況，一方面需要進一步推進高等教育管理體制改革，改變高等教育主管部門任意干涉和直接管理高等學校的越位做法，不斷擴大并充分保障高等學校的辦學自主權，為高等學校自主管理創造良好的外部條件；另一方面，還需要高等學校進一步完善內部管理，通過制訂學校章程，規范學校的管理體制和運行機制，改變行政權力主導一切的官僚主義傾向，充分發揮教師尤其是教授在辦學治校中的主體、監督作用，使高等學校的行政權力在有限、可控、公開、公正的范圍內運行，進而為高校的自主發展營造良好的內部條件。只有在內外部條件都具備的情況下，高等學校的自主管理和自主發展才能實現；也只有實現了自主管理和自主發展，發展規劃工作才能引起高校領導的重視。因為在自主管理和自主發展的條件下，發展規劃就是學校的發展藍圖、工作依據和行動綱領。沒有發展規劃，高等學校的工作就沒有依據，高等學校的發展就難以為繼。

2.科學界定發展規劃部門的職責和性質，強化其院校研究的職能，是提高發展規劃部門規劃管理專業化水平的關鍵

發展規劃部門不同于一般的行政管理機構，它的主要職責是開展院校研究，制訂、實施、檢查、總結發展規劃，為學校領導管理決策提供咨詢服務。所以，它應該也只能是一個研究咨詢機構，否則，它就不能很好地履行其應該承擔的職責。我國大多數高校的發展規劃部門之所以制訂發展規劃的專業化水平不高，管理規劃的過程不完整，輕視甚至忽視發展規劃的實施、檢查和總結，在一定程度上可以說就是由對發展規劃部門職責和性質的錯誤定位造成的。由于絕大多數高校都把發展規劃部門定位為行政管理機構，都賦予它很多行政管理工作，它就不可能有足夠的時間從事院校研究，更不可能站在科學、客觀的立場上，按照“價值中立”的原則來制訂、實施、檢查、總結發展規劃。它必須遵循“下級服從上級”的行政邏輯，按照領導的主觀意志從事規劃管理工作。這就從根本上抑制了發展規劃部門提高規劃專業化水平的愿望和要求。只有還原發展規劃部門的本來職責，恢復發展規劃部門研究、咨詢機構的性質，強化其院校研究的職能，才能提高其規劃管理的專業化水平。

3.改善高校的內部決策機制，加強民主管理，是調動教職員工參與發展規劃工作積極性的必要條件

民主管理是《中華人民共和國高等教育法》對高等學校辦學的基本要求，參與學校的民主管理是《中華人民共和國教師法》賦予廣大教師的基本權利。另外，加強民主管理也是調動教師積極性、提高決策科學性的有力武器，所以，高等學校的管理者在決策過程中一定要充分發揚民主，堅持從群眾中來，到群眾中去；堅持校務公開；堅持依靠教師辦學；要通過制度建設，規范決策程序，保障廣大教師在學校決策中的建議權和否決權。堅決反對不經過民主討論，由少數領導“暗箱操作”或個別領導“一言堂”的錯誤做法，牢固樹立廣大教師的主人翁地位。只有讓廣大教師切實感到“建議有結果，參與有實效”，才能調動他們參與學校發展規劃工作的積極性、主動性和創造性，也只有做到這一點，通過發展規劃工作促進學校的科學發展才能有群策和群力的保證。否則，不改變少數領導“閉門造車”或個別領導“拍腦袋決策”的錯誤做法，只搞一些形式主義的調查研究和座談協商，讓一些教師代表扮演幾次“民主決策”的群眾演員，就希望搞好學校的發展規劃工作，只能是自欺欺人的“緣木求魚”，不僅不得魚，而且有后患。所以，改善高校的內部決策機制，加強民主管理，是調動教職員工參與發展規劃工作積極性的必要條件。