論文摘要：高校民辦二級學院的出資模式包括：公立大學全資設置型；政、校、企合作設置型；兼并與改制型；校、企合作設置型等。為促進二級學院的持續健康發展，必須堅持公益性的價值定位，增強政策的有效性，并在整合現有政策的基礎上借鑒《公司法》的規定，正確處理其法律地位、產權關系與管理體制之間的關系，建立適合二級學院的健全管理體制與運行機制，逐步形成與公辦、民辦高等教育和諧發展的格局。

論文關鍵詞：民辦二級學院；定位；公司法視角

高校民辦二級學院是高等教育發展過程中一種全新的辦學模式，它經歷了積極探索、快速發展和規范引導等階段。隨著相關政策的階段性轉變，高校民辦二級學院的發展面臨著一系列新的課題。

一、高校民辦二級學院的出資模式

高校民辦二級學院產生于20世紀90年代初，迅速發展階段則是在1999年公立普通高校擴招之后。民辦二級學院快速發展的主要因素有：地方經濟發展對人才的渴望；民眾對高等教育的需求；政府對調整本、專科招生結構的要求。

上個世紀90年代中后期，南京一些普通高校在辦學體制的改革上大膽探索、勇于創新，吸納民間資本，在普通高校內創辦了公有民營性質的民辦二級學院，這種探索至今已有10余年的時間。截至2011年9月，江蘇省教育廳公布批準的南京市民辦二級學院已經有26所。由于民辦二級學院是我國近年來才出現的一種新型辦學模式，不同二級學院的辦學模式存在較大差異，有國內公立大學獨立設置型；有政府、公立大學和企業合作設置型；有中等專科學校和高校合作設置型；還有國內高校與企業合作設置型，因此，很難給民辦二級學院做一個明確的定義。但總的看來，大多數民辦二級學院都是由國內公立高校與其他投資者、國內外企事業單位合作設立、以民辦機制進行管理運營的。其在管理形式上與獨立設置的民辦高等學校相近卻不相同，是介于公辦高校與民辦（私立）高校之間一種新的辦學模式。

1.公立大學全資設置型

公立大學獨立設置，即辦學資金、辦學條件、設備均由原公立大學獨自投入。由于民辦學院收費較高，多數高校愿意全資設立民辦二級學院，用所收學費彌補國家對公辦學校財政投入的不足。2008年，教育部頒布《獨立學院設置與管理辦法》，要求高校民辦二級學院必須進行改制，吸收國家機構以外的社會組織及個人進行合作，成為具有獨立法人資格的獨立學院。但是，由于利益驅使，一些高校不愿意吸收外部投資，雖然在形式上進行了改制，名義上有社會組織投資，但實質上仍由高校獨立出資。在管理上，并未真正實現完全獨立。有的學校強調二級學院的“相對獨立”：相對獨立的校區、相對獨立的財務、相對獨立的管理、相對獨立的教學。有的只是將二級學院作為一個職能部門，二級學院的學生分散在各個系、部，既無獨立的校區，也沒有獨立的教學和管理，“母體學生”和二級學院學生的差別只有學費和錄取分數的不同。

2.政、校、企合作設置型

這種模式是由高校所在地的地方政府、大型企業、高等學校三方以不同方式出資共同組建的民辦二級學院。學院實行董事會或理事會領導下的“校長負責制”，具有相對獨立的法人地位，如南京師范大學泰州學院，泰州學院是由南京師范大學與泰州市人民政府合作舉辦的全日制普通本科二級學院。學院位于泰州市主城區，南京師范大學負責學院的教學和管理，泰州市人民政府負責校園硬件設施投入。

3.兼并與改制型

這是一種由中等專業或專科學校與本科高校合并，改制后組建的民辦二級學院，如金陵科技學院龍蟠學院，金陵科技學院是2005年經教育部正式批準由金陵職業大學和南京農業專科學校合并組建的本科院校。經改制后，舉辦二級學院——龍蟠學院。學院的管理機構與領導班子具有相對獨立的地位，教學管理與任課教師由金陵科技學院聘任。

4.校、企合作設置型

這種是由高校與企業共同投資創辦的民辦二級學院，即高校引進民營資本共同投資設立民辦二級學院，公立大學與民間資本按照類似股份制的運作模式，分別投資入股。在具體的投資方式上也有區別。南京市創辦的20多所民辦二級學院中，大部分建設資金來源于母體高校和企業，如南京林業大學南方攝影學院，名義上由母校一家校辦企業康達公司參與投資。

二、高校民辦二級學院發展之障礙

1.思想觀念不到位

人們對民辦二級學院地位的認識有諸多誤解，現在人們對民辦二級學院地位的片面認識主要有幾種情況：一是“多余論”，這種觀點認為集中力量發展公辦高校才是重中之重，創辦民辦二級學院完全沒有必要，純屬多余；二是“沖擊論”，認為政府發展民辦二級學院會在資金、師資、生源等方面對公辦高校造成沖擊，阻礙公立高校的發展；三是“附屬論”，認為民辦二級學院的地位低于公辦高校，是公辦高校的“附屬品”。這些觀念從不同側面反映了人們對于民辦二級學院的歧視和誤解。這些態度勢必影響民辦二級學院的發展。

2.相關立法滯后

市場經濟是法制經濟，國家的有關法律、法規是民辦二級學院健康發展的重要保證，法律、法規的完善對民辦二級學院的生存、發展起著至關重要的作用。但是，由于民辦二級學院還是新生事物，相關方面的法律、法規甚少，我國至今還沒有一部完整的法律規范民辦二級學院。雖然早在1997年就出臺了《社會力量辦學條例》，2002年頒布《中華人民共和國民辦教育促進法》，《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦二級學院管理的若干意見》于2003年頒布實施，2008 年頒布《二級學院設置與管理辦法》以及2010年頒布了《江蘇省教育廳關于加強二級學院教學工作提高教學質量的若干意見》，然而，這些法律、法規對于民辦二級學院來說具有很大的局限性。毋庸置疑，法制建設的滯后將在一定程度上妨礙民辦二級學院的發展。 3.高校民辦二級學院的法律地位不明確

高校民辦二級學院的法人地位不明確，“公”、“民”界定牽強附會。現實中，具有獨立的法人地位、能夠獨立享有權利并承擔義務的二級學院屈指可數，大部分二級學院都受到“母體”高校或出資者的影響與左右。民辦二級學院的所有制類型比較復雜，有的完全是國有型，有的則是混合所有制型。二級學院產權的多元化和資金來源的復雜性使得很難僅用“民辦”二字來對其定位。從二級學院的實際情況與現有的法律規定來看，其既不屬于按照所有制來劃分的企業法人，也不屬于《民法通則》中規定的非企業法人，即事業單位。法人屬性的不明確也導致了二級學院其他制度的不規范。2001年國家有關部門聯合出臺《教育類民辦非企業單位登記辦法（試行）》，依據《辦法》，民辦學校屬民辦非企業單位法人，至今，這種定性一直被沿用并且沒有因為《民辦教育促進法》的頒布和實施而修改。這種非企業又非事業單位的性質使得二級學院無論是在稅收、財務還是在人事等其他方面都面臨著難以逾越的障礙。

我國高等教育財政實行“有保有壓”的傾斜政策，使地方高校、民辦高校、二級學院越來越被邊緣化，雖然《民辦教育促進法》和“26號令”明確規定了二級學院享有與公辦高校同等的法律地位，并且對二級學院的各種扶持與獎勵政策予以規定，但事實上二級學院根本沒有享受到這種法律地位，待遇不公的情形依舊嚴重。

4.產權關系不明晰

產權不明晰是民辦二級學院的主要問題，個別仍在“母體”高校體內的無獨立校區的二級學院比較突出，如南京藝術學院尚美學院、南京師范大學中北學院、南京理工大學紫金學院。

二級學院產權不明晰主要表現在：其一，二級學院的出資不規范，使得產權不到位。大多數二級學院的固定資產主要來自于租賃，其自有財產有限，不足以承擔相關的民事責任。其二，二級學院的法人財產權沒有得到應有的法律保護。產權問題是二級學院運營中關乎效率和效益的敏感問題，由于相關法律、法規的不健全，二級學院在創辦過程中，相關部門往往對其產權沒有劃分明確，特別是對以二級學院名義投資和產生的有形、無形資產的劃分，這在一定程度上制約了二級學院的運營與發展。其三，二級學院的法人財產權未得到有效實施。在二級學院創辦過程中，普通高校的投入以師資、管理和學校的辦學優勢為主，實物的投入，包括校舍、土地等主要由合作方承擔。高校從這種合作中可以獲得直接的利益回報，主要是學費分成。于是對產權問題就極少關注，在辦學協議中也就沒有相關的約定，這使得二級學院既沒有形成規范的公司化產權結構，也沒有類似公益性法人財產，產權不清晰、不穩定，造成二級學院在辦學中容易急功近利。

江蘇省教育主管部門規定“獨立校區”等“三獨立”原則，就是因為二級學院目前處于初步探索階段，還沒有科學的辦學模式解決產權不明晰這一問題。不管這種政策是否科學，就目前運行情況而言，還有相當一部分學校并沒有嚴格按照教育部和省教育廳的要求執行。

三、高校民辦二級學院發展之定位與展望

首先，真正實現民辦二級學院的獨立法人地位。如果民辦二級學院不具備獨立法人資格，必然導致二級學院的產權缺乏獨立，所為的民事活動需要法人的確認；加重了投資主體的管理負擔；其他投資主體分享了二級學院的權益卻不承擔辦學風險，權責不一致。為了避免上述后果，必須確保民辦二級學院真正意義上的獨立法人地位。民辦二級學院應具有高校法人所必備的財產和必要的辦學條件，且必須經過行政許可和核準登記后才能成立。由于現在民辦二級學院主要依靠母體高校的名望和師資吸引學生，在興辦初期，可以作為高校的二級機構，但發展到一定規模后應與母體高校完全脫離，成為獨立法人。

其次，參照有限責任公司的產權組織形式。由于現行的法律法規沒有對民辦二級學院的產權形式進行明確規定，不妨參照《公司法》的相關規定來處理高校民辦二級學院的產權問題。為保證民辦二級學院產權明晰，應明確高校和企業等投資者的持股比例或者股份數，對合作方的資產和信譽進行評估，各投資主體的資產在投入二級學院后轉化為二級學院的法人財產；投資者作為民辦二級學院的股東，依法享有相應的股東權利；投資者享有從股權中獲得收益和轉讓股權的權利；獨立學院享有法人財產權；雙方按照投資比例或者簽訂的合同來確定股權份額，并據此享有相應的權利和承擔相應的責任，根據職權參與學院管理；民辦二級學院成立學校董事會，并按照董事會的領導實行“校長負責制”，確定以所有權和經營權分離的管理機制進行運營；學校董事會制定專門的資產管理辦法，并嚴格遵照執行，防止學院資產的流失和挪用。

再次，建立完善的內部管理機制，保證民辦二級學院產權得以落實。按照我國《高等教育法》和《教育法》的有關規定，民辦二級學院應當實行董事會領導下的“校長負責制”，但是二級學院的董事會與一般股份有限公司的董事會不同，而是兼有一般公司、企業的股東會和董事會雙重權利職能，是學院的最高權力決策機構，負責學院相關的辦學規劃、經費籌集、人事管理、辦學規模、費用收支等重大問題。二級學院的董事會成員主要由投資者組成，同時可以廣泛吸收企業、教育領域中的各類精英參與。董事會成員的確認辦法可以由投資者雙方共同商定并在學院章程或者董事會章程中確定，如果沒有約定，也可以按投資者雙方所持的股份來確定。當然，還應建立一種有效、合理的控制機制，使民辦學院的辦學方向不至于發生偏離而成為單純追求贏利的企業。