論文摘要：高校民辦二級(jí)學(xué)院的出資模式包括：公立大學(xué)全資設(shè)置型；政、校、企合作設(shè)置型；兼并與改制型；校、企合作設(shè)置型等。為促進(jìn)二級(jí)學(xué)院的持續(xù)健康發(fā)展，必須堅(jiān)持公益性的價(jià)值定位，增強(qiáng)政策的有效性，并在整合現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上借鑒《公司法》的規(guī)定，正確處理其法律地位、產(chǎn)權(quán)關(guān)系與管理體制之間的關(guān)系，建立適合二級(jí)學(xué)院的健全管理體制與運(yùn)行機(jī)制，逐步形成與公辦、民辦高等教育和諧發(fā)展的格局。

論文關(guān)鍵詞：民辦二級(jí)學(xué)院；定位；公司法視角

高校民辦二級(jí)學(xué)院是高等教育發(fā)展過程中一種全新的辦學(xué)模式，它經(jīng)歷了積極探索、快速發(fā)展和規(guī)范引導(dǎo)等階段。隨著相關(guān)政策的階段性轉(zhuǎn)變，高校民辦二級(jí)學(xué)院的發(fā)展面臨著一系列新的課題。

一、高校民辦二級(jí)學(xué)院的出資模式

高校民辦二級(jí)學(xué)院產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代初，迅速發(fā)展階段則是在1999年公立普通高校擴(kuò)招之后。民辦二級(jí)學(xué)院快速發(fā)展的主要因素有：地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)人才的渴望；民眾對(duì)高等教育的需求；政府對(duì)調(diào)整本、專科招生結(jié)構(gòu)的要求。

上個(gè)世紀(jì)90年代中后期，南京一些普通高校在辦學(xué)體制的改革上大膽探索、勇于創(chuàng)新，吸納民間資本，在普通高校內(nèi)創(chuàng)辦了公有民營(yíng)性質(zhì)的民辦二級(jí)學(xué)院，這種探索至今已有10余年的時(shí)間。截至2011年9月，江蘇省教育廳公布批準(zhǔn)的南京市民辦二級(jí)學(xué)院已經(jīng)有26所。由于民辦二級(jí)學(xué)院是我國(guó)近年來才出現(xiàn)的一種新型辦學(xué)模式，不同二級(jí)學(xué)院的辦學(xué)模式存在較大差異，有國(guó)內(nèi)公立大學(xué)獨(dú)立設(shè)置型；有政府、公立大學(xué)和企業(yè)合作設(shè)置型；有中等專科學(xué)校和高校合作設(shè)置型；還有國(guó)內(nèi)高校與企業(yè)合作設(shè)置型，因此，很難給民辦二級(jí)學(xué)院做一個(gè)明確的定義。但總的看來，大多數(shù)民辦二級(jí)學(xué)院都是由國(guó)內(nèi)公立高校與其他投資者、國(guó)內(nèi)外企事業(yè)單位合作設(shè)立、以民辦機(jī)制進(jìn)行管理運(yùn)營(yíng)的。其在管理形式上與獨(dú)立設(shè)置的民辦高等學(xué)校相近卻不相同，是介于公辦高校與民辦（私立）高校之間一種新的辦學(xué)模式。

1.公立大學(xué)全資設(shè)置型

公立大學(xué)獨(dú)立設(shè)置，即辦學(xué)資金、辦學(xué)條件、設(shè)備均由原公立大學(xué)獨(dú)自投入。由于民辦學(xué)院收費(fèi)較高，多數(shù)高校愿意全資設(shè)立民辦二級(jí)學(xué)院，用所收學(xué)費(fèi)彌補(bǔ)國(guó)家對(duì)公辦學(xué)校財(cái)政投入的不足。2008年，教育部頒布《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》，要求高校民辦二級(jí)學(xué)院必須進(jìn)行改制，吸收國(guó)家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織及個(gè)人進(jìn)行合作，成為具有獨(dú)立法人資格的獨(dú)立學(xué)院。但是，由于利益驅(qū)使，一些高校不愿意吸收外部投資，雖然在形式上進(jìn)行了改制，名義上有社會(huì)組織投資，但實(shí)質(zhì)上仍由高校獨(dú)立出資。在管理上，并未真正實(shí)現(xiàn)完全獨(dú)立。有的學(xué)校強(qiáng)調(diào)二級(jí)學(xué)院的“相對(duì)獨(dú)立”：相對(duì)獨(dú)立的校區(qū)、相對(duì)獨(dú)立的財(cái)務(wù)、相對(duì)獨(dú)立的管理、相對(duì)獨(dú)立的教學(xué)。有的只是將二級(jí)學(xué)院作為一個(gè)職能部門，二級(jí)學(xué)院的學(xué)生分散在各個(gè)系、部，既無獨(dú)立的校區(qū)，也沒有獨(dú)立的教學(xué)和管理，“母體學(xué)生”和二級(jí)學(xué)院學(xué)生的差別只有學(xué)費(fèi)和錄取分?jǐn)?shù)的不同。

2.政、校、企合作設(shè)置型

這種模式是由高校所在地的地方政府、大型企業(yè)、高等學(xué)校三方以不同方式出資共同組建的民辦二級(jí)學(xué)院。學(xué)院實(shí)行董事會(huì)或理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，具有相對(duì)獨(dú)立的法人地位，如南京師范大學(xué)泰州學(xué)院，泰州學(xué)院是由南京師范大學(xué)與泰州市人民政府合作舉辦的全日制普通本科二級(jí)學(xué)院。學(xué)院位于泰州市主城區(qū)，南京師范大學(xué)負(fù)責(zé)學(xué)院的教學(xué)和管理，泰州市人民政府負(fù)責(zé)校園硬件設(shè)施投入。

3.兼并與改制型

這是一種由中等專業(yè)或?qū)？茖W(xué)校與本科高校合并，改制后組建的民辦二級(jí)學(xué)院，如金陵科技學(xué)院龍?bào)磳W(xué)院，金陵科技學(xué)院是2005年經(jīng)教育部正式批準(zhǔn)由金陵職業(yè)大學(xué)和南京農(nóng)業(yè)專科學(xué)校合并組建的本科院校。經(jīng)改制后，舉辦二級(jí)學(xué)院——龍?bào)磳W(xué)院。學(xué)院的管理機(jī)構(gòu)與領(lǐng)導(dǎo)班子具有相對(duì)獨(dú)立的地位，教學(xué)管理與任課教師由金陵科技學(xué)院聘任。

4.校、企合作設(shè)置型

這種是由高校與企業(yè)共同投資創(chuàng)辦的民辦二級(jí)學(xué)院，即高校引進(jìn)民營(yíng)資本共同投資設(shè)立民辦二級(jí)學(xué)院，公立大學(xué)與民間資本按照類似股份制的運(yùn)作模式，分別投資入股。在具體的投資方式上也有區(qū)別。南京市創(chuàng)辦的20多所民辦二級(jí)學(xué)院中，大部分建設(shè)資金來源于母體高校和企業(yè)，如南京林業(yè)大學(xué)南方攝影學(xué)院，名義上由母校一家校辦企業(yè)康達(dá)公司參與投資。

二、高校民辦二級(jí)學(xué)院發(fā)展之障礙

1.思想觀念不到位

人們對(duì)民辦二級(jí)學(xué)院地位的認(rèn)識(shí)有諸多誤解，現(xiàn)在人們對(duì)民辦二級(jí)學(xué)院地位的片面認(rèn)識(shí)主要有幾種情況：一是“多余論”，這種觀點(diǎn)認(rèn)為集中力量發(fā)展公辦高校才是重中之重，創(chuàng)辦民辦二級(jí)學(xué)院完全沒有必要，純屬多余；二是“沖擊論”，認(rèn)為政府發(fā)展民辦二級(jí)學(xué)院會(huì)在資金、師資、生源等方面對(duì)公辦高校造成沖擊，阻礙公立高校的發(fā)展；三是“附屬論”，認(rèn)為民辦二級(jí)學(xué)院的地位低于公辦高校，是公辦高校的“附屬品”。這些觀念從不同側(cè)面反映了人們對(duì)于民辦二級(jí)學(xué)院的歧視和誤解。這些態(tài)度勢(shì)必影響民辦二級(jí)學(xué)院的發(fā)展。

2.相關(guān)立法滯后

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，國(guó)家的有關(guān)法律、法規(guī)是民辦二級(jí)學(xué)院健康發(fā)展的重要保證，法律、法規(guī)的完善對(duì)民辦二級(jí)學(xué)院的生存、發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。但是，由于民辦二級(jí)學(xué)院還是新生事物，相關(guān)方面的法律、法規(guī)甚少，我國(guó)至今還沒有一部完整的法律規(guī)范民辦二級(jí)學(xué)院。雖然早在1997年就出臺(tái)了《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，2002年頒布《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》，《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦二級(jí)學(xué)院管理的若干意見》于2003年頒布實(shí)施，2008 年頒布《二級(jí)學(xué)院設(shè)置與管理辦法》以及2010年頒布了《江蘇省教育廳關(guān)于加強(qiáng)二級(jí)學(xué)院教學(xué)工作提高教學(xué)質(zhì)量的若干意見》，然而，這些法律、法規(guī)對(duì)于民辦二級(jí)學(xué)院來說具有很大的局限性。毋庸置疑，法制建設(shè)的滯后將在一定程度上妨礙民辦二級(jí)學(xué)院的發(fā)展。 3.高校民辦二級(jí)學(xué)院的法律地位不明確

高校民辦二級(jí)學(xué)院的法人地位不明確，“公”、“民”界定牽強(qiáng)附會(huì)。現(xiàn)實(shí)中，具有獨(dú)立的法人地位、能夠獨(dú)立享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)的二級(jí)學(xué)院屈指可數(shù)，大部分二級(jí)學(xué)院都受到“母體”高校或出資者的影響與左右。民辦二級(jí)學(xué)院的所有制類型比較復(fù)雜，有的完全是國(guó)有型，有的則是混合所有制型。二級(jí)學(xué)院產(chǎn)權(quán)的多元化和資金來源的復(fù)雜性使得很難僅用“民辦”二字來對(duì)其定位。從二級(jí)學(xué)院的實(shí)際情況與現(xiàn)有的法律規(guī)定來看，其既不屬于按照所有制來劃分的企業(yè)法人，也不屬于《民法通則》中規(guī)定的非企業(yè)法人，即事業(yè)單位。法人屬性的不明確也導(dǎo)致了二級(jí)學(xué)院其他制度的不規(guī)范。2001年國(guó)家有關(guān)部門聯(lián)合出臺(tái)《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法（試行）》，依據(jù)《辦法》，民辦學(xué)校屬民辦非企業(yè)單位法人，至今，這種定性一直被沿用并且沒有因?yàn)椤睹褶k教育促進(jìn)法》的頒布和實(shí)施而修改。這種非企業(yè)又非事業(yè)單位的性質(zhì)使得二級(jí)學(xué)院無論是在稅收、財(cái)務(wù)還是在人事等其他方面都面臨著難以逾越的障礙。

我國(guó)高等教育財(cái)政實(shí)行“有保有壓”的傾斜政策，使地方高校、民辦高校、二級(jí)學(xué)院越來越被邊緣化，雖然《民辦教育促進(jìn)法》和“26號(hào)令”明確規(guī)定了二級(jí)學(xué)院享有與公辦高校同等的法律地位，并且對(duì)二級(jí)學(xué)院的各種扶持與獎(jiǎng)勵(lì)政策予以規(guī)定，但事實(shí)上二級(jí)學(xué)院根本沒有享受到這種法律地位，待遇不公的情形依舊嚴(yán)重。

4.產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰

產(chǎn)權(quán)不明晰是民辦二級(jí)學(xué)院的主要問題，個(gè)別仍在“母體”高校體內(nèi)的無獨(dú)立校區(qū)的二級(jí)學(xué)院比較突出，如南京藝術(shù)學(xué)院尚美學(xué)院、南京師范大學(xué)中北學(xué)院、南京理工大學(xué)紫金學(xué)院。

二級(jí)學(xué)院產(chǎn)權(quán)不明晰主要表現(xiàn)在：其一，二級(jí)學(xué)院的出資不規(guī)范，使得產(chǎn)權(quán)不到位。大多數(shù)二級(jí)學(xué)院的固定資產(chǎn)主要來自于租賃，其自有財(cái)產(chǎn)有限，不足以承擔(dān)相關(guān)的民事責(zé)任。其二，二級(jí)學(xué)院的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)沒有得到應(yīng)有的法律保護(hù)。產(chǎn)權(quán)問題是二級(jí)學(xué)院運(yùn)營(yíng)中關(guān)乎效率和效益的敏感問題，由于相關(guān)法律、法規(guī)的不健全，二級(jí)學(xué)院在創(chuàng)辦過程中，相關(guān)部門往往對(duì)其產(chǎn)權(quán)沒有劃分明確，特別是對(duì)以二級(jí)學(xué)院名義投資和產(chǎn)生的有形、無形資產(chǎn)的劃分，這在一定程度上制約了二級(jí)學(xué)院的運(yùn)營(yíng)與發(fā)展。其三，二級(jí)學(xué)院的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)未得到有效實(shí)施。在二級(jí)學(xué)院創(chuàng)辦過程中，普通高校的投入以師資、管理和學(xué)校的辦學(xué)優(yōu)勢(shì)為主，實(shí)物的投入，包括校舍、土地等主要由合作方承擔(dān)。高校從這種合作中可以獲得直接的利益回報(bào)，主要是學(xué)費(fèi)分成。于是對(duì)產(chǎn)權(quán)問題就極少關(guān)注，在辦學(xué)協(xié)議中也就沒有相關(guān)的約定，這使得二級(jí)學(xué)院既沒有形成規(guī)范的公司化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，也沒有類似公益性法人財(cái)產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)不清晰、不穩(wěn)定，造成二級(jí)學(xué)院在辦學(xué)中容易急功近利。

江蘇省教育主管部門規(guī)定“獨(dú)立校區(qū)”等“三獨(dú)立”原則，就是因?yàn)槎?jí)學(xué)院目前處于初步探索階段，還沒有科學(xué)的辦學(xué)模式解決產(chǎn)權(quán)不明晰這一問題。不管這種政策是否科學(xué)，就目前運(yùn)行情況而言，還有相當(dāng)一部分學(xué)校并沒有嚴(yán)格按照教育部和省教育廳的要求執(zhí)行。

三、高校民辦二級(jí)學(xué)院發(fā)展之定位與展望

首先，真正實(shí)現(xiàn)民辦二級(jí)學(xué)院的獨(dú)立法人地位。如果民辦二級(jí)學(xué)院不具備獨(dú)立法人資格，必然導(dǎo)致二級(jí)學(xué)院的產(chǎn)權(quán)缺乏獨(dú)立，所為的民事活動(dòng)需要法人的確認(rèn)；加重了投資主體的管理負(fù)擔(dān)；其他投資主體分享了二級(jí)學(xué)院的權(quán)益卻不承擔(dān)辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)，權(quán)責(zé)不一致。為了避免上述后果，必須確保民辦二級(jí)學(xué)院真正意義上的獨(dú)立法人地位。民辦二級(jí)學(xué)院應(yīng)具有高校法人所必備的財(cái)產(chǎn)和必要的辦學(xué)條件，且必須經(jīng)過行政許可和核準(zhǔn)登記后才能成立。由于現(xiàn)在民辦二級(jí)學(xué)院主要依靠母體高校的名望和師資吸引學(xué)生，在興辦初期，可以作為高校的二級(jí)機(jī)構(gòu)，但發(fā)展到一定規(guī)模后應(yīng)與母體高校完全脫離，成為獨(dú)立法人。

其次，參照有限責(zé)任公司的產(chǎn)權(quán)組織形式。由于現(xiàn)行的法律法規(guī)沒有對(duì)民辦二級(jí)學(xué)院的產(chǎn)權(quán)形式進(jìn)行明確規(guī)定，不妨參照《公司法》的相關(guān)規(guī)定來處理高校民辦二級(jí)學(xué)院的產(chǎn)權(quán)問題。為保證民辦二級(jí)學(xué)院產(chǎn)權(quán)明晰，應(yīng)明確高校和企業(yè)等投資者的持股比例或者股份數(shù)，對(duì)合作方的資產(chǎn)和信譽(yù)進(jìn)行評(píng)估，各投資主體的資產(chǎn)在投入二級(jí)學(xué)院后轉(zhuǎn)化為二級(jí)學(xué)院的法人財(cái)產(chǎn)；投資者作為民辦二級(jí)學(xué)院的股東，依法享有相應(yīng)的股東權(quán)利；投資者享有從股權(quán)中獲得收益和轉(zhuǎn)讓股權(quán)的權(quán)利；獨(dú)立學(xué)院享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)；雙方按照投資比例或者簽訂的合同來確定股權(quán)份額，并據(jù)此享有相應(yīng)的權(quán)利和承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，根據(jù)職權(quán)參與學(xué)院管理；民辦二級(jí)學(xué)院成立學(xué)校董事會(huì)，并按照董事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，確定以所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的管理機(jī)制進(jìn)行運(yùn)營(yíng)；學(xué)校董事會(huì)制定專門的資產(chǎn)管理辦法，并嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行，防止學(xué)院資產(chǎn)的流失和挪用。

再次，建立完善的內(nèi)部管理機(jī)制，保證民辦二級(jí)學(xué)院產(chǎn)權(quán)得以落實(shí)。按照我國(guó)《高等教育法》和《教育法》的有關(guān)規(guī)定，民辦二級(jí)學(xué)院應(yīng)當(dāng)實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，但是二級(jí)學(xué)院的董事會(huì)與一般股份有限公司的董事會(huì)不同，而是兼有一般公司、企業(yè)的股東會(huì)和董事會(huì)雙重權(quán)利職能，是學(xué)院的最高權(quán)力決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)學(xué)院相關(guān)的辦學(xué)規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)籌集、人事管理、辦學(xué)規(guī)模、費(fèi)用收支等重大問題。二級(jí)學(xué)院的董事會(huì)成員主要由投資者組成，同時(shí)可以廣泛吸收企業(yè)、教育領(lǐng)域中的各類精英參與。董事會(huì)成員的確認(rèn)辦法可以由投資者雙方共同商定并在學(xué)院章程或者董事會(huì)章程中確定，如果沒有約定，也可以按投資者雙方所持的股份來確定。當(dāng)然，還應(yīng)建立一種有效、合理的控制機(jī)制，使民辦學(xué)院的辦學(xué)方向不至于發(fā)生偏離而成為單純追求贏利的企業(yè)。