[論文關(guān)鍵詞]高校問責(zé)制社會問責(zé)公眾參與高等教育改革

[論文摘要]上世紀(jì) 80年代，隨著相關(guān)利益者對大學(xué)資金使用效益的關(guān)注，高等教育問責(zé)在英國興起。問責(zé)制的引入加強(qiáng)了高校與政府、社會等外部利益相關(guān)者之間的溝通，使高校教育責(zé)任更加明確，職責(zé)履行更加有力；同時(shí)也促進(jìn)了高校管理制度的規(guī)范和制度實(shí)施的有效性。從一定意義上說，問責(zé)制是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度、深化高等教育改革的關(guān)鍵。本文通過對問責(zé)制的概念和內(nèi)涵的剖析，在分析我國高校問責(zé)制發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境基礎(chǔ)上，意在探討適合我國高校問責(zé)制的有效現(xiàn)實(shí)路徑。

一、高校問責(zé)制的概念和內(nèi)涵

高校問責(zé)制源于20世紀(jì)中后期的英美等國，其主要目的是為了解決高校與政府以及其他公共服務(wù)之間的要求。問責(zé)是相對于權(quán)力和責(zé)任而言的。基于法律賦予的權(quán)力，高校應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)相應(yīng)的責(zé)任，如學(xué)術(shù)責(zé)任、社會責(zé)任、法律責(zé)任、教學(xué)事故責(zé)任、教學(xué)質(zhì)量責(zé)任等。有責(zé)任就有考察負(fù)責(zé)還是失責(zé)的問責(zé)制度。從這一意義上來講，高校問責(zé)制即高校利益相關(guān)者通過一定合法程序，讓沒有履行好相關(guān)義務(wù)的高校公共權(quán)力使用者承擔(dān)應(yīng)有責(zé)任，接受相應(yīng)處罰的相關(guān)制度的總稱。

上述對高校問責(zé)制概念的界定，可以有助于對高校問責(zé)制的內(nèi)涵展開進(jìn)一步的分析。高校問責(zé)通過利益相關(guān)者來實(shí)現(xiàn)，也即高校向政府部門、社會機(jī)構(gòu)或個(gè)人通過匯報(bào)、結(jié)實(shí)、證明及回答高校的資源使用情況及效果。通過對這些利益相關(guān)者與高校關(guān)系的分類，我們可以把高校問責(zé)制概述為四個(gè)部分：（1）問責(zé)主體，是指高等教育機(jī)構(gòu)的利益相關(guān)者；（2）問責(zé)客體，包含高校主管行政部門及其官員和高校自身，本研究側(cè)重在對高校問責(zé)；（3）問責(zé)內(nèi)容， 指高校的利益相關(guān)者的利益訴求；（4）問責(zé)方式，立足于內(nèi)部問責(zé)與外部問責(zé)的視角，依據(jù)問責(zé)主體的不同，基本劃分為同體問責(zé)與異體問責(zé)。同體問責(zé)的主體是上級教育行政管理部門；異體問責(zé)的主體是高校利益相關(guān)者[1]。

概括上述四個(gè)部分來看，高校問責(zé)制是以績效為核心，對高校權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督以及對過失權(quán)力進(jìn)行責(zé)任追究。它用于支配在組織中有重大利益關(guān)系的團(tuán)體與高校管理者之間的關(guān)系，堅(jiān)持高校“法人治理”的原則，以保證高校系統(tǒng)的正常運(yùn)行，遏制高校權(quán)力異化以及保障高校利益相關(guān)者的權(quán)益。

二、實(shí)施高校問責(zé)制的重要性及現(xiàn)實(shí)意義

1.有利于保障問責(zé)主體的利益，提高整個(gè)高等教育資源的使用效益，從而推動高等教育質(zhì)量的提高

問責(zé)制加強(qiáng)了高校與政府、社會等外部利益相關(guān)者之間的溝通，使高校教育責(zé)任更加明確，職責(zé)履行更加有力。推行問責(zé)制為高校民主治校提供了一種實(shí)施途徑，與民主決策、民主管理和民主監(jiān)督相對應(yīng)的是決策問責(zé)、管理問責(zé)以及監(jiān)督問責(zé)。因此，高校問責(zé)制完全可以成為高校在決策、經(jīng)營和管理工作中，主動接受問責(zé)主體監(jiān)督的一種有效方式，成為高校與問責(zé)主體互相了解和溝通的重要橋梁。問責(zé)主體能夠?qū)Ω叩冉逃k學(xué)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，高校一旦教育質(zhì)量滑坡，受教育者及社會大眾必然會對高校的辦學(xué)質(zhì)量提出質(zhì)疑，甚至追究高校的教育責(zé)任。問責(zé)制的推行從制度上約束高校自身的教育行為，促進(jìn)了高校內(nèi)部有關(guān)部門對教育質(zhì)量的重視，使高校更加關(guān)注教育質(zhì)量的提高，最終整個(gè)高等教育質(zhì)量也就從而得到提高。

2.有利于創(chuàng)新和完善高校管理制度，推動其自身的發(fā)展

高校價(jià)值目標(biāo)的達(dá)成有賴于科學(xué)的管理，問責(zé)制的引入促進(jìn)了高校管理制度的規(guī)范和制度實(shí)施的有效性。高校問責(zé)制的推行體現(xiàn)了保障利益相關(guān)者的利益訴求，而將高校的組織與管理制度推向一個(gè)新的目標(biāo)：關(guān)注所有利益相關(guān)者的需求和權(quán)利，即高校自身的管理制度要以實(shí)現(xiàn)高校及利益相關(guān)者的整體利益最大化為目標(biāo)。在此基礎(chǔ)之上，高校應(yīng)該系統(tǒng)創(chuàng)新高校辦學(xué)理念、組織體制、管理體制和管理制度。其次，高校通過問責(zé)來形成工作壓力和動力，確保決策科學(xué)、執(zhí)行得力。這也在一定程度上，推動了高校自身的發(fā)展。

3.有利于促進(jìn)高校依法治校、民主治校

大學(xué)的章程是依法治校的重要依據(jù)，對學(xué)校穩(wěn)定、健康發(fā)展有著重要意義，制定和完善大學(xué)章程，是實(shí)現(xiàn)依法治校的重要保證。大學(xué)是否按章程辦學(xué)也是政府及社會監(jiān)督、管理大學(xué)的目的。高校問責(zé)制的推行有利于監(jiān)督和制約高校的行為，促進(jìn)高校依照規(guī)章和章程辦學(xué)。同時(shí)，高校師生對學(xué)校發(fā)展的全過程享有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，高校問責(zé)制的推行能夠增進(jìn)問責(zé)主體的相互溝通、理解和支持，從而促進(jìn)高校依法治校、民主治校的實(shí)現(xiàn)。

4.有利于遏制高校權(quán)力異化，預(yù)防腐敗發(fā)生

1995年頒布的《中華人民共和國教育法》以及1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》都明確規(guī)定了我國高校的獨(dú)立法人地位。作為獨(dú)立的法人，高校擁有招生錄取權(quán)、物資采購權(quán)、教師聘任與管理權(quán)、收費(fèi)及經(jīng)費(fèi)使用與管理權(quán)等。而這些極其重要的權(quán)利缺乏有效的監(jiān)管，在高校發(fā)展的過程中滋生出很多腐敗的現(xiàn)象。“絕對的權(quán)利導(dǎo)致絕對的腐敗”，在權(quán)利得不到有效、及時(shí)的制約和監(jiān)督時(shí)，高校很可能產(chǎn)生“權(quán)力異化”。高校問責(zé)制作為一種有效的權(quán)力監(jiān)督制約制度，有利于遏制高校權(quán)力異化和失范，糾正和防范高校腐敗問題的發(fā)生，為我國高等教育更好的發(fā)展提供制度保障。

三、我國高校問責(zé)制發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境

1.高校自治制度不夠完善

20世紀(jì)后期以來，我國政府開始放松對大學(xué)的管制，實(shí)行三級辦學(xué)，二級管理并賦予大學(xué)自主辦學(xué)主體的獨(dú)立法人地位。依據(jù)《教育法》與《高等教育法》的有關(guān)條款，高校法人自治的權(quán)限在于招生、教育教學(xué)、科學(xué)研究、機(jī)構(gòu)設(shè)置、教師管理、學(xué)生管理、經(jīng)費(fèi)管理等方面。然而，在實(shí)踐中政府對學(xué)校還是管得過多，兼具裁判員與運(yùn)動員的雙重角色。另一方面，大學(xué)自治的權(quán)限使得高校拒絕對外履行責(zé)任，以此維護(hù)自我利益和高校所擁有的特權(quán)。對于真正意義上的辦學(xué)主體，外部責(zé)任的過度訴求師對大學(xué)獨(dú)立性的干涉；而對于大學(xué)自身來說，問責(zé)與自治的動機(jī)則是永遠(yuǎn)相矛盾和對立的。因此，外部利益相關(guān)者和大學(xué)之間產(chǎn)生的緊張關(guān)系，暴露出我國政府管制下高校自治制度的天然缺陷。

2.高校利益主體地位和職責(zé)權(quán)限不明確

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，高校的資源設(shè)施配置是由政府提供的，資源往往難以得到有效配置，造成資源的大量閑置和浪費(fèi)。進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代以后，高校發(fā)揮了其自主辦學(xué)的優(yōu)勢，在資源配置中起到了主體地位，引進(jìn)市場競爭機(jī)制，使教育公共用品的配置通過合理的競爭得到了有效配置。這種體系下會出現(xiàn)各方主體利益矛盾，教職員工主體地位不突出，學(xué)生利益有時(shí)得不到保障等問題。

3.高校內(nèi)部權(quán)力配置失衡

高等教育大眾化推進(jìn)階段，為高校能獨(dú)立自主發(fā)展，我國實(shí)施高等學(xué)校“法人治理”制度。由于歷史原因，轉(zhuǎn)型期高校管理中往往黨政權(quán)力不分，關(guān)系不順，學(xué)校法人代表——校長實(shí)際上處于二把手的位置，難以發(fā)揮高校自主性和創(chuàng)造性的整體功能。我國高校內(nèi)部的學(xué)術(shù)權(quán)力基本為行政權(quán)力所取代，在學(xué)校層面上，除個(gè)別領(lǐng)域，如職稱評審、學(xué)位授予由學(xué)術(shù)性組織（職稱評審委員會和學(xué)位委員會）負(fù)責(zé)以外，學(xué)者很少有機(jī)會介入高校的管理活動，更不用說決策過程。即便部分學(xué)術(shù)人員成為學(xué)術(shù)領(lǐng)導(dǎo)人和管理者，受行政權(quán)力慣性思維影響，往往形成學(xué)術(shù)寡頭與學(xué)術(shù)壟斷，并進(jìn)一步干擾學(xué)校行政管理事務(wù)。高校內(nèi)部的行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間的失衡以及相互錯(cuò)位發(fā)展，使高校內(nèi)部權(quán)力無序，直接影響學(xué)校績效、資源使用、成果創(chuàng)造以及課題和各種服務(wù)的質(zhì)量，難以滿足相關(guān)利益者對高等教育辦學(xué)的公平、效率、效益、質(zhì)量和效果的利益訴求[2]。其結(jié)果是，法人的權(quán)責(zé)不對等，高校自治主體不明確，容易產(chǎn)生權(quán)力的泛化和責(zé)任的邊緣化，最終難以落實(shí)高校問責(zé)。 4.問責(zé)形式單一，目的不明確，重點(diǎn)不突出

高等學(xué)校問責(zé)制的核心，就是要通過一系列制度安排，使高校領(lǐng)導(dǎo)能真正樹立一種高度的責(zé)任意識和危機(jī)意識，并對那些由于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人行為失當(dāng)或違法、瀆職、失職等而造成的后果承擔(dān)責(zé)任。這實(shí)際體現(xiàn)的是一種權(quán)力和責(zé)任、義務(wù)的平衡。高校領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任一般可分為相互關(guān)聯(lián)又較為獨(dú)立的四個(gè)層面，即刑事責(zé)任、行政責(zé)任、政治責(zé)任和道義責(zé)任。由于責(zé)任層次不同，因此需要建立不同層次不同形式的問責(zé)制，并根據(jù)責(zé)任輕重不同，突出重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)人物、重點(diǎn)問題的問責(zé)。然而，由于我國高校領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)權(quán)劃分不清，故尚未建立起科學(xué)的問責(zé)制度體系。

四、我國高校問責(zé)制的現(xiàn)實(shí)路徑

1.完善高校各項(xiàng)規(guī)章制度，為問責(zé)制奠定良好的制度基礎(chǔ)

要使我國高校問責(zé)得以有效實(shí)施，必須在建立健全《行政問責(zé)法》和《行政監(jiān)督法》的前提下，制定《校長法》或《學(xué)校法》等法律法規(guī)，重先修定《高等教育法》，明確問責(zé)主客體權(quán)限、問責(zé)內(nèi)容范圍、問責(zé)方式和問責(zé)客體的權(quán)責(zé)，使高校問責(zé)制法律化、制度化。高校經(jīng)營運(yùn)行要引入市場機(jī)制，充分發(fā)揮市場在高校資源配置中的基礎(chǔ)性作用，增強(qiáng)高校發(fā)展的內(nèi)在活力，改變政府高等教育產(chǎn)品唯一提供者的角色，使多元的權(quán)益主體介入對高校經(jīng)營運(yùn)行的問責(zé)中。通過對有關(guān)高校各項(xiàng)規(guī)章制度的完善，為問責(zé)制奠定一個(gè)良好的制度基礎(chǔ)，做到“有權(quán)必有責(zé)，責(zé)有所依”。

2.規(guī)范高校問責(zé)程序

要規(guī)范高校問責(zé)程序[3]，一是要有法必依，嚴(yán)格問責(zé)。問責(zé)主體要依據(jù)法律法規(guī)和紀(jì)檢監(jiān)察條例規(guī)定的內(nèi)容、途徑、方式、程序進(jìn)行問責(zé)，采取述職、考評、監(jiān)察、檢查、審計(jì)、質(zhì)詢、舉報(bào)、民主評議等多種形式來保證責(zé)任的有效性。二是合理確定責(zé)任，建立紀(jì)檢、監(jiān)察、組織、人事聯(lián)席會議制度，會商責(zé)任認(rèn)定，從過失的利害關(guān)系、程度大小、主客觀因素來確定責(zé)任的主體、種類和大小，保證責(zé)任確定的嚴(yán)肅性。三是實(shí)行分類處理，規(guī)范實(shí)施責(zé)任追究，建立健全紀(jì)檢、監(jiān)察、組織和人事責(zé)任追究處理協(xié)調(diào)機(jī)制，會商處理意見，問責(zé)方式包括法律處罰(如經(jīng)濟(jì)賠償、罰款等)、黨紀(jì)政紀(jì)處分、組織處理(如免職、降職、通報(bào)批評等)、辭退、除名、自我引咎、道歉等，做到處理處分適當(dāng)，避免畸輕畸重現(xiàn)象發(fā)生，保證責(zé)任追究的準(zhǔn)確性。

3.建立健全高校問責(zé)的監(jiān)督機(jī)制

首先應(yīng)設(shè)立專門的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化校內(nèi)監(jiān)督。現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制多為行政式的監(jiān)督，不足以全面推進(jìn)高校問責(zé)制的實(shí)施。針對這種情況，高校應(yīng)設(shè)立專門的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化校內(nèi)監(jiān)督。主要對高校的招生、收費(fèi)、頒發(fā)學(xué)業(yè)證書等行政行為進(jìn)行定期監(jiān)督。并建立相關(guān)的預(yù)警和治理機(jī)制。平時(shí)的時(shí)候，重視預(yù)防作用，設(shè)立舉報(bào)熱線和舉報(bào)信箱，多形式、全方面拓寬學(xué)生、家長、群眾舉報(bào)和信訪渠道，增設(shè)或善網(wǎng)絡(luò)等媒體紙漏制度，定期對高校的行政決策和執(zhí)行行為進(jìn)行了解并有效檢查，以便及早發(fā)現(xiàn)，及時(shí)預(yù)防，起到預(yù)警作用。在發(fā)現(xiàn)問題之后，要能及時(shí)處理，保障各利益相關(guān)者的權(quán)益。

其次要完善高校信息公開機(jī)制，加強(qiáng)新聞媒體的監(jiān)督。在問責(zé)過程中將問責(zé)的信息公開，是保證問責(zé)結(jié)果公正性的基礎(chǔ)。高校應(yīng)該公開實(shí)施行政行為的全過程，尤其是決策信息；學(xué)校內(nèi)部管理制度和程序如招生計(jì)劃，錄取信息，違規(guī)招生處理結(jié)果，教育收費(fèi)的項(xiàng)目，教育經(jīng)費(fèi)的收入、支出、使用管理情況等。高校應(yīng)從分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，主動接受新聞媒體的監(jiān)督，為各相關(guān)利益者提供全面，詳細(xì)的信息，強(qiáng)化問責(zé)制的貫徹實(shí)施。

4.實(shí)現(xiàn)同體問責(zé)與異體問責(zé)相結(jié)合的高校多元問責(zé)形式

我國高校問責(zé)制基本上屬于同體問責(zé)，即問責(zé)主體為高校的主管部門。《高等教育法》第四十四條規(guī)定：“高效的辦學(xué)水平、教育質(zhì)量，接受教育行政部門的監(jiān)督和由其組織的評估。”這一法律規(guī)定，明確了同體問責(zé)的合法性和權(quán)威性。然而，伴隨著高等教育大眾化的進(jìn)程，不同辦學(xué)主體的誕生，不同利益相關(guān)者的權(quán)利訴求，導(dǎo)致同體問責(zé)面臨困境。高校管理中僅有效率是不夠的，不同的利益?zhèn)€體還需有“一種體面而且有尊嚴(yán)的生活方式”。高校應(yīng)充分運(yùn)用學(xué)校信息化技術(shù)，使由不同利益者組成的問責(zé)主體能夠及時(shí)獲取信息和交流意見，為高校問責(zé)制綜合運(yùn)用同體問責(zé)與異體問責(zé)、內(nèi)部問責(zé)與外部問責(zé)，建立信息平臺[4]。

5.建立適合中國國情的高校社會問責(zé)制度

從中國的現(xiàn)實(shí)國情來看，要建立有效的高校問責(zé)制，任何一種單一形式的評估都是不足取的，只有走一條將各類評估主體整合起來的多元化綜合評估道路，即以政府組織為主，吸納公眾參與，才是正確的選擇。那么，問責(zé)制改革的新形式——社會問責(zé)，就特別適合在中國的發(fā)展。高校社會問責(zé)是一種依靠公民參與來對高校進(jìn)行問責(zé)的問責(zé)途徑，它通過普通的市民或公民社會組織，以直接或間接的方式進(jìn)行問責(zé)，并以此來推進(jìn)政府對高校的問責(zé)，共同促進(jìn)高校的改進(jìn)。目前的高校本科教學(xué)評估還只是象征性的社會問責(zé)，在評估的決策與執(zhí)行過程中，社會基本不參與，只有評估結(jié)果向社會公布等簡單的公眾參與形式，公眾不能有效的發(fā)揮作用。[5]那么，要真正實(shí)現(xiàn)高校社會問責(zé)，就要設(shè)計(jì)公眾參與機(jī)制，既讓公眾能在問責(zé)的各階段廣泛參與，又能發(fā)揮積極、有效的作用。以此來增強(qiáng)政府對高校問責(zé)的有效性，提高國家制度能力，滿足社會的多元需求，促進(jìn)高校提高教育教學(xué)質(zhì)量。

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[4]李樹峰.論校長問責(zé)制下的自律與他律[J].教學(xué)與管理，2006，(1)：8.

[5]周湘林.高校社會問責(zé):研究進(jìn)展與概念建構(gòu)[J].大學(xué)教育科學(xué)，2009(4)：54-61.