摘要：公私合作融資方式是解決我國城市軌道交通建設(shè)資金不足、提高軌道交通運(yùn)營效率的有效途徑之一。介紹了城市軌道交通公私合作模式面臨的主要風(fēng)險和障礙，提出了軌道交通項(xiàng)目公私合作融資改進(jìn)的建設(shè)性意見。

關(guān)鍵詞：城市軌道交通，公私合作模式，投融資，風(fēng)險分析根據(jù)國家有關(guān)部門信息，“十五”期間國內(nèi)用于軌道交通建設(shè)的投資將達(dá)2000億元。由于軌道交通造價高昂（地下線每公里5億元左右，地面線每公里2億元左右），籌集建設(shè)資金成為制約軌道交通發(fā)展的首要障礙。近年來公私合作（Public PrivatePart nerships，簡為PPP）模式在國外基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域成功運(yùn)作，逐漸引起國內(nèi)的廣泛關(guān)注。將PPP模式引入我國軌道交通領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)投資多元化，引入市場競爭機(jī)制，提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行效率，降低社會服務(wù)價格，將有力地促進(jìn)國內(nèi)軌道交通行業(yè)的健康發(fā)展。

1、城市軌道交通建設(shè)中引入PPP模式的意義

PPP即公共部門與私人企業(yè)合作模式，是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。合作各方參與某個項(xiàng)目時，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險。項(xiàng)目所在國政府或者所屬機(jī)構(gòu)，與項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營者之間相互協(xié)調(diào)并在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮作用。其中政府的公共部門與私人參與者以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，進(jìn)行合作。PPP代表的是一個完整的項(xiàng)目融資的概念，它的組織形式非常復(fù)雜，既可能包括營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時還可能有公共非營利性組織（如政府）。

PPP融資方案與以往私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目融資方案相比，雖然并不是全局上的改變，但帶來的影響卻是巨大的。具體來說，PPP融資方式具有以下優(yōu)勢：

1）PPP組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置形式可以盡早確定哪些項(xiàng)目可以進(jìn)行項(xiàng)目融資，并可以在項(xiàng)目的初始階段更好地解決項(xiàng)目整個生命周期中的風(fēng)險分配。

2）PPP模式中的民營機(jī)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)盈利為目的，他們必會將最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)提供給消費(fèi)者，這才能贏得顧客。

3）PPP模式可以使參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資的私人企業(yè)在項(xiàng)目的前期就參與進(jìn)來，有利于利用私人企業(yè)先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。采用PPP方案，可以使有意向參與項(xiàng)目建設(shè)的私人企業(yè)與項(xiàng)目所在國政府或有關(guān)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目的論證階段共同商討項(xiàng)目建設(shè)過程中所采用的技術(shù)方案，從而有可能采用較新的研究成果。

4）在PPP融資模式下，有意向參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的私人企業(yè)可以盡早和項(xiàng)目所在國政府或有關(guān)機(jī)構(gòu)接觸，可以節(jié)約投標(biāo)費(fèi)用，節(jié)省準(zhǔn)備時間，從而減少最后的投標(biāo)價格。

5）通過PPP融資模式，使得項(xiàng)目的參與各方重新整合，組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，對協(xié)調(diào)各方不同的目標(biāo)起到了關(guān)鍵性作用。

6）在PPP方式下，將項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、營運(yùn)和管理等有效地結(jié)合起來，并且可以及時籌集到所需的資金，提高項(xiàng)目執(zhí)行的效率。

2、城市軌道交通PPP項(xiàng)目風(fēng)險分析

城市軌道交通項(xiàng)目PPP的風(fēng)險是以下列原則為基礎(chǔ)在公共部分和私人部分間進(jìn)行分配的：有利于對可能發(fā)生的事故風(fēng)險進(jìn)行最佳控制和處理；有利于對可能發(fā)生的風(fēng)險進(jìn)行最好的管理；有利于最快地輸送轉(zhuǎn)移這種風(fēng)險；有利于對可能發(fā)生的風(fēng)險進(jìn)行最好的保全；有利于最大限度承受風(fēng)險；有利于降低項(xiàng)目的成本。

城市軌道交通PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中，也存在一系列的不確定因素，面臨許多風(fēng)險，有些甚至關(guān)系到PPP項(xiàng)目的成敗。

2.1 共部分風(fēng)險特許權(quán)經(jīng)營的公共部分的典型風(fēng)險可分為外部和內(nèi)部風(fēng)險。

2.1.1 項(xiàng)目外部風(fēng)險項(xiàng)目外部風(fēng)險是指超出特定項(xiàng)目，不僅在PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)要素里面是不可控制的，而且影響PPP協(xié)議的一些風(fēng)險。他們通常在項(xiàng)目之外，包括政治、法律和環(huán)境等對特許權(quán)合同的影響。這些風(fēng)險是管理者或發(fā)起人無法控制的，也不能通過契約再次分配，因此，通常被留存在發(fā)起人那里。

影響項(xiàng)目外部的風(fēng)險主要表現(xiàn)在以下方面：

（1）東道國和地區(qū)風(fēng)險———國家和地區(qū)的穩(wěn)定性，包括征用國有化資產(chǎn)的強(qiáng)制拍賣、加征通行稅或提高關(guān)稅水平、增加稅收和使用費(fèi)、匯回本國利潤、政府更替、財(cái)政政策的變化、國家和地區(qū)逐漸增加的現(xiàn)行基礎(chǔ)設(shè)施的債務(wù)等級；現(xiàn)行法律體制的穩(wěn)定性，即在特許權(quán)時期法律的變革、社會沖突、全國性的或地方的法律不一致、進(jìn)口和出口的規(guī)則變化、公司法的變更、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)格的變化、商法方面的負(fù)債和所有權(quán)法令的改變等。

（2）特許權(quán)協(xié)議———特許權(quán)協(xié)議的型式，特許權(quán)周期，在同意特許權(quán)方面的延期，主體價格的設(shè)定，公眾的質(zhì)詢，授權(quán)清單，特許權(quán)的委托事項(xiàng)，特許權(quán)的獨(dú)占，來自現(xiàn)行的設(shè)備競爭等；法定權(quán)利義務(wù)的改變，供應(yīng)協(xié)議的變化，糾紛的解決等。

（3）市場風(fēng)險———對設(shè)備需求方面的改變，原料和耗材成本的增加，經(jīng)濟(jì)低迷，產(chǎn)品的質(zhì)量，用戶支付政策的社會可接受性和消費(fèi)者對通行稅的抵制等；壓力團(tuán)體的影響，外部因素對運(yùn)作的影響，環(huán)境的沖擊效果，環(huán)境改造的承諾等。

（4）貨幣流通風(fēng)險———收入貨幣的可兌換性，匯率變動，貨幣貶值。

（5）自然生態(tài)因素風(fēng)險———瘟疫和疾病，土地環(huán)境，不利的天氣情況，物質(zhì)障礙，在特許權(quán)期間的社會生態(tài)學(xué)方面的改變等。

2.1.2 項(xiàng)目內(nèi)部風(fēng)險項(xiàng)目的內(nèi)部風(fēng)險是那些可以在PPP項(xiàng)目中被控制的要素。這些風(fēng)險在一個項(xiàng)目中能通過一定的協(xié)議分配給項(xiàng)目合伙人或按成本價格轉(zhuǎn)移出去或者被保險。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的基本風(fēng)險主要有技術(shù)風(fēng)險、履行合同的風(fēng)險、商業(yè)風(fēng)險和財(cái)務(wù)風(fēng)險。項(xiàng)目內(nèi)在的風(fēng)險通常包括：需求/收入風(fēng)險———政府可能承擔(dān)一些收入風(fēng)險，如果政府提供PPP項(xiàng)目收入支持擔(dān)保，當(dāng)交通量低于協(xié)議的預(yù)測值時，為了確保項(xiàng)目發(fā)展，政府將需給予一定的支持技術(shù)風(fēng)險（設(shè)計(jì)和建造）———公共部分可能留存從政府取得法定的土地和同意建造與運(yùn)營許可的風(fēng)險，技術(shù)風(fēng)險一定會被轉(zhuǎn)移到建設(shè)者那里責(zé)任風(fēng)險—地方或國家政府可能承擔(dān)那些在運(yùn)營的設(shè)備被毀壞或侵害的責(zé)任風(fēng)險財(cái)政風(fēng)險———政府如何提供包括軟貨款、擔(dān)保和免稅期等財(cái)務(wù)政策。

2.2 私營部門風(fēng)險PPP的特許權(quán)風(fēng)險將會由不同的投資人分擔(dān)，如發(fā)起人和分包商之間透過契約轉(zhuǎn)移部分風(fēng)險。

PPP項(xiàng)目的私營部門內(nèi)在風(fēng)險主要表現(xiàn)在：

（1）建造與設(shè)計(jì)風(fēng)險———設(shè)備和資源的可用性，勞資關(guān)系，質(zhì)量，工作技藝，傷害，建造周期，延期，建造程序，建造技術(shù)，工期，工程造價，保險，債券，無償債能力，設(shè)計(jì)欠缺，設(shè)計(jì)壽命，信息的有效性，規(guī)格和標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合點(diǎn)，在建造期間的設(shè)計(jì)變更，以及由于項(xiàng)目需求導(dǎo)致的設(shè)計(jì)兼容性選擇等。

（2）科技風(fēng)險———新技術(shù)的提供，作為在現(xiàn)行的科技方面的改變，開發(fā)費(fèi)用等。

（3）運(yùn)作維護(hù)風(fēng)險———運(yùn)營環(huán)境，原料供給，能源，設(shè)備性能，操作車間，由于傷害或疏忽造成的操作中斷，消耗品，經(jīng)營方法，操作設(shè)備方法，運(yùn)營管理模式，擔(dān)保，營業(yè)成本的估計(jì)，節(jié)約資源的有效性，維護(hù)制度，關(guān)聯(lián)設(shè)備的兼容性等。

（4）貸款與回收風(fēng)險———貸款的型式和來源，貸款的有效性，貸款周期，固定支付，現(xiàn)金流轉(zhuǎn)折點(diǎn)，貼現(xiàn)率，回報率，支付計(jì)劃，維修貸款的成本，備用貸款，資產(chǎn)負(fù)債比率，現(xiàn)有債務(wù)，契約，流通資金貸款等。

（5）需求風(fēng)險———需求和成長數(shù)據(jù)的正確性，對付增加需求的能力，在特許權(quán)時期結(jié)束后，現(xiàn)行設(shè)備與需求的聯(lián)系等。

（6）利息與通行稅（費(fèi)）風(fēng)險———利率的形式，現(xiàn)有利率，利率的變更，庇護(hù)費(fèi)，征收水準(zhǔn)，貨幣收入，關(guān)稅規(guī)則差異，管制費(fèi)，獲得或支付報酬等。

（7）公平風(fēng)險———制度上的支持，繼續(xù)分配，報價的權(quán)益型式，股息支付的時間和數(shù)量等。

3、軌道交通PPP模式面臨的主要問題和障礙

1）地方政府對項(xiàng)目失去控制在軌道交通一些PPP的運(yùn)作模式中，民營機(jī)構(gòu)從設(shè)計(jì)、建造到運(yùn)營管理都是主要的承擔(dān)者，政府對項(xiàng)目的控制主要體現(xiàn)在政府和民營機(jī)構(gòu)的一攬子合作協(xié)議中。在現(xiàn)實(shí)操作中，如果民營機(jī)構(gòu)缺乏誠信和道德，蓄意欺騙政府部門，就有可能發(fā)生政府對公共項(xiàng)目短期或長期失去控制的局面。因此，在PPP中，地方政府必須要在合作條款中對控制項(xiàng)目服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容予以嚴(yán)格規(guī)定。

2）政治風(fēng)險在一些地區(qū)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)都對PPP很不了解，缺乏有關(guān)知識和經(jīng)驗(yàn)。這時如果貿(mào)然與外面的民營機(jī)構(gòu)進(jìn)行PPP合作，就有可能出現(xiàn)很嚴(yán)重的項(xiàng)目風(fēng)險問題。這種公共項(xiàng)目一旦出現(xiàn)問題就會引發(fā)一定的政治風(fēng)險。

3）公共利益可能受到損害私有企業(yè)的利益在于保證自己的投資回報率，這可能會與公共的利益相矛盾，如軌道交通環(huán)境的污染問題。如果PPP的結(jié)構(gòu)條款設(shè)計(jì)得不合理，有可能引起整個項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量或經(jīng)營效率的降低。比如，地方政府在設(shè)計(jì)收費(fèi)方式和比例時，若設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不當(dāng)，使民營機(jī)構(gòu)達(dá)不到項(xiàng)目的收益率甚至虧損，其運(yùn)作的積極性將直接影響項(xiàng)目的服務(wù)水平和經(jīng)營效率，最終損害到公共的利益。

4）勞工問題在國外，地方政府對PPP中的勞工問題非常關(guān)注。城市軌道交通是大型公共項(xiàng)目，建設(shè)和運(yùn)營都會使用大量的人力，如何保證在民營機(jī)構(gòu)的運(yùn)營管理上不發(fā)生損害員工利益的問題就變得很重要。

5）技術(shù)問題PPP在技術(shù)上還存在許多問題，如很難在軌道交通項(xiàng)目開始之初準(zhǔn)確估計(jì)客流需求量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、通貨膨脹率、匯率等，進(jìn)而影響收入的估計(jì)。這將使特許經(jīng)營權(quán)者可能無法用足夠的收入來補(bǔ)償成本，更不可能贏利。此外，如果政府對特許經(jīng)營權(quán)者不提供一定投資回報的保證，則可能陷入嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)中。

6）政府擔(dān)保問題為了減少和消除未來不確定現(xiàn)金流的風(fēng)險，在一些軌道交通PPP形式中，政府可能會被要求以財(cái)務(wù)擔(dān)保的方式承擔(dān)一部分項(xiàng)目風(fēng)險，如稅收優(yōu)惠、債務(wù)分擔(dān)、收益保證、競爭限制等。這樣做的后果可能會扭曲自由市場的效果和效率。

法制障礙目前我國法律法規(guī)不夠完善，缺乏規(guī)范化的合同文本。就拿BOT來說，我國政府關(guān)于引進(jìn)外資、利用BOT模式進(jìn)行項(xiàng)目融資的政策依據(jù)是1995年8月由國家計(jì)委、電力工業(yè)部、交通部頒布的《關(guān)于試辦外商特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問題的通知》，但至今尚未制定正式的有關(guān)項(xiàng)目融資的法律法規(guī)。如果在項(xiàng)目實(shí)施中，涉及到《通知》中沒有明確規(guī)定的內(nèi)容，那么，只能以國家相關(guān)的法律或者根據(jù)國際上的一貫做法作為判斷依據(jù)。因此，如果未來我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要利用BOT模式融資，那么就迫切需要制定相關(guān)的發(fā)展政策、實(shí)施規(guī)劃和具體程序，涉及到整個項(xiàng)目的全過程，還需要一個規(guī)范化的合同文本。沒有這些配套的法律環(huán)境和技術(shù)支持，BOT模式具體操作起來難度很大。

人才障礙我國現(xiàn)有的人才儲備不足，缺乏通曉法律、經(jīng)濟(jì)和工程管理知識的綜合性人才，尤其缺乏熟悉國際工程建設(shè)管理的專業(yè)人才，同時也缺少專業(yè)的咨詢服務(wù)公司。在人才問題未能很好地解決時，進(jìn)行BOT融資工作的困難是比較大的，在實(shí)際工作中也容易造成失誤，給國家?guī)聿槐匾膿p失。

4、結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國外的一些大企業(yè)和財(cái)團(tuán)必然以PPP模式更多地參與中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市軌道交通行業(yè)也不可避免地會遇到私有經(jīng)濟(jì)的參與，政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)迎合這種合作的大趨勢，并做好相應(yīng)的工作。

（1）認(rèn)真研究政府在城市軌道交通公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中扮演的角色，學(xué)習(xí)PPP模式在國外的成功運(yùn)用案例，在我國的軌道交通建設(shè)中逐漸進(jìn)行試點(diǎn)、推廣和規(guī)范。在這個過程中，政府應(yīng)當(dāng)在國家政策上給予鼓勵和支持。

（2）在軌道交通PPP項(xiàng)目中，各參與方操作上的規(guī)范是保證項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。政府應(yīng)當(dāng)出臺相關(guān)的法規(guī)程序。其中涉及到國際間的項(xiàng)目融資，政府更應(yīng)在立法制度上迅速完善我國投融資法規(guī)，以適應(yīng)這一形勢的發(fā)展。

（3）在未來軌道交通以PPP為代表的新型項(xiàng)目融資中，在吸引國際大企業(yè)和財(cái)團(tuán)的同時，要充分考慮國內(nèi)有實(shí)力的企業(yè)參與。因?yàn)閲鴥?nèi)企業(yè)在許多方面比國際企業(yè)更有優(yōu)勢，在操作和協(xié)調(diào)上更容易，而且風(fēng)險相對較小。