摘要研究我國城市公共交通企業存在的問題，剖析其原因，指出政策性虧損的不良后果，借鑒國外的經驗和教訓，提出轉變目前狀況的可能性和可實施的途徑. AbstractThis paper studies the problems and its reason of city public transportation，points out serious result of policy deficit and the possibility and way for changing current state adaptable to international practies. 城市公共交通是城市重要的基礎設施之一，是城市交通結構中的重要組成部分，是改善城市投資環境，發揮城市功能的物質條件，也是城市社會和經濟賴以生存、發展的基礎.城市公共交通企業的主要任務是為城市經濟建設、社會發展和人民生活提供服務，努力為乘客提供安全、方便、迅速且盡可能舒適的乘車條件，最大限度地滿足社會對城市客運的需求.長期以來，由于傳統政策制定的前提是我國傳統的計劃經濟體制，所以自80年代我國經濟體制改革后，這些政策便不能適應新的經濟體制的需要，導致所有城市的公共交通企業均處于長期的虧損狀態，為能使其正常運營，各地方政府不得不投入大量補貼，因而背上一個沉重的包袱.本文在分析了這些問題及原因的基礎上，結合國外的經驗，探討適合于我國公共交通發展的政策. 1 城市公共交通現狀 長期以來，由于種種原因，重工業設施建設，輕城市建設;重工業設施建設，輕城市基礎設施建設;重鐵路、公路交通建設，輕城市公共交通建設的情況在我國各地不同程度地存在著.因而作為城市基礎設施之一和交通有機組成部分的城市公共交通建設沒有受到應有的重視，其不良后果如下. (1)城市公共交通企業一直沒有納入國民經濟和社會發展計劃，使之沒有可靠、穩定的滿足經營發展需要的財力保障和其它物資配置.國家用于城市公共交通的固定資產投資所占總固定資產投資的比例大大低于對公路交通的投資比例. (2)對發展城市公共交通沒有形成配套的經濟政策、資源配置政策、交通政策和強有力的管理手段. (3)在城市總體規劃中，公共交通靜態交通設施的規劃沒有得到應有的重視，建設不同步，滯后且歷史欠帳多，不配套. (4)長期實行的低票價政策，加之燃料的不斷提價造成運營成本逐年大幅度提高，從而形成了公共交通企業的服務價格嚴重背離價值的狀況.在價格與價值嚴重背離的情況下，生產性企業可以關、停、并、轉，但公共交通企業不能停，也不能轉.同時，它又不是國家的事業單位，更不是社會福利機構(沒有可靠的國家撥款)，它的經營活動是在價值規律的作用下進行的，不僅要考慮社會效益，同時要考慮自身的經濟效益，考慮自身的生存與發展.因此政府若對這類企業不采取保護和扶植的政策，勢必影響和制約它的生產和發展.我國在目前情況下，專家認為解決問題的辦法無非有兩種:一是提高票價;二是增加財政補貼. 由于幾十年的低票價政策的執行，導致了公共交通服務的價值與其價格嚴重背離，若想使其在短時間內達到協調一致，是違背客觀規律的，因而我國許多城市采用政府補貼的方式來改變公交現狀.隨著城市的發展和人們的需要，城市公共交通的輻射面日趨擴大，但是由于價值與價格的背離，行駛里程和營運收入不能同比例增長，而支出的成本與行駛里程卻是同比例增長的.這就是說投入車輛多、開線多，行駛里程增加，社會效益好，而營運收入少，成本支出大，虧損增加，經濟效益差.所以財政補貼也要隨之增加.這就使各地方政府背上了越來越沉重的包袱.由于市政府財力不足，導致了補貼不能及時到位，這又使公共交通企業難以維持簡單的再生產，更無力擴大再生產，無發展后勁兒.公共交通設施嚴重不足，結構和管理手段落后.公共交通企業職工隊伍日趨不穩定等.究其根本原因是由于不合理的公共交通產業政策所導致的.這制約了公共交通企業自身的經營發展，又直接造成了全國大中城市普遍存在的“乘車難”，城市社會功能不能正常發揮作用，影響了城市社會經濟的發展和人民群眾的正常生活. 2 政策傾斜及實施 2?1政策的扶植 由于城市公共交通是所有交通方式中最經濟的方式，也是最理想的解決城市客運交通的方式，因此目前我國各個城市的市政府均力圖大力發展公共交通.但是各個城市的市政府財力有限，若要拿出大筆資金來投入公共交通實在是勉為其難.而政策上的傾斜卻只要求市政府制定出相應的政策即可從根本上解決公共交通的內部運轉問題，因而是既經濟又可行的方法. 2?1?1票價政策 鑒于我國一貫實行的公共交通低票價政策已給公共交通企業帶來難以維持的后果，故應適當放開價格政策，將公共交通票價納入到一個循序漸進、逐步到位的調整過程.盡管現行政策和國民經濟收入水平不可能使我國的公共交通票價完全按商品經濟規律辦，但是采取使人們能逐步接受的分階段調價的辦法，至少能減少公共交通企業對市政府的依賴.當合理的價格機制形成后將與企業經營管理機制相配合，形成一個完整的自負盈虧體系，使公共交通企業在有指導的市場經濟條件下，擺脫依賴財政補貼的狀況. 2?1?2土地批租政策 在城市總體規劃制定過程中，要充分考慮到公共交通設施的用地規劃，并在全市范圍內形成公共交通轉乘系統.在規劃完成后，待建的公交轉乘樞紐附近的土地必定成為搶手的“熱門貨”.此時地方政府在土地批租政策上要稍又傾斜，即將這些土地批租給公共交通公司，使其具有發展的資本.香港的城市地鐵就是在政府這樣的政策支持下建成的.地鐵規劃完成后，政府即將地鐵站附近一定面積的土地批租給地鐵公司，地鐵建成后由于交通的便利，這些地段迅速成為投資的熱點，公交公司即利用手中的資本———土地的使用權，與其它投資者聯合開發，然后每年按投資合同坐享其“成”，用以彌補地鐵運轉的不足部分(即虧損部分). 2?1?3材料供應政策 國家有關部門應根據各地區營運生產和實際情況，核定其單位營運里程的油耗定額、機務維修保養作業的單位油耗定額，一定時期內公共交通企業客運工具的維修所需配件數量，一定時期公共交通設施建設所需的包括建筑材料在內的各種材料的數量.在此基礎上，根據其運營里程、建設情況等，將其所需各種材料原則上全部按國家指導性價格加以供應或少量配以市場調節價. 2?1?4路權優先政策 這項政策是許多發達國家早已采用的，給城市公共交通營運車輛的運行以“道路優先使用權”.如在有條件的城市、地區或路段，開設公共交通車輛運行專用道;或在城市交通管理上為在高峰小時內減少進入市區的車輛，在進入市中心區的路口設有收費點，或各種新建道路交通設施對車輛收取建設成本費時，對公共交通車輛采取保護措施，免收所有費用.這些都會極大地促進公共交通的發展. 2?1?5抑制私人交通政策 香港政府實行了一整套的抑制私人交通工具發展的政策，有力地促進了公共交通的發展和進步.而由于道路上車輛總數的減少，保證了公共交通車輛的運營速度，便利的公共交通又給城市經濟的繁榮創造了條件，使城市的發展建設形成了良性循環.因而這也是一條值得嘗試的途徑. 2?1?6鼓勵“挖潛”政策 我國的公共交通企業是一個相當大的汽車行業，有著雄厚的潛力.各個公司技術力量都比較雄厚，維修設備比較齊全，完全有能力發展第三產業，承擔外接車輛的修理、翻新的業務.這樣一來為社會提供服務，二來增加企業資金.因此政府部門應采取鼓勵措施和優惠政策. 2?2科技的支持 政府有關管理部門對新型公共交通工具，及有關設施和先進運營方式的研究，要納入國家科技發展規劃和實施計劃;對公共交通所需的科技人員和高層次專業管理人員的培訓和分配要納入科技、教育、人事分配計劃;對推動公共交通設備更新改造，有利于提高運營安全水平，搞好節能減耗和先進管理方式的科技項目要優先立項、撥款，要幫助、支持公共交通部門采取先進的管理手段. 2?3增強公共交通吸引力的嘗試 作為一種為生產、為生活服務的服務性企業，公共交通服務質量的評價標準是建立在“安全、迅速、方便、準時、周到、舒適”這6項指標上.以此為標準可以進行大量的有益的嘗試. (1)科學合理地進行城市公共交通體系規劃，密切公共交通與居民的關系.如將步行距離控制在400 m以內等. (2)增加運營方式，如開設專線車、大站車、直達車、夜宵車等. (3)加強思想教育、培養司乘人員的職業道德，完善激勵機制，為市民提供“周到、舒適”的服務. 凡此種種措施，都是改善公共交通企業現有矛盾，增強企業活力的有效辦法.若將這些措施落實到實處，必將從根本上改變公共交通企業現狀，使其合理地、健康地發展.但是鑒于調整公共交通產業政策，牽涉面大，需要協調的關系多，加之城市公共交通產業政策長期以來處于極不合理的狀態，問題積重難返，難以迅速理順.因此，實施“傾斜”不能一步到位，需要有過渡、轉變階段. 首先是準備階段.這一階段為城市公共交通產業政策傾斜的實施進行輿論準備和有關專題的研究.還要進行摸底、排隊，弄清存在的困難和可能遇到的新問題，按輕重緩急排隊，并制定實施計劃，供政府綜合平衡. 第二階段為起步階段.城市政府應根據城市公共交通實際，抓住公共交通當前急需解決的問題，重點突破，實施“傾斜”.如先解決公共交通企業的政策性虧損，為公共交通產業政策的最終“傾斜”打開缺口. 第三階段為全面實施“傾斜”，產業政策逐步到位階段.這是我國城市公共交通產業政策得以完全、最終落實的階段.市政府應總結前一階段的經驗和教訓，組織有關部門，根據公共交通產業政策傾斜模式的方面和內容，進行“傾斜”的最后落實，使我國城市公共交通事業的運轉、發展、管理開始進入良性循環，滿足城市生產和人民生活的需要，使城市公共交通的功能得以全面、充分地發揮，改善城市投資環境、充分發揮城市功能，使我國的城市得以健康地發展.總之，認真研究我國城市公共交通存在的問題，參照發達國家的先進經驗和具體作法來制定適合于我國國情且行之有效的方針政策，真正解決在城市建設過程中遇到的問題，是科技工作者責無旁貸的責任.公共交通是解決城市交通問題的最佳辦法，不斷完善城市公共交通系統將使城市生產和生活的建設進入一個良性循環的軌道，而市政府在政策上給予公共交通公司的“傾斜”是目前條件下有效而可行的辦法.