論文摘要 對我國而言，將海島及周邊海域作為相互聯系的整體，開展環境保護立法非常重要。近年來國際國內環境保護立法中新增加了一些原則和理論，但我國現行海島及海洋環境保護立法中對這些原則和理論的借鑒和體現尚顯不足。我國需要積極參與國際海洋環境保護制度建設，需要從國際的視角，借鑒國際海洋環境制度的先進成果，緊密結合我國海島海域生態環境實際，進一步健全和完善我國的海域環境保護立法。

論文關鍵詞 海島及周邊海域 環境保護 可持續發展 海洋綜合管理 風險預防

根據《聯合國海洋法公約》，島嶼或島是指四面環水并在漲潮時高于水面的自然形成的陸地區域。我國擁有6536個面積大于500m2的海島，海島總面積約80km2。海島四周被海水包圍，成因、形態和價值各不相同，但都與其周邊相關海域一起形成了特殊的生態環境體系。20世紀80年代以來，我國在經濟快速發展中，由于偏重海島海域的經濟開發，而忽視了對海島海域環境的保護，造成目前海島海域環境污染較為嚴重的局面。 我國作為海洋大國，近40年來，與海洋相關的法制建設已得到重視，在海洋法公約等國際法基礎上，我國關于海洋的綜合立法和單獨立法陸續出臺。一些海洋、海島和海域環境保護立法的研究也在不斷地深入，研究成果逐步為各級立法機關所采納，海域環境保護立法處在逐步完善的過程中。 盡管如此，由于各種原因，與主要海洋國家相比，我國海域環境保護立法，尤其是在海島海域環境保護立法上仍相對落后。值得注意的是，20世紀中葉以來，國際環境保護立法中出現了一些適應海洋發展需要的新原則和新理論，例如風險預防原則，可持續發展原則、海洋綜合管理理論、環境影響評價機制以及生態修復原則等。但我國現行海洋環境保護立法中對上述原則和理論的借鑒和體現還顯不足。我國需要將海島及其周邊海域作為整體，綜合考慮其資源開發、環境保護和生態可持續發展等問題，建立立足國情并與世界接軌的環境保護法律框架。

一、我國海島及周邊海域的環境問題

由于海島生態系統十分脆弱、穩定性差、易遭到損害且被認知度不足，一旦受到人為的破壞，就難以或根本不能得到恢復。目前我國海島及其周邊海域存在的主要環境問題有：第一，資源開發無序。很多無居民海島上存在掠奪式的開采現象，采石、挖沙、挖掘珊瑚礁和貝殼堤、砍伐樹木和捕捉島鳥等，都嚴重干擾和破壞海島資源。第二，海島海域生態失衡嚴重。由于非法開發及陸源污染物的影響，在華東、華南的海島周圍海域赤潮頻發，不顧及海島的環境容量，超負荷接待游客，加劇了海島及周邊海域污染、干擾海島生物的繁衍棲息和生存、造成了海島及周邊海域生物資源和生態系統失衡。第三，監管不力。海島具有四面環水的自然特點，這也就決定其與大陸之間交通不便，經濟交流不暢，國家對海島進行法制監管存在困難。我國相當一部分海島仍存在著炸島、炸礁，修建實體連島壩和海島大面積圍墾等嚴重改變海島自然屬性的行為。

二、我國的相關立法及存在的問題

在經濟高速發展和海島資源全面開發中，我國政府非常重視海洋和海島開發中的可持續發展問題，逐漸加強了海洋、海島相關立法。1992年聯合國環境與發展大會通過了《21世紀議程》，中國政府作出了履行《21世紀議程》等文件的莊嚴承諾，于1994制定頒布了《中國21世紀議程》，提出了可持續發展的戰略、對策及行動方案。我國第一部關于海島保護與管理的綜合性法律《中華人民共和國海島保護法》（以下簡稱海島保護法）于2010年3月1日開始施行，這填補了我國海島保護法律體系的立法空白，與《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱環境保護法）、《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱海洋環境保護法）一道初步建立起海島及海洋環境保護的法律、法規體系，并在規范海洋環境保護行為中起到一定作用。但是，我國海島及海域環境保護發展過程中還有很多方面尚未成熟，表現在立法上就會出現一些立法空白，例如，嚴重改變海島自然屬性的行為，海島及周邊海域自然礦產資源的勘探，魚類資源開發及合理捕撈，旅游資源的開發等影響海島海域環境的問題都亟需法規制度建設。

三、思考與探究

在海島和海洋環境保護領域，我國現行的法律體系已明顯不能滿足海島海域環境保護對立法的需求。在國際層面，一些理念和原則被逐漸引入國際海洋環境保護立法中。因此，應該放眼世界，針對我國海島海域環境的現狀，在我國現行相關立法的基礎上，借鑒先進的立法原則和技術來改良整個海島及海洋保護立法體系，以達到國內海島海域環境立法與國際相關先進立法的無縫對接。 第一，在我國海島海域環境保護立法中規定風險預防原則，以彌補法律法規制定的滯后性。風險預防原則最早產生于20世紀60年代的德國，并逐漸發展到區域海洋環境保護領域，在1984年的第二屆國際北海保護會議中獲得共識并被采納，會后發表的《倫敦宣言》中，第一次系統地論述了風險預防原則。1992年《里約宣言》中的第十五項原則對風險預防作了最為權威的表達 。1990年以后生效的所有關于海洋環境保護的國際性法律文件幾乎都就風險預防原則進行了規定，例如《波羅的海海域環境保護協定》及《聯合國跨界與高度洄游魚類種群公約》等。隨著風險預防原則在國際及各國立法中逐步被借鑒和采納，其適用范圍也從海洋環境保護領域逐步擴展到環境法的其他領域，并日漸成為國際環境法的一項基本原則。風險預防原則是近二十幾年來國際環境立法中最具創新性，最具影響力，且最重要的新興概念和原則，現今許多國家在國內海洋環境立法中都引入風險預防原則，例如《比利時海洋保護法》、《加拿大海洋法》、《英國防止石油污染法》及《澳大利亞環境和生物多樣性保護法》等。然而，在我國現行環境法、海洋環境保護法和海島保護法中都還沒有規定風險預防原則，但在2002年10月通過的《環境影響評價法》中風險預防原則已有體現，該法規定建立環境預測和評估機制，提出預防或減輕不良環境影響的對策和措施。國內法學界，尤其是在環境法學研究領域，對風險預防原則不乏探討，經過多年研究，學者們對風險預防原則的基本內容、基本構成和內在邏輯性已經有了十分清晰的闡述和分析。也有學者提出，未來我國有必要在對海洋環境保護法修訂時引入風險預防原則。但我國傳統“治理已造成損害的環境污染”的環境價值理念與該原則有所沖突，因此，我國有必要制定出“以法為準，預防為主，防治結合，綜合治理”的基本政策以應對不斷出現的新的環境問題。

第二，探討將海洋綜合管理理論應用于海島海域環境保護立法之中，健全和完善我國的海域環境保護立法。海洋綜合管理是政府對特定海域涉海事務進行管理的高層次形態，20世紀30年代起源于美國。《聯合國海洋法公約》序言中指出，各海洋區域的種種問題都是彼此密切相關的，有必要作為一個整體來加以考慮。有學者對其可行性提出了質疑，因為海洋難以用一種單一的海洋綜合管理系統來管理。我國學者最早于1997年闡述了海洋綜合管理的概念、客觀基礎及其與行業管理的關系。海洋綜合管理的“綜合”是把海洋區域作為一個資源和使用者的完善系統來管理，是國家通過各級政府對海洋的空間資源環境和權益等進行的全面的統籌協調的管理活動，以在整個國家或地區建立起海洋綜合管理的立法框架。此外，對海洋綜合管理模式的選擇應適合各個國家自身的特點，例如，中國由于歷史的原因，在海島管理中存在一些職責交叉、條塊分割以及權力和義務混亂的局面，因而我國有必要調整國家海洋管理模式，建立并實行以綜合管理為主，分級分部門管理相結合的管理體制。 第三，要充分考慮海島及海域環境的可持續發展，針對我國海島海域環境劣化的現實，開展海島海域環境修復的立法。我國海島保護法已提及對遭受建設工程項目破壞的海島進行修復，但是在海島保護法和海洋環境保護法中沒有涉及海島及海洋環境生態修復的規定。我國政府和相關部門在制定相應政策提出加強海島生態保護與修復力度的同時，應盡早將生態修復作為保護海島及海洋環境的重點內容進行立法，使得我國海島海域生態可持續發展有法律的保障。當然，在海島海域生態修復的立法過程中，必然面臨著問題和挑戰，一方面選擇何種方式對海島及其周邊海域進行修復需要跨學科深入研究；另一方面，要保障相關法律有效施行，制定法律法規的目的還是在于并付諸實施。未來的法律要在加大整治和修復力度，推進景觀保護，嚴格控制污染物排放，加大海島監管力度，打擊非法活動，促進海島生態保護和可持續利用的基礎上，配合行政法律規定，明確相應機關的權力和責任，切實推進海島及其海域生態修復。 世界離不開中國，海島海域環境保護是國際責任，割裂中國與世界的海洋環境保護制度建設的關系無疑是非理性選擇。因此，我國在研究制定海島海域環境保護法律法規時，應充分考慮國際公約的各項原則，也要借鑒美國、英國、澳大利亞、加拿大、日本、韓國等國家海島及海洋立法的成功先例，以國際的視角，從立法到執法盡可能多的和國際環境法形成協調一致。

四、結語

海島及其周邊海域是我國發展海洋經濟的重要立足點，其特殊的環境現狀決定著對這一區域環境保護進行立法非常必要。在聯合國海洋法公約和相關國際海洋法的指引下，借鑒其他國家成熟的相關立法，制定符合中國國情的海島海域環境保護法，既有利于國家環境保護法和海洋綜合法框架內法律的延伸和完善，又將從根本上為海島海域環境保護提供法律支撐，從而實現這一區域的生態環境可持續發展。