論文關(guān)鍵詞: 電信 壟斷 政府管制

論文摘要:許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)壁壘形成的主要原因是規(guī)模經(jīng)濟(jì)、沉沒成本、差別化經(jīng)營等。對(duì)中國電信產(chǎn)業(yè)分析得出的基本結(jié)論是:中國電信的主要產(chǎn)業(yè)壁壘不是來自市場(chǎng)，而是來自不合理的政府管制。政府管制使得電信價(jià)格在電信成本不斷下降的情況下仍然保持剛性。分析中國電信壟斷經(jīng)營和政府管制的市場(chǎng)績效，探討了不合理管制背后的原因，提出一些促進(jìn)電信改革，矯正政府管制行為的現(xiàn)實(shí)建議。

一、引言——關(guān)于電信壟斷和政府管制

近年來，我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的步伐很快，一般商品市場(chǎng)上的競爭已經(jīng)比較充分甚至顯得有些殘酷。在這種大背景下，個(gè)別壟斷部門顯得越發(fā)突出，引發(fā)的爭論尤其激烈。90年代以后，中國電信市場(chǎng)的擴(kuò)展非常迅速，從1991年國家對(duì)郵政和電信進(jìn)行分別統(tǒng)計(jì)開始，電信產(chǎn)業(yè)收入的年均增幅在45%左右(按可比價(jià)格計(jì)算)。但是，中國電信市場(chǎng)的急劇擴(kuò)容始終未能擺脫行業(yè)壟斷的陰影，產(chǎn)業(yè)組織狀況特別是基本電信產(chǎn)業(yè)組織狀況，一直沒有大的改變。中國電信集團(tuán)保持著固定電話市場(chǎng)上的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，中國移動(dòng)通信及中國聯(lián)通則壟斷了移動(dòng)通信市場(chǎng)。

中國電信產(chǎn)業(yè)被公認(rèn)為是當(dāng)今中國投資回報(bào)最豐厚的產(chǎn)業(yè)部門之一，但接下來的問題是:這么高的壟斷利潤為什么沒有引發(fā)投資者的大量進(jìn)入?國家對(duì)電信行業(yè)的改革措施為什么沒有有效增進(jìn)社會(huì)福利卻帶來了維護(hù)壟斷利益的責(zé)難?要不要以及怎樣才能終結(jié)中國電信產(chǎn)業(yè)的壟斷格局?

在很長一段時(shí)間里，電信業(yè)被認(rèn)為是一個(gè)自然壟斷的行業(yè)，為了防止私人壟斷帶來的福利損失，許多國家都采取了國有的策略。但是，近幾十年通訊技術(shù)的高速發(fā)展，使得同一條電信線路上可以有兩個(gè)以上的經(jīng)營者提供可以相互替代的電信服務(wù)，電信業(yè)自然壟斷的基礎(chǔ)早已不復(fù)存在。80年代許多發(fā)展中國家同步開始的電信改革已經(jīng)取得了明顯的效果。為什么中國電信市場(chǎng)依然維持著壟斷的格局?有幾點(diǎn)解釋值得重視:一是電信業(yè)對(duì)投資的需求量大，進(jìn)入的門檻較高;二是電信業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)使得小規(guī)模經(jīng)營的成本高昂;三是先進(jìn)入者的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)、品牌效應(yīng)和差別化服務(wù)等在位優(yōu)勢(shì)。這些看法有一定道理，但我們認(rèn)為造成中國電信產(chǎn)業(yè)壟斷經(jīng)營的更主要原因卻是政府管制。所謂政府管制就是指國家通過禁止或強(qiáng)制、取走或給予資金等辦法對(duì)產(chǎn)業(yè)中或者潛在的經(jīng)營者進(jìn)行的干預(yù)和管理。經(jīng)濟(jì)管制理論的中心任務(wù)就是解釋誰從管制中受益，誰因管制受損，管制會(huì)采用什么樣的形式，以及管制對(duì)于資源配置的影響。

從理論上說，政府管制的目的是維護(hù)公共利益，但是由于政府管制的背后實(shí)際上是各種力量的平衡，政府管制一般都會(huì)偏離公布的目標(biāo)。根據(jù)《中華人民共和國電信管理?xiàng)l例》第二章第一節(jié)第七條:“經(jīng)營電信業(yè)務(wù)，必須依照本條列的規(guī)定取得國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)頒發(fā)的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證。”從實(shí)際執(zhí)行來看，電信經(jīng)營許可證，特別是基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證的發(fā)放不僅數(shù)量奇少，發(fā)放的范圍也很狹窄，取得這一許可需要支付高昂的成本。從價(jià)格管制來看，幾乎沒有考慮價(jià)格與商品稀缺程度的關(guān)系以及價(jià)格政策對(duì)收入分配的影響，管制的結(jié)果是對(duì)獲得許可的經(jīng)營者有利，對(duì)維持和增加該行業(yè)的收入有益。所以，要想改變中國電信的壟斷格局首先要改革不合理的政府管制，要改革不合理的政府管制首先要改變管制背后失衡的力量對(duì)比。

二、我國電信業(yè)的產(chǎn)業(yè)組織及政府管制現(xiàn)狀

按照信息產(chǎn)業(yè)部的定義，電信業(yè)務(wù)分為兩大類:(1)基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，是指提供公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、公共數(shù)據(jù)傳送和基本話音通信服務(wù)的業(yè)務(wù);(2)增值電信業(yè)務(wù)，是指利用公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施提供的電信與信息服務(wù)的業(yè)務(wù)。按照這一定義，我國目前從事基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的公司主要有中國電信集團(tuán)、中國聯(lián)通、中國移動(dòng)、吉通和網(wǎng)通公司等(中國鐵通公司剛剛成立，其網(wǎng)絡(luò)是原來鐵路專用網(wǎng))，從事增值電信業(yè)務(wù)的公司數(shù)量則比較多。對(duì)于老百姓來說，和自己生活關(guān)系最密切的還是基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)中的固定電話和移動(dòng)電話業(yè)務(wù)。電信服務(wù)都是建立在公共網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上的，從網(wǎng)絡(luò)資源來看，我國的有線公共網(wǎng)絡(luò)資源主要掌握在中國電信手中，中國聯(lián)通這幾年在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)上雖然步伐較快，但由于起步較晚，網(wǎng)絡(luò)的容量和覆蓋程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能和電信相比。這種網(wǎng)絡(luò)資源的占有狀況奠定了中國電信集團(tuán)在固定電話業(yè)務(wù)上壟斷的物質(zhì)基礎(chǔ)。

從市場(chǎng)情況來看，中國電信集團(tuán)更是處于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，幾乎所有的固定電話用戶都是中國電信用戶，中國電信在本地電話、長途電話(不包括IP電話)市場(chǎng)上的占有率幾乎為100%，目前為止，聯(lián)通公司的193長途電話網(wǎng)只在226個(gè)城市開通(全國有近700個(gè)城市)，并且是附著在中國電信的服務(wù)之上的，更不用說廣大農(nóng)村地區(qū)了。產(chǎn)業(yè)組織分析中常用赫芬因德指數(shù): (i=1，2，3……n)，其中n為產(chǎn)業(yè)中企業(yè)總數(shù);Xi為第i位企業(yè)的規(guī)模;X為產(chǎn)業(yè)總規(guī)模。當(dāng)HI指數(shù)大于0.4時(shí)產(chǎn)業(yè)中便可能存在壟斷問題，而我國固定電話業(yè)務(wù)中的HI指數(shù)接近于1。

對(duì)移動(dòng)通信來說，由于移動(dòng)通信的傳輸主體還是在有線網(wǎng)絡(luò)中進(jìn)行的，有線網(wǎng)絡(luò)的壟斷使得移動(dòng)通信的價(jià)格居高不下，況且移動(dòng)通信市場(chǎng)本身的壟斷問題也很嚴(yán)重，這樣一個(gè)壟斷的鏈條對(duì)社會(huì)福利的危害比一個(gè)行業(yè)的壟斷還要大。在增值電信市場(chǎng)上，雖然競爭相對(duì)充分，但由于中國電信既是網(wǎng)絡(luò)提供者又是競爭對(duì)手的這種市場(chǎng)格局，其他企業(yè)獲利的能力大為削弱，增值電信業(yè)務(wù)的價(jià)格也很難降低，老百姓得到的實(shí)惠很有限。

在政府管制方面，我國對(duì)電信產(chǎn)業(yè)的主要管制機(jī)構(gòu)是信息產(chǎn)業(yè)部，由于我國沒有相關(guān)的電信法案，對(duì)電信業(yè)的管制主要依靠行業(yè)規(guī)章來進(jìn)行，最權(quán)威的規(guī)章是《中華人民共和國電信管理?xiàng)l例》，它的管理主要包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、定價(jià)和市場(chǎng)規(guī)范等幾個(gè)方面。我國電信市場(chǎng)實(shí)行許可證制度，對(duì)于許可證的授予作了嚴(yán)格的規(guī)定，對(duì)于基礎(chǔ)電信運(yùn)營商規(guī)定必須是國有或國有控股的公司。從執(zhí)行的結(jié)果來看，我國基礎(chǔ)電信許可主要授給了6家公司，其中鐵通公司原來主要是負(fù)責(zé)鐵路內(nèi)部通信，線路也比較陳舊，吉通、網(wǎng)通經(jīng)營范圍很窄，市場(chǎng)影響力非常有限，中國移動(dòng)和中國電信是縱向分割的，根本不構(gòu)成競爭關(guān)系，惟一的比較有競爭實(shí)力的聯(lián)通公司的經(jīng)營重點(diǎn)還在移動(dòng)通信、數(shù)據(jù)通信和國際通信方面。這樣的市場(chǎng)格局對(duì)于以網(wǎng)絡(luò)壟斷為核心的電信壟斷根本就沒有威脅。其實(shí)國內(nèi)并不是沒有除電信之外的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，不是不可以將電信的網(wǎng)絡(luò)拆分，也不是沒有有投資實(shí)力的大公司，中國電信市場(chǎng)的容量也足以支撐3-4個(gè)勢(shì)均力敵的公司競爭，但是許可證的限制阻礙了這種競爭局面的形成。

從價(jià)格管理來看，根據(jù)《中華人民共和國電信管理?xiàng)l例》“電信資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行以成本為基礎(chǔ)的定價(jià)原則，同時(shí)考慮國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展要求、電信業(yè)的發(fā)展和電信用戶的承受能力等因素”。但是，關(guān)于電信企業(yè)的真實(shí)運(yùn)行成本一直都是諱莫如深的話題，電信成本應(yīng)該隨著技術(shù)的發(fā)展比較快地下降，但是我國的電信服務(wù)價(jià)格向下的趨勢(shì)卻不明顯，我國電話費(fèi)價(jià)格與人均收入的比重約是美國的30—40倍，而我國區(qū)域發(fā)展的不平衡性在電信資費(fèi)中也沒有反映。

三、我國電信業(yè)的產(chǎn)業(yè)組織和政府管制的績效分析

一般可以用福利分析來評(píng)價(jià)產(chǎn)業(yè)組織的市場(chǎng)績效。基本公式為:社會(huì)福利=消費(fèi)者剩余+生產(chǎn)者剩余。在對(duì)中國電信進(jìn)行福利分析的時(shí)候，有兩點(diǎn)主要困難:第一，由于中國電信市場(chǎng)是一個(gè)快速增長的市場(chǎng)以及長期保持剛性的電信價(jià)格，需求對(duì)價(jià)格的彈性很難獲取;第二，電信部門的真實(shí)成本很難從外部觀測(cè)到。所以我們只能對(duì)中國電信因壟斷和不合理定價(jià)而造成的福利損失做一個(gè)粗略的估計(jì)。假設(shè)電信需求對(duì)價(jià)格的彈性和電信的邊際成本分別為一個(gè)固定值，電信業(yè)的價(jià)格是由政府規(guī)定的一個(gè)剛性價(jià)格PG，它高于市場(chǎng)最優(yōu)價(jià)格PC。在圖1中，政府定價(jià)條件下的消費(fèi)者剩余是三角形CDE的面積。壟斷者的利潤(生產(chǎn)者剩余)等于四邊形BCEF的面積，因此凈福利損失等于三角形EFG的面積。在這種假設(shè)下，電信行業(yè)的福利損失主要與兩個(gè)因素有關(guān):一是電信消費(fèi)量對(duì)于價(jià)格的彈性，彈性越大，福利損失越大;二是電信業(yè)的平均利潤率，利潤率越大，福利損失越大。根據(jù)1991—1999年的資料，求得電信消費(fèi)量對(duì)城鄉(xiāng)居民人均收入的彈性系數(shù)約為7.6，考慮到中國電信市場(chǎng)是一個(gè)擴(kuò)展中的市場(chǎng)，我們把這一彈性縮減一半，為3.8。我們對(duì)現(xiàn)實(shí)價(jià)格下電信產(chǎn)業(yè)的平均利潤率做出一系列假定并且把電信資費(fèi)的下降理解為居民收入的相對(duì)上升，得到如表2的計(jì)算結(jié)果。

四、中國電信業(yè)壟斷經(jīng)營和政府管制原因分析

造成中國電信業(yè)壟斷經(jīng)營和政府不合理管制的因素比較多，既有觀念上的原因也有利益驅(qū)動(dòng)上的原因。從處于壟斷地位的企業(yè)來看，中國電信產(chǎn)業(yè)的壟斷經(jīng)營直接源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的政府壟斷而不是企業(yè)兼并重組的結(jié)果。在管制實(shí)施者方面來看，其基本理由是既然電信行業(yè)是壟斷行業(yè)，要減少或防止壟斷經(jīng)營損害公共利益，就應(yīng)該對(duì)其施以政府管制，但問題是為什么管制的措施和結(jié)果會(huì)偏離這一目標(biāo)?我們可以從以下幾個(gè)方面來探索原因:

1.觀念誤解。長期以來，人們認(rèn)為電信行業(yè)是一個(gè)自然壟斷的部門，電信業(yè)的競爭會(huì)導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，也容易使電信業(yè)受到私人集團(tuán)的控制，私人集團(tuán)在謀求壟斷利潤的過程中會(huì)帶來社會(huì)福利的損失。為了防止這種重復(fù)建設(shè)和控制，很多國家都曾經(jīng)由政府部門來經(jīng)營電信系統(tǒng)并且禁止其他競爭者的進(jìn)入。這種觀念在我國也比較流行，再加上電信業(yè)一直被視作國民經(jīng)濟(jì)和國家安全的命脈，對(duì)電信業(yè)采取國家壟斷的做法當(dāng)然就很有市場(chǎng)。然而，近幾十年來電訊技術(shù)的快速發(fā)展已經(jīng)使得即便在同一條線路上也能夠容納多個(gè)競爭對(duì)手共同經(jīng)營，電信業(yè)自然壟斷的基礎(chǔ)已經(jīng) 不復(fù)存在。從80年代以來，原來實(shí)行電信國家壟斷的國家紛紛進(jìn)行電信改革，其核心就是要使電信業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化和競爭，特別是加納、智利等國通過電信改革極大地促進(jìn)了本國電信業(yè)的發(fā)展。

2.利益上的需要。作為壟斷企業(yè)一方，當(dāng)然希望盡量保持自己的壟斷地位，當(dāng)這種愿望無法通過市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)或者在市場(chǎng)中實(shí)現(xiàn)成本很高的時(shí)候，就會(huì)求助于行政干預(yù)從而產(chǎn)生尋租現(xiàn)象。尋租和壟斷經(jīng)常是相伴而生的，一個(gè)市場(chǎng)中能夠長期保持不正常的壟斷經(jīng)營，背后難免存在尋租。從現(xiàn)實(shí)看，我國電信行業(yè)的行政主管部門同電信經(jīng)營企業(yè)有著千絲萬縷的利益聯(lián)系，政企分開的任務(wù)依然十分艱巨。

3.失衡的力量對(duì)比。政府管制一般都有著維護(hù)公共利益的目標(biāo)，但是在實(shí)際過程中卻往往偏離這一目標(biāo)。這主要是因?yàn)槊恳豁?xiàng)管制措施出臺(tái)的背后都是多種力量博弈的結(jié)果。雖然我國《電信管理?xiàng)l例》第一章第四條規(guī)定“電信監(jiān)督管理遵循政企分開、破除壟斷、鼓勵(lì)競爭、促進(jìn)發(fā)展和公開、公平、公正的原則”，但背后的力量對(duì)比卻嚴(yán)重失衡。一方面，壟斷企業(yè)和政府主管部門有千絲萬縷的經(jīng)濟(jì)和行政聯(lián)系;另一方面，消費(fèi)者缺乏有效的組織，潛在進(jìn)入者的勢(shì)力無法與在位的幾個(gè)大企業(yè)集團(tuán)抗衡。在這種情況下，市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格調(diào)整一系列措施的出臺(tái)當(dāng)然就不可能對(duì)普通消費(fèi)者和中小企業(yè)的利益給予足夠的重視。以今年新出臺(tái)的電信調(diào)價(jià)方案為例，名義上是市話上浮，長話下調(diào)，總體價(jià)格下降，結(jié)果卻是市話上浮的比例平均為40%，老百姓感到電信支出總體增加了。根據(jù)中國電信1999年年報(bào)，本地電話業(yè)務(wù)量占業(yè)務(wù)總量的51.1%，老百姓的市話需求肯定會(huì)受到遏制;長話雖然有一定幅度下調(diào)，但由于IP電話的普及和取消了21點(diǎn)到24點(diǎn)間的半價(jià)優(yōu)惠，普通消費(fèi)者的獲利很小。

五、現(xiàn)實(shí)的政策選擇

要終結(jié)中國電信業(yè)的壟斷經(jīng)營，必須通過堅(jiān)持改革來實(shí)現(xiàn)。改革中遇到的主要困難有以下方面:一是利益分配的沖突;二是機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)上的困難，因?yàn)榉磳?duì)改革的利益集團(tuán)會(huì)想方設(shè)法在管制機(jī)構(gòu)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。盡管如此，我們?nèi)匀徽J(rèn)為目前就是推進(jìn)中國電信改革的最好時(shí)機(jī)，一是因?yàn)槲覈媾R著即將入世的外部壓力，外來壓力是很多國家內(nèi)部改革的動(dòng)力;二是這幾年我國經(jīng)濟(jì)增速放緩，內(nèi)部要求破除壟斷的呼聲很高;三是我國有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力的政府能夠有效地推進(jìn)改革。

推進(jìn)電信改革有一個(gè)策略問題，首先要在法律和政策范圍以內(nèi)行事，要著力改變管制機(jī)構(gòu)背后的力量對(duì)比。為了切實(shí)保障消費(fèi)者主權(quán)，要使消費(fèi)者集團(tuán)能夠有效地組織起來;不僅保證民營企業(yè)的合法地位，還要讓他們能夠影響到現(xiàn)實(shí)的決策。要優(yōu)先塑造國內(nèi)的有效競爭者，鼓勵(lì)有條件國有及國有控股企業(yè)介入基礎(chǔ)電信市場(chǎng)的競爭，要分階段、分步驟地瓦解中國電信產(chǎn)業(yè)壟斷經(jīng)營的局面。

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