論文關鍵詞: 電信 壟斷 政府管制

論文摘要:許多經濟學家認為，產業壁壘形成的主要原因是規模經濟、沉沒成本、差別化經營等。對中國電信產業分析得出的基本結論是:中國電信的主要產業壁壘不是來自市場，而是來自不合理的政府管制。政府管制使得電信價格在電信成本不斷下降的情況下仍然保持剛性。分析中國電信壟斷經營和政府管制的市場績效，探討了不合理管制背后的原因，提出一些促進電信改革，矯正政府管制行為的現實建議。

一、引言——關于電信壟斷和政府管制

近年來，我國市場經濟改革的步伐很快，一般商品市場上的競爭已經比較充分甚至顯得有些殘酷。在這種大背景下，個別壟斷部門顯得越發突出，引發的爭論尤其激烈。90年代以后，中國電信市場的擴展非常迅速，從1991年國家對郵政和電信進行分別統計開始，電信產業收入的年均增幅在45%左右(按可比價格計算)。但是，中國電信市場的急劇擴容始終未能擺脫行業壟斷的陰影，產業組織狀況特別是基本電信產業組織狀況，一直沒有大的改變。中國電信集團保持著固定電話市場上的絕對優勢，中國移動通信及中國聯通則壟斷了移動通信市場。

中國電信產業被公認為是當今中國投資回報最豐厚的產業部門之一，但接下來的問題是:這么高的壟斷利潤為什么沒有引發投資者的大量進入?國家對電信行業的改革措施為什么沒有有效增進社會福利卻帶來了維護壟斷利益的責難?要不要以及怎樣才能終結中國電信產業的壟斷格局?

在很長一段時間里，電信業被認為是一個自然壟斷的行業，為了防止私人壟斷帶來的福利損失，許多國家都采取了國有的策略。但是，近幾十年通訊技術的高速發展，使得同一條電信線路上可以有兩個以上的經營者提供可以相互替代的電信服務，電信業自然壟斷的基礎早已不復存在。80年代許多發展中國家同步開始的電信改革已經取得了明顯的效果。為什么中國電信市場依然維持著壟斷的格局?有幾點解釋值得重視:一是電信業對投資的需求量大，進入的門檻較高;二是電信業的規模經濟效應使得小規模經營的成本高昂;三是先進入者的網絡優勢、品牌效應和差別化服務等在位優勢。這些看法有一定道理，但我們認為造成中國電信產業壟斷經營的更主要原因卻是政府管制。所謂政府管制就是指國家通過禁止或強制、取走或給予資金等辦法對產業中或者潛在的經營者進行的干預和管理。經濟管制理論的中心任務就是解釋誰從管制中受益，誰因管制受損，管制會采用什么樣的形式，以及管制對于資源配置的影響。

從理論上說，政府管制的目的是維護公共利益，但是由于政府管制的背后實際上是各種力量的平衡，政府管制一般都會偏離公布的目標。根據《中華人民共和國電信管理條例》第二章第一節第七條:“經營電信業務，必須依照本條列的規定取得國務院信息產業主管部門或者省、自治區、直轄市電信管理機構頒發的電信業務經營許可證。”從實際執行來看，電信經營許可證，特別是基礎電信業務經營許可證的發放不僅數量奇少，發放的范圍也很狹窄，取得這一許可需要支付高昂的成本。從價格管制來看，幾乎沒有考慮價格與商品稀缺程度的關系以及價格政策對收入分配的影響，管制的結果是對獲得許可的經營者有利，對維持和增加該行業的收入有益。所以，要想改變中國電信的壟斷格局首先要改革不合理的政府管制，要改革不合理的政府管制首先要改變管制背后失衡的力量對比。

二、我國電信業的產業組織及政府管制現狀

按照信息產業部的定義，電信業務分為兩大類:(1)基礎電信業務，是指提供公共網絡基礎設施、公共數據傳送和基本話音通信服務的業務;(2)增值電信業務，是指利用公共網絡基礎設施提供的電信與信息服務的業務。按照這一定義，我國目前從事基礎電信業務的公司主要有中國電信集團、中國聯通、中國移動、吉通和網通公司等(中國鐵通公司剛剛成立，其網絡是原來鐵路專用網)，從事增值電信業務的公司數量則比較多。對于老百姓來說，和自己生活關系最密切的還是基礎電信業務中的固定電話和移動電話業務。電信服務都是建立在公共網絡的基礎上的，從網絡資源來看，我國的有線公共網絡資源主要掌握在中國電信手中，中國聯通這幾年在網絡建設上雖然步伐較快，但由于起步較晚，網絡的容量和覆蓋程度還遠遠不能和電信相比。這種網絡資源的占有狀況奠定了中國電信集團在固定電話業務上壟斷的物質基礎。

從市場情況來看，中國電信集團更是處于絕對的優勢地位，幾乎所有的固定電話用戶都是中國電信用戶，中國電信在本地電話、長途電話(不包括IP電話)市場上的占有率幾乎為100%，目前為止，聯通公司的193長途電話網只在226個城市開通(全國有近700個城市)，并且是附著在中國電信的服務之上的，更不用說廣大農村地區了。產業組織分析中常用赫芬因德指數: (i=1，2，3……n)，其中n為產業中企業總數;Xi為第i位企業的規模;X為產業總規模。當HI指數大于0.4時產業中便可能存在壟斷問題，而我國固定電話業務中的HI指數接近于1。

對移動通信來說，由于移動通信的傳輸主體還是在有線網絡中進行的，有線網絡的壟斷使得移動通信的價格居高不下，況且移動通信市場本身的壟斷問題也很嚴重，這樣一個壟斷的鏈條對社會福利的危害比一個行業的壟斷還要大。在增值電信市場上，雖然競爭相對充分，但由于中國電信既是網絡提供者又是競爭對手的這種市場格局，其他企業獲利的能力大為削弱，增值電信業務的價格也很難降低，老百姓得到的實惠很有限。

在政府管制方面，我國對電信產業的主要管制機構是信息產業部，由于我國沒有相關的電信法案，對電信業的管制主要依靠行業規章來進行，最權威的規章是《中華人民共和國電信管理條例》，它的管理主要包括市場準入、定價和市場規范等幾個方面。我國電信市場實行許可證制度，對于許可證的授予作了嚴格的規定，對于基礎電信運營商規定必須是國有或國有控股的公司。從執行的結果來看，我國基礎電信許可主要授給了6家公司，其中鐵通公司原來主要是負責鐵路內部通信，線路也比較陳舊，吉通、網通經營范圍很窄，市場影響力非常有限，中國移動和中國電信是縱向分割的，根本不構成競爭關系，惟一的比較有競爭實力的聯通公司的經營重點還在移動通信、數據通信和國際通信方面。這樣的市場格局對于以網絡壟斷為核心的電信壟斷根本就沒有威脅。其實國內并不是沒有除電信之外的基礎網絡，不是不可以將電信的網絡拆分，也不是沒有有投資實力的大公司，中國電信市場的容量也足以支撐3-4個勢均力敵的公司競爭，但是許可證的限制阻礙了這種競爭局面的形成。

從價格管理來看，根據《中華人民共和國電信管理條例》“電信資費標準實行以成本為基礎的定價原則，同時考慮國民經濟與社會發展要求、電信業的發展和電信用戶的承受能力等因素”。但是，關于電信企業的真實運行成本一直都是諱莫如深的話題，電信成本應該隨著技術的發展比較快地下降，但是我國的電信服務價格向下的趨勢卻不明顯，我國電話費價格與人均收入的比重約是美國的30—40倍，而我國區域發展的不平衡性在電信資費中也沒有反映。

三、我國電信業的產業組織和政府管制的績效分析

一般可以用福利分析來評價產業組織的市場績效。基本公式為:社會福利=消費者剩余+生產者剩余。在對中國電信進行福利分析的時候，有兩點主要困難:第一，由于中國電信市場是一個快速增長的市場以及長期保持剛性的電信價格，需求對價格的彈性很難獲取;第二，電信部門的真實成本很難從外部觀測到。所以我們只能對中國電信因壟斷和不合理定價而造成的福利損失做一個粗略的估計。假設電信需求對價格的彈性和電信的邊際成本分別為一個固定值，電信業的價格是由政府規定的一個剛性價格PG，它高于市場最優價格PC。在圖1中，政府定價條件下的消費者剩余是三角形CDE的面積。壟斷者的利潤(生產者剩余)等于四邊形BCEF的面積，因此凈福利損失等于三角形EFG的面積。在這種假設下，電信行業的福利損失主要與兩個因素有關:一是電信消費量對于價格的彈性，彈性越大，福利損失越大;二是電信業的平均利潤率，利潤率越大，福利損失越大。根據1991—1999年的資料，求得電信消費量對城鄉居民人均收入的彈性系數約為7.6，考慮到中國電信市場是一個擴展中的市場，我們把這一彈性縮減一半，為3.8。我們對現實價格下電信產業的平均利潤率做出一系列假定并且把電信資費的下降理解為居民收入的相對上升，得到如表2的計算結果。

四、中國電信業壟斷經營和政府管制原因分析

造成中國電信業壟斷經營和政府不合理管制的因素比較多，既有觀念上的原因也有利益驅動上的原因。從處于壟斷地位的企業來看，中國電信產業的壟斷經營直接源于計劃經濟下的政府壟斷而不是企業兼并重組的結果。在管制實施者方面來看，其基本理由是既然電信行業是壟斷行業，要減少或防止壟斷經營損害公共利益，就應該對其施以政府管制，但問題是為什么管制的措施和結果會偏離這一目標?我們可以從以下幾個方面來探索原因:

1.觀念誤解。長期以來，人們認為電信行業是一個自然壟斷的部門，電信業的競爭會導致重復建設，也容易使電信業受到私人集團的控制，私人集團在謀求壟斷利潤的過程中會帶來社會福利的損失。為了防止這種重復建設和控制，很多國家都曾經由政府部門來經營電信系統并且禁止其他競爭者的進入。這種觀念在我國也比較流行，再加上電信業一直被視作國民經濟和國家安全的命脈，對電信業采取國家壟斷的做法當然就很有市場。然而，近幾十年來電訊技術的快速發展已經使得即便在同一條線路上也能夠容納多個競爭對手共同經營，電信業自然壟斷的基礎已經 不復存在。從80年代以來，原來實行電信國家壟斷的國家紛紛進行電信改革，其核心就是要使電信業實現產權多元化和競爭，特別是加納、智利等國通過電信改革極大地促進了本國電信業的發展。

2.利益上的需要。作為壟斷企業一方，當然希望盡量保持自己的壟斷地位，當這種愿望無法通過市場來實現或者在市場中實現成本很高的時候，就會求助于行政干預從而產生尋租現象。尋租和壟斷經常是相伴而生的，一個市場中能夠長期保持不正常的壟斷經營，背后難免存在尋租。從現實看，我國電信行業的行政主管部門同電信經營企業有著千絲萬縷的利益聯系，政企分開的任務依然十分艱巨。

3.失衡的力量對比。政府管制一般都有著維護公共利益的目標，但是在實際過程中卻往往偏離這一目標。這主要是因為每一項管制措施出臺的背后都是多種力量博弈的結果。雖然我國《電信管理條例》第一章第四條規定“電信監督管理遵循政企分開、破除壟斷、鼓勵競爭、促進發展和公開、公平、公正的原則”，但背后的力量對比卻嚴重失衡。一方面，壟斷企業和政府主管部門有千絲萬縷的經濟和行政聯系;另一方面，消費者缺乏有效的組織，潛在進入者的勢力無法與在位的幾個大企業集團抗衡。在這種情況下，市場準入、價格調整一系列措施的出臺當然就不可能對普通消費者和中小企業的利益給予足夠的重視。以今年新出臺的電信調價方案為例，名義上是市話上浮，長話下調，總體價格下降，結果卻是市話上浮的比例平均為40%，老百姓感到電信支出總體增加了。根據中國電信1999年年報，本地電話業務量占業務總量的51.1%，老百姓的市話需求肯定會受到遏制;長話雖然有一定幅度下調，但由于IP電話的普及和取消了21點到24點間的半價優惠，普通消費者的獲利很小。

五、現實的政策選擇

要終結中國電信業的壟斷經營，必須通過堅持改革來實現。改革中遇到的主要困難有以下方面:一是利益分配的沖突;二是機構設計上的困難，因為反對改革的利益集團會想方設法在管制機構中占據優勢地位。盡管如此，我們仍然認為目前就是推進中國電信改革的最好時機，一是因為我國面臨著即將入世的外部壓力，外來壓力是很多國家內部改革的動力;二是這幾年我國經濟增速放緩，內部要求破除壟斷的呼聲很高;三是我國有一個堅強有力的政府能夠有效地推進改革。

推進電信改革有一個策略問題，首先要在法律和政策范圍以內行事，要著力改變管制機構背后的力量對比。為了切實保障消費者主權，要使消費者集團能夠有效地組織起來;不僅保證民營企業的合法地位，還要讓他們能夠影響到現實的決策。要優先塑造國內的有效競爭者，鼓勵有條件國有及國有控股企業介入基礎電信市場的競爭，要分階段、分步驟地瓦解中國電信產業壟斷經營的局面。

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