一、中英電信產業政府管制體制改革的背景

英國電信產業政府管制體制的改革，起始于英國政府在1981年所頒布的《英國電信法》(BritishTeleeommunieationsAet)，按照這一法律，英國電信公司(BritishTeleeom，簡稱BT)從英國郵政局分離出來，成為一個獨立的法人企業。具有實質意義的是，英國政府授予莫克瑞電信公司(Merc盯yCommunioations)經營全國性通信網絡的特許權，成為英國電信公司的第一家競爭企業。因此，這一法律雖然沒有對英國電信公司在電信產業的主導地位造成嚴重影響，但對促進電信產業的競爭邁出了第一步。

然而，英國電信產業政府管制體制的重大改革，與英國電信公司實行股份制改造密切相關。作為國有電信產業壟斷經營企業的英國電信公可為引進電子交換機技術，計劃實施一個重大的投資項目，雖然這一投資項目得到了政府的批準，但由于受政府財政的限制而未能解決項目所需的資本。為解決投資不足的間題，英國政府允許該公司以發行債券的形式，通過資本市場融資，但仍然沒有擺脫這種困境。在這種情況下，通過向社會出售該公司的股份而實行股份制改造便成為一條可供選擇的途徑。1984年，英國電信公司51%的股份向社會公開出售，融資共達39億英鎊。這比英國股票市場最大的股票發行額大6倍之多。因此，起初許多人還懷疑資本市場能否吸收這么大的股票發行額，但其結果是，股票認購額大大超過發行額，大約有225萬認購者得到了該公司的股份。而且，該公司的股票一上市，股票價格便上揚90%以上。英國政府對英國電信公司實行股份制改造后，就不能以原來的管制體制管理英國電信公司，這在客觀上必須改革電信產業原有的政府管制體制。

中國電信產業政府管制體制的改革似乎具有更為復雜的背景。長期以來，中國的電信產業一直是由原郵電部獨家壟斷經營的。隨著社會經濟的發展，電信市場的需求急劇膨脹，這在客觀上需要對電信產業進行巨大投資，以提高電信服務的供應能力。但進入90年代后，中國的財政赤字一直很大，這就使政府無力對電信產業進行必要的投資，從而使中國電信產業的發展不能適應整個國民經濟發展的需要而成為一個“瓶頸”產業。另一方面，除了原郵電部統一規劃和經營的公共通信網絡外，有關部門還建立了獨立于公共通信網外的專用通信網，所有這些專用網擁有的微波、電纜線路的總長度，分別為公用網的2~3倍。由于國家不允許專用網對外提供通信服務，這造成公用網不能滿足電信市場的巨大需求，專用網的剩余通信能力也無法得到有效利用的狀況。1992年，原電子部、電力部和鐵道部聯合向國務院提出組建中國聯合通信有限公司(簡稱“聯通公司”)的報告。1994年7月，該公司正式成立，這標志著打破了建國以來電信產業由原郵電部獨家壟斷經營的格局，也是中國電信產業政府管制體制的一項重大改革，為在中國電信產業發揮市場競爭機制的作用創造了初始制度條件。

由上可見，中國和英國電信產業政府管制體制改革的背景具有相同的一面，這就是光靠政府財政不能滿足對電信產業進行巨大投資的需要。不同的是，英國政府是通過對國有企業實行股份制改造來解決這一問題的，而中國政府則主要是通過挖掘現存專用網的潛力來提高電信產業的供應能力的。

二、中英電信產業政府管制體制改革的主要內容

英國電信產業政府管制體制改革的主要政策措施有以下幾個方面。

(1)市場結構政策。有關市場結構政策的主要問題是，是否應該對英國電信公司的經營業務實行垂直或水平分割。一種可能模式是采取美國對電信產業的管制政策，即把電信產業的一體化主導企業—美國電話電報公司(AT&T)分割為7個地區性經營企業。可是，英國政府最后決定不對英國電信公司采取任何“分割政策”。導致這一政府決策的一個重要原因是，英國政府出于對該公司盡快實行股份制的愿望。同時，英國電信公司的管理者也強烈反對“分割政策”。不過，英國政府對該公司施加了一些市場結構制約條件，要求該公司對通信網絡服務、供應通信設備、各種網絡增值服務等業務實行獨立核算，以便檢查該公司在壟斷性業務和競爭性業務間是否采取交叉補貼戰略。

(2)進入產業政策。1983年n月，英國政府宣布了在電信產業實行“雙寡頭壟斷政策”(DuopolyPolicy)，規定在此以后的7年中，只有英國電信公司和莫克瑞電信公司擁有經營全國性有線通信網絡的特許權。各有線電視公司除非作為這兩家電信企業的代理人，不得單獨提供通信服務。到1990年n月，“雙寡頭壟斷政策”的有效期已滿，英國政府便對此政策作了評估與調整。其主要結論是:今后應該取消“雙寡頭壟斷政策”，除了在國際通信方面仍由原來的兩家企業經營外，政府將對具備提供國內通信服務能力的申請者發放經營許可證。根據新的進入產業政策，有線電視公司不需要與英國電信公司或莫克瑞電信公司合作，就可以運用其有線網絡直接向消費者提供通信服務。

(3)聯網管制政策。由于英國電信公司在電信市場上具有主導地位，它完全有能力通過拒絕與其他競爭企業聯網而排斥競爭者，或者，通過制定盡可能高的聯網成本價格使其競爭者望而卻步。因此，聯網條件的決定權不能掌握在英國電信公司手中。為此，經過廣泛聽取社會各利益集團的意見和反復論證，英國電信產業專門管制機構—電信(管制)辦公室要求英國電信公司與任何具有合法權利經營通信網絡的企業實行聯網，并對具有壟斷性的通信網絡服務和競爭性的通信網絡附屬服務實行財務上的獨立核算，要求其經常性地公布有關這兩種服務的財務信息，以抑制該公司在這兩種服務之間采取不正當的交叉補貼行為。

(4)價格管制政策。由于英國電信公司在電信產業擁有相當大的壟斷力量，需要對它進行價格和利潤管制。經過反復論證，英國政府最后采取了零售價格指數與生產效率掛鉤的價格管制模型，即RPI一X最高限價管制模型。RPI表示零售價格指數(RetailPrieeIndex)，X是政府確定的在一定時期內生產效率增長率，政府對X值作周期性調整(在正常情況下，調整周期一般為4一5年)。由于零售價格指數是由政府統一公布的數據，因此，實施RPI一X最高限價模型的關鍵是決定X值。在1984年7月，英國政府對電信產業規定的初始X值為3%，1989年提高到4.5%，1991年升至6.25%，1993年又提高到7.5%，雖然在1997年將X值降至4.5%，但同時將利潤率較高的大用戶和企事業單位不再列入價格管制的范圍，這實際上就不是降低而是提高了X值。由于英國的零售價格指數一般在3%左右，這意味著電信服務價格每年必須降低}RPI一X]，同時，X值又有不斷提高的發展趨勢，這不僅促使企業不斷提高生產效率，而且，消費者能從企業效率增長中享受到較低價格。可見，英國電信產業的價格管制政策具有促進企業生產效率和社會分配效率的經濟性能。

中國電信產業的改革內容是從電信產業的所謂“神經末梢”—尋呼業務為開端的，實質性的改革是以聯通公司的正式成立為標志的，至今還只有4年的改革歷程，因此，改革的內容相對簡單，改革的深度也不可能很大。1994年4月，國務院所規定的電信產業的基本政策是:國家只授權原郵電部所屬的中國電信和聯通公司經營電信業務，電子部、電力部和鐵道部以外的其他專用網可以加入聯通公司，但不能另行成立獨立的電信公司。并規定聯通公司經營的電信業務接受原郵電部的行業管理，聯通公司投資改造和建設的通信網與郵電部的公用網互連互通、自動接續、公平計價、共享通信資源。

從國務院的上述政策規定可見，國務院對中國電信產業實際上也是采取了“雙寡頭壟斷政策”，即只授予中國電信和聯通公司經營基本電信業務的特許權，這一點與英國電信產業在政府管制體制改革初始階段所制定的“雙寡頭壟斷政策”是十分相似的。但兩國的政策也存在明顯的差異，一是在政策制定的出發點上，英國制定“雙寡頭壟斷政策”主要是為了保護幾乎從平地起家的莫克瑞電信公司的成長，而中國政府制定“雙寡頭壟斷政策”主要出發點是為了維護電信產業的規模經濟，防止過度競爭。二是英國政府明確規定“雙寡頭壟斷政策”的有效期為7年，而中國政府并沒有具體規定這一政策的有效期限。因此，中國電信產業進一步開放是大勢所趨，但何時進一步開放卻還是一個未知數。三是按照夕務院的規定，聯通公司的經營業務要接受原郵電部的行業管理，而聯通公司與中國電信在客觀上存在一種競爭關系，能否保證政企合一的原郵電部在行業管理上的公正性是值得懷疑的。四是國務院在原則上要求原郵電部的公用網和聯通公司的通信網實行聯網，公平計價。但在現階段，原郵電部所屬的中國電信具有占主導性的市場壟斷力量，相比之下，聯通公司還顯得勢單力薄，這兩家競爭企業的實力存在嚴重的不對稱性。因此，它們不可能自動達成雙方都能接受的聯網協議和聯網收費價格，中國電信完全有可能在這些方面排斥聯通公司，以抑制聯通公司的發展。 從上面中英兩國電信產業政府管制體制改革內容的比較分析中可見，中國電信產業政府管制體制的改革還任重道遠。

三、中英電信產業政府管制體制改革的成效

到1996年為止，英國已有150多家企業取得從事通信業務的經營許可證，許多新企業不僅從事通信設備生產經營活動和移動電話服務，而且，有線電視公司等一些企業還提供有線通信網絡服務，這就使整個電信產業的各個業務領域都在不同程度上發揮了市場競爭機制的作用。目前，英國電信產業已成為世界上最開放、競爭度最高的電信產業之一。面對日益增強的市場競爭，作為電信產業主導企業的英國電信公司不得不認識到競爭的巨大壓力，并采取各種可能措施，以保護其市場地位。該公司強化內部管理，進行大幅度裁員，職工人數從1991年的22.7萬人到1996年3月底減少到13萬人，而營業額則從1991年的131.54億英鎊到1996年增加到]44.46億英鎊。從社會分配效率的角度看，由于英國電信市場的價格競爭十分激烈，這迫使英國電信公司不得不采取多種價格策略，通過向顧客提供多種形式的價格折扣、降價等手段以保住原有顧客。從1984年以來，該公司的電話收費價格已平均下降一半。可見，盡管企業擁有主導性的市場地位，但現讀競爭和潛在競爭會促使企業趨向于按照成本定價，這就有利于促進社會分配效率。此外，英國電信公司從1981年獨立到1984年，經濟效益較差，不但沒有利潤上交政府，也沒有交過稅。但從1984年政府管制體制重大改革以來，截至1996年，該公司已累計向政府交納各種稅收、紅利330億英鎊。

中國電信產業政府管制體制改革的時間雖然不長，已取得了初步成效。聯通公司自成立以來，其經營規模不斷擴大，競爭實力不斷增強。特別是各大城市尋呼臺之間的競爭更為激烈。現實或潛在的競爭促使通信服務經營者提高服務質量，縮短了消費者電話待裝和維修時間。同時，競爭導致通信產品和服務價格的下降。當然，由于中國電信產業政府管制體制的改革還是初步的，因此，在通過管制體制創新、提高產業經濟效率方面還有相當大的潛力。

四、中國電信產業政府管制體制進一步改革的基本思路

根據中國電信產業政府管制體制改革的現狀和發展趨勢，并借鑒英國電信產業政府管制體制改革的基本經驗，深化中國電信產業政府管制體制改革的基本思路可考慮以下幾個方面。

(l)制定《中華人民共和國電信法》，使中國電信產業政府管制體制改革具有法律依據。特別是針對目前中國電信產業中所存在的缺乏專門政府管制機構，競爭行為不規范等阿題，中國迫切需要頒布《電信法萬，其內容至少應包括:一是確立一個獨立的專門政府管制機構的法律地位，明確其權力和職責;二是明確電信服務經營者應具備的資格、權利和義務;三是建立一套監督、仲裁制度，以規范企業的競爭行為。

(2)政府應重視培育市場競爭力量，發揮競爭機制的作用。目前，在中國的無線通信服務市場上已形成一定的競爭機制，但在有線通信服務市場上，雖然政府已允許聯通公司經營國內長途電話和市內電話服務，但中國電信具有絕對市場壟斷地位，遠未形成勢均力敵的雙寡頭壟斷市場結構。因此，在近階段，政府應在政策上向聯通公司傾斜，盡快培育市場競爭力量，以充分發揮競爭機制的作用。

(3)推行股份制，增強電信產業的投資能力。與其他基礎設施產業相比，電信產業有以下特點:一是隨著社會經濟的發展，對電信服務需求有加速增長的趨勢;二是電信產業的科技進步率較高。同時，中國的電信市場與國際市場接軌只是時間間題，國內外電信企業之間的競爭最重要的就是技術競爭。所有這些都要求對電信產業不斷進行巨額投資。但從投資能力看，由于受財政限制，政府不可能對電信產業進行大量投資，而光靠電信企業積累更無法滿足電信產業的投資需要。推行股份制，通過資本市場融資，以增強電信產業的投資能力，這便成為一種現實選擇。