論文關鍵詞：中國;養老保障;人口老齡化

論文摘要：人口老齡化是伴隨社會經濟的迅速發展和人們生活水平逐步提高過程中必然出現的一種人口年鈴結構老化現象。這是一個甘界性問題，是必然現象，但中國人口老齡化與其他國家比起來有明顯的“催生”痕跡之特性，其挑戰是十分嚴峻的，主要表現為中國的養老保障面臨諸多的問題。針對存在的問題，提出中國養老保澤制度創新的重點及相應的政策措施，具有一定的理論價值與現實意義。

“人口老齡化”有微觀和宏觀兩層含義。微觀層面指的是組成人口的個體人的老化，即我們通常的人由年輕變老;宏觀層面是指整個人口群體的老化，即本文要探析的人口老齡化。無論是微觀的老化還是宏觀的老化都是一個動態的過程，但二者有本質的區別。個體老齡化是單向運動過程，是一種自然現象，是不可逆轉的客觀規律。人口群體的老化則以個體老齡化為前提，受社會、經濟、人口規律及政策的影響，是可逆的，是雙向運動的過程，當人口的生育率回升時，人口老化過程就會出現逆轉，就有可能出現“返老還童”的現象。簡言之，人口老齡化就是指老年人在總人口中所占比重逐漸增加的動態過程，特別是指在年齡結構類型已屬年老型的人口中，老年人口比重持續上升的動態過程。迄今為止，為世界各國普遍接受并廣泛使用的老年人社會界定標準有兩個，即1956年聯合國和1982年世界老齡問題大會所制定的標準:60歲及以上或65歲及以上人口。從老齡人口結構來看，60歲及以上老年人口比重達到10%以上或65歲及以上老年人口比重達到7%以上的人口屬于老年型人口結構。人口老齡化是必然現象，是發展與進步的表現，但隨之而來的社會養老保障面臨諸多的問題也巫需研究與解決。

一、中國人口老齡化的現狀與特點

從20世紀70年代起，中國人口出生率開始明顯下降，1990年第四次全國人口普查時人口年齡結構已經完成了向成年型轉化的全過程，開始向老年型過渡。中國人口老齡化的發展趨勢主要經歷以下三個階段:第一階段為1982-2000年是人口老齡化的過渡階段:第二階段為2000-2020年是人口老齡化的迅速發展階段;第三階段為2020--2050年是人口老齡化的高峰階段。目前，中國正處于老年人口和高齡老年人口快速增長期以及人口老齡化的加速期:0-14歲人口比重逐步降低，65歲以上人口比重持續上升。2005年我國的老年人口僅占總人口的11%。按照國家統計局的人口預測，2010年中國60歲及以上老年人口總數為1.71億，占總人口的12.6% ， 65歲及以上老年人口總數為1.13億，占到總人口的8.3%;到2050年60歲及以上老年人口總數為4.5億，占到總人口的32.5% ， 65歲及以上老年人口總數為3.36億，占到總人口的24.3%。這表明我國未來50年老年人口數量將穩步上升。

中國人口老齡化的特點也非常明顯。一是人口規模大、老年人口規模也大—世界之“最”。中國歷史上都是世界人口最多的國家，也是老年人口最多的國家。就“歲及以上人口規模而言，由1953年7月1日的2504萬人增加到2005年11月1日的10045萬人，增長了3.01倍，老年人口比例由3.56%提高到了7.68%。按世界銀行2002年的統計數據，中國總人口占世界總人口的20.67%，而老年人口占世界老年人口總量的21.04%，中國老年人口總數是美國、日本、德國、英國、法國、澳大利亞六國之和。二是老年人增長速度快，人口老齡化發展速度更快。發達國家老年人口年均增長率低于2.5%，中國老年人口年均增長率己達3%左右，大大超過總人口0.63%的平均增長速度。另外，從65歲及以上人口比例由7%增加到14% ，所用的時間看，中國在發展中國家中是最快的。這一特點要求中國老年事業和各項準備工作要跟上人口迅速老齡化的步伐。三是人口老齡化起步晚.且在“政策催生”下“未富先老”。人口老齡化起步早晚、速度快慢與經濟發展、政策導向等方面關系密切。發達國家是在經濟社會發達階段才出現人口老齡化的，而中國的人口老齡化的迅速發展主要是由于政府推行的人口控制和計劃生育政策，使得出生率迅速下降，從而“人為地”加速了老齡化的進程。這種人口年齡結構的老化并非是隨著中國的經濟和社會的發展自發演進的，這樣就使得中國在“政策催生”下出現了“未富先老”現象，人口老齡化對經濟和社會產生了巨大的壓力。四是人口老齡化地區差異較大，而且城鄉倒置。中國人口老齡化自西向東呈階梯狀不斷上升，東部沿海地區65歲及以上老年人口比例早已超過7%，2000年就高達11.46%，上海早在1979年就已進人老年型社會。而第五次人口普查時西部地區老年人口比例均在5%以下，部分地區仍是典型的年輕型人口結構。與此同時，各地區大部分老年人口主要分布于經濟發展較落后的農村，農村人口老齡化程度超過全國平均水平和城市人口老齡化水平，出現了城鄉倒置現象，而且這種城鄉倒置將持續到2040年。到21世紀后半葉，城鎮人口老齡化水平將超過農村并逐漸拉開差距。五是勞動年齡人口高齡化和勞動力資源豐富并存。從國外人口老齡化過程的統計數據看，人口老齡化與勞動力短缺相伴而生。而中國自20世紀70年代實行計劃生育以來，出生率雖然迅速下降，但由于在實行計劃生育以前出生的大批人口此時正處于勞動年齡階段，因此，我國勞動力資源非常豐富，勞動年齡人口比重一直保持在60% I-:d上，不過，這一優勢將在本世紀20-50年代開始逐漸消失，屆時我國將出現勞動年齡人口短缺問題。六是人口老齡化在時間上呈不規則性和累進性。由于計劃生育政策，我國人口年齡結構的變化經歷了幾次大起大落，從而形成了人口金字塔的不規則特點，并由此派生了人口老齡化的不規則性和累進性。(中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》顯示，2001年至2020年是中國老齡化速度開始加快，年均增加老年人口5%萬人，年均增長率將達到3.28% ;2021年到2050年是中國老齡化加速階段，年均增加老年人口620萬人，由于總人口逐漸實現零增長和負增長，人口老齡化將進一步加速，到2050年我國人口老齡化水平將達到30%以上。

二、中國養老保障制度的現狀與分析

近十年來，中國養老保障取得了很大進展，但從適應人口老齡化形勢和中國經濟一體化的趨勢來看，養老保障體系仍然存在許多缺陷。一是中國養老金支付資金“缺口”巨大:現金流量缺口、存量缺口與未來缺口。據統計，我國個人賬戶“空賬”的規模:1997年為140億元，1998年為450億元，1999年為1000多億元，2000年已經達到2000多億元。二是老年社會保險未能應保盡保，覆蓋面太小。三是中國傳統的家庭養老功能弱化。四是缺乏完善的養老保險服務體系。五是農村老年社會養老保險問題多。六是養老保險基金的保值增值困難。

中國養老保險基金的支付危機問題是許多因素共同作用的結果，除了人口老齡化這一根本原因外，還有其它若干特殊性的因素。

1.“轉制成本”由誰承擔問題沒有解決。中國養老保險模式是在現收現付、沒有任何資金積累的傳統養老保險制度的基礎上建立起來的，該模式規定退休人員的養老金由社會統籌養老金和個人賬戶養老金兩部分組成，社會統籌實行現收現付，個人賬戶實行基金積累。這就意味著在職的一代人在繼續承擔上一代人的養老責任的同時還要為自己積累養老金。到2001年6月全國參加基本養老保險社會統籌的離退休人員為3241萬人，而在養老保險制度改革前參加工作的中年職工人數逾億。由于養老保險制度建立以來的40多年間沒有任何資金積累，改革以后的養老保險又實行“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”的制度，于是出現了養老金支付上的資金缺口;在養老保險制度改革之前參加工作，改革之后退休的中年職工，新制度規定，改革之前的工作年限視為繳費年限，但實際上舊制度沒有設立個人賬戶的規定，因而他們不可能有個人賬戶積累，在他們相繼退休并開始領取養老金時，養老保險基金只能為他們從社會統籌基金中提供基礎養老金和新制度實施以后他們個人賬戶上的那部分個人賬戶養老金，而在新制度實施以前視為繳費年限的“過渡養老金”卻沒有著落，這就構成了另一個養老金支付的資金缺口。這兩項相加就形成了一筆數目巨大的“轉制成本”，也有專家學者將其稱為“歷史債務”或“隱性債務”。不同的稱謂來源于不同的分析視角，但所指含義是一樣的。由于現行養老保險制度改革方案中對于轉制成本由誰承擔的問題沒有解決，只是個人賬戶所積累的資金被用作制度退休人員的養老金，個人賬戶成為名副其實的“空賬”。

2.社會養老保險費用收級還相當困難。主要表現在三個方面:(1)企業有意做假賬。有關資料顯示，全國參加養老保險統籌企業有30%的工資總額未記在應繳的基數內。(2)企業欠費嚴重。在1997年以前退休和參加工作的在職職工養老保險個人賬戶中，沒有先期繳費積累，目前企業既要為新制度下的在職職工積累養老金，又要為原有制度下欠繳的個人賬戶提供資金，形成雙重壓力，使養老金的足額收繳和支付都面臨很大困難。(3)養老保險收繳率持續下降。中國養老保險基金收繳率下降已是一個不爭的事實。全國養老保險基金收繳率1993年為93.3% ，1996年為92.5% ，1998年為90.24% ，1999年為88.84%。

3.社會養老保險資金投資收益率甚低。國外經驗表明:通過市場化運作，走多元化投資之路是養老保險資金實現保值增值的有效手段，而中國的養老保險資金的營運是受政府嚴格管制的。按現行的政策規定養老保險資金只能存人銀行和購買國債。實踐表明，這兩種方式都不能使養老保險資金較好地達到保值增值的目的。從銀行存款來看，1985-1997年的13年間，養老保險資金存款利率低于當年通貨膨脹率的就有7年，保值都談不上，更不用說增值了。再看購買國債，國債的收益率雖然一般高于同期銀行存款利率，但相對于通貨膨脹率，國債的保值增值能力也令人懷疑。以國庫券為例，在1985-1997年的13年間，國庫券的收益率超過當年通貨膨脹率的只有S年，其他年份均低于通貨膨脹率。可見，養老保險資金用于購買國債也難以達到保值和增值的目的。

4.社會養老保險資金管理不善損失大。社會保障制度比較完善的國家都制定了較為健全的法律法規，對養老保險資金運作實行嚴格的監管，不僅資金運作安全，而且使用效率高。而中國對養老保險資金的管理則缺乏相應的法規，資金的收繳、管理和支付等各環節不規范，往往無章可循，再加上社會保障資金由隸屬于政府部門的機構負責增值和營運，難免會在運營的過程中摻雜政府部門的行政干預因素。根據勞動與社會保障部會同審計署、財政部對1986-1998年間社會養老保險基金和失業保險基金進行清查的結果顯示，12年間僅僅基本養老保險資金被擠占挪用的就達100多億元，其中己核準損失的達2000多萬元。近幾年，各地養老保險資金被挪用、擠占、透支現象仍然時有發生。管理不善導致社保資金損失慘重。

5.提前退休對養老保險體制沖擊巨大。退休年齡是影響養老金負擔水平的一個重要因素，在平均預期壽命和保障水平一定的情況下，退休年齡提高，平均領取養老金的年限就短，養老金總負擔就會降低。但現實中有不少提前退休現象發生，造成提前退休的原因主要有:下崗分流導致提前退休;養老保險金高替代率誘發提前退休。“提前退休”意味著在停止養老金繳納的同時提前消費社會財富，就是所謂的“寅吃卯糧”，大大損害了下一代人的利益。退休年齡的選擇對養老金支付體系所產生的影響是根本性的，所以發達國家在面對人口老齡化嚴重時一再地推遲退休年齡。根據社會的健康發展、當今人們的身體健康狀況和價值觀念等現實，提前退休在中國是一種不明智之舉。 三、構建中國特色的社會養老保障體系

黨的十七大報告明確提出要“加強老齡工作”，這在黨的報告里還是首次出現。從應對人口老齡化、促進中國經濟健康有序發展的要求出發，中國現階段養老保障體系建設的總體思路應該是:養老保障事業由城市向農村發展，由國有部門向非國有部門拓展，通過改革和制度創新，破除城鄉壁壘和地域壁壘，實現社會保障城鄉統籌和區域統籌相結合，逐步形成中國人口老齡化形勢和經濟社會發展趨勢相適應的養老保障體系。在這方面我們既要借鑒發達國家的經驗與教訓，又要結合中國的基本國情，構建我國養老保障體系的整體框架，主要體現在養老金保障、老年醫療保障和老年福利保障三個領域。結合國情，筆者認為中國養老保障制度創新的重點及相應的政策措施主要在以下幾個方面。

1.社會基本養老保險制度有待規范與完善。通過降低目標替代率并妥善解決歷史債務，逐步降低繳費率，增強包容性，擴大覆蓋面，進一步規范和完善基本養老保險制度。在此基礎上，不分城鄉、不分區域、不分企業性質及職工身份，將所有企業的全部從業人員、城鎮靈活就業人員、城鎮個體勞動者納人基本養老保險的保障范圍。一是統一費基和費率，適當提高養老保險的統籌層次。逐步把保險基金的統籌層次由縣提高到市地級，實行省級統籌肯定是今后發展的必然趨勢，甚至全國統籌。二是逐步做實個人賬戶。中國社會保險個人賬戶的空帳是大家感到棘手的事情，建議從實際出發，分步實施，先把個人賬戶中的個人繳費部分轉為實帳，再創造條件把單位劃撥部分由空帳轉為實帳。三是適當降低目標替代率，妥善解決歷史債務，逐步降低費率，實現基本養老保險制度“雙低”辦法與普通辦法的并軌。按照基本保障“廣覆蓋、低水平”的原則，基本養老保險制度55%-60%的目標替代率還有一定的下降空間;與此同時，規范“雙低”即低門檻進人、低標準享受的參保辦法，對按照“雙低”辦法參保的范圍、對象、繳費標準、個人賬戶做進一步明確規定，實現與基本養老保險制度普通參保辦法的銜接并軌。

2.機關事業單位社會養老保險制度魚待改革。目前機關事業單位的社會養老保險制度是一種退休保障制度。實行全社會統一的基本養老保險制度是今后努力的方向，因此，機關事業單位應當實行與企業大體相同的基本養老保險制度。在推進機關事業單位養老保險制度改革的過程中需要把握以下幾點:一是堅持機關事業單位與企業基本養老保險制度的統一性;二是體現機關事業單位及其人員的特點;三是注意與機關事業單位其他改革措施配套:四是確保新舊制度平穩過渡。考慮到歷史的因素，對于改革前在機關事業單位工作的貢獻，遠過設置權益性養老金，用合理的辦法加以計量，列人個人賬戶;鼓勵機關事業單位在一定的限額內辦理職業年金，財政按照經費渠道給予一定的支持;鼓勵個人購買商業保險和從事各種有利于養老的儲蓄及投資。2008年2月29日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議討論通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點，與事業單位分類改革配套推進。試點的主要內容包括:養老保險費用由單位和個人共同負擔，退休待遇與繳費相聯系，基金逐步實行省級統籌，建立職業年金制度，實行社會化管理服務等，積極穩妥地推進機關事業單位社會養老保險制度改革。

3.農村養老保險制度須重新定位與制度創新。根據國際經驗，對于中國農村養老保險可以采取分步走的辦法。無論從統籌城鄉發展的思路出發還是從應對人口老齡化形勢的需要出發，都應當積極推行農村社會養老保險。從技術層面分析，原先的農村社會養老保險制度設計有許多合理之處，但原制度關于政府對農村社會養老保險的財政支持不夠明確，對于養老保險基金的投資缺乏政策支持。因此，當前的制度的改革與創新應著重解決以下問題:一是明確政府的責任，既要強調籌資以個人繳費為主，又要落實政府補貼，鼓勵集體補助;二是明確其保障對象是農村居民或尚未被城鎮職工基本養老保險覆蓋的勞動者，堅持自愿原則，當然也必須強調正確引導;三是制定新的待遇享受標準，確定合理的繳費基數、繳費比率;四是建立政府財政補助機制，合理確定政府財政投人的比例，充分體現政策扶持，調動農民參保的積極性;五是要逐步拓寬養老保險基金運營渠道，實現基金的保值增值;六是要整合農村社會養老保險資源，例如:計劃生育養老保險、義務兵養老保險等;七是要保持政策和業務的穩定性、連續性，妥善處理歷史遺留問題，維護農村社會穩定。

4.多層次醫療保津體系必須盡快建立和完善。擴大基本醫療保險的覆蓋面，將城鎮所有用人單位和職工，包括所有機關、事業單位、各種類型企業、社會團體和民辦非企業單位的職工和退休人員以及城鎮靈活就業人員納人醫療保障體系。為減輕參保人員的負擔，在建立基本醫療保險制度的同時，可根據實際情況建立大額醫療費用補助制度，以解決超過基本醫療保險最高支付限額以上的醫療費用。鼓勵企業為職工建立補充醫療保險，用于解決職工基本醫療保險待遇以外的醫療費用負擔。逐步建立主要由政府投人支持的社會醫療救助制度，為特殊困難群體特別是經濟困難的老人提供基本醫療保障。各級財政應當安排醫療救助專款，并根據財政收人的增長情況逐步增加對醫療救助資金的投人，提高醫療救助的力度。同時，完善有關政策包括稅收優惠政策，支持民間醫療救助事業的發展。

5.老年人社會服務體系必須盡快建立和健全。各級政府要將老年事業納人國民經濟和社會發展計劃，使老年事業與經濟、社會協調發展，構筑以居家養老為基礎的老年人社會服務體系。一是以居家養老為基礎。居家養老是我國絕大多數老人的選擇，家庭情感寄托、生活照料等方面的養老功能是其他機構難以取代的。二是構筑“居家養老”的社會支持系統。隨著獨生子女政策的實施以及經濟社會的發展，家庭日益小型化、核心化，“空巢家庭”越來越多，家庭養老資源正在萎縮。因此，有必要通過相關的福利政策，構筑“居家養老”的社會支持系統，支持、維護甚至放大家庭養老的功能。三是實施國家“星光計劃”:從中央到地方，民政部門把發行福利彩票籌集的福利金的絕大部分用于資助城市社區老年人福利服務設施、活動場所和農村鄉鎮敬老院的建設，認真實施“星光計劃”，使老年人不出社區就能享受到需要的服務。

6．構建中國特色的多層次社會養老機構體系。隨著經濟的發展、人們生活方式和價值觀念的改變以及高齡老人的增多，機構養老的需求也日益增大。以往的機構養老基本上是救濟性的，對象主要是“五保”老人和“三無”老人。為了適應新的形勢和滿足多元化的養老需求，必須構建中國特色的新型的多層次的養老機構體系。第一層次為救濟型。具有特殊困難的老人仍然必須由政府舉辦的養老機構收養.除“五保”老人和“三無”老人外，經濟上有困難的老人，人住費用可以參照最低生活保障線予以減免。此類養老機構的經費列人政府財政預算，同時鼓勵慈善機構、社會團體和個人捐助。第二層次為福利型。為了滿足日益增長的養老需求，政府應整合各種社會資源，通過合作興辦或委托經營等方式發展養老機構，以滿足普通百姓的需要。此類養老機構具有一定福利性，老人人住需辦理一定手續，并繳納基本費用。養老機構的基本設施、人員配置、日常管理等應設立一定標準，定期評估，并向社會公開。第三層次為市場型。此類養老機構主要是為了滿足一部分高收人者的養老需求，可以按市場原則運作，以高標準收費維持高質量的服務。為了鼓勵企業界參與興辦養老事業，政府應給予經營者一定的優惠政策，包括減免稅收、低價提供土地、降低公用事業性收費標準等。

規模巨大的老年人口數量和迅速提高的老年人口比例確實給中國帶來了嚴峻的挑戰。我們必須積極主動地進行有效地應對，不斷進行養老保障制度的改革，根據國情，建立健全救濟型、福利型、市場型三個支柱相結合的中國特色的多層次養老保障體系。只有通過全方位多層次地做好準備，中國人口老齡化帶來的養老保障問題才能妥善解決，只有堅持以人為本、確保社會和諧，才能全面貫徹落實科學發展觀，全面推進中國特色社會主義的偉大事業!