論文關(guān)鍵詞：中國;養(yǎng)老保障;人口老齡化

論文摘要：人口老齡化是伴隨社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展和人們生活水平逐步提高過程中必然出現(xiàn)的一種人口年鈴結(jié)構(gòu)老化現(xiàn)象。這是一個甘界性問題，是必然現(xiàn)象，但中國人口老齡化與其他國家比起來有明顯的“催生”痕跡之特性，其挑戰(zhàn)是十分嚴峻的，主要表現(xiàn)為中國的養(yǎng)老保障面臨諸多的問題。針對存在的問題，提出中國養(yǎng)老保澤制度創(chuàng)新的重點及相應(yīng)的政策措施，具有一定的理論價值與現(xiàn)實意義。

“人口老齡化”有微觀和宏觀兩層含義。微觀層面指的是組成人口的個體人的老化，即我們通常的人由年輕變老;宏觀層面是指整個人口群體的老化，即本文要探析的人口老齡化。無論是微觀的老化還是宏觀的老化都是一個動態(tài)的過程，但二者有本質(zhì)的區(qū)別。個體老齡化是單向運動過程，是一種自然現(xiàn)象，是不可逆轉(zhuǎn)的客觀規(guī)律。人口群體的老化則以個體老齡化為前提，受社會、經(jīng)濟、人口規(guī)律及政策的影響，是可逆的，是雙向運動的過程，當(dāng)人口的生育率回升時，人口老化過程就會出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)，就有可能出現(xiàn)“返老還童”的現(xiàn)象。簡言之，人口老齡化就是指老年人在總?cè)丝谥兴急戎刂饾u增加的動態(tài)過程，特別是指在年齡結(jié)構(gòu)類型已屬年老型的人口中，老年人口比重持續(xù)上升的動態(tài)過程。迄今為止，為世界各國普遍接受并廣泛使用的老年人社會界定標(biāo)準有兩個，即1956年聯(lián)合國和1982年世界老齡問題大會所制定的標(biāo)準:60歲及以上或65歲及以上人口。從老齡人口結(jié)構(gòu)來看，60歲及以上老年人口比重達到10%以上或65歲及以上老年人口比重達到7%以上的人口屬于老年型人口結(jié)構(gòu)。人口老齡化是必然現(xiàn)象，是發(fā)展與進步的表現(xiàn)，但隨之而來的社會養(yǎng)老保障面臨諸多的問題也巫需研究與解決。

一、中國人口老齡化的現(xiàn)狀與特點

從20世紀70年代起，中國人口出生率開始明顯下降，1990年第四次全國人口普查時人口年齡結(jié)構(gòu)已經(jīng)完成了向成年型轉(zhuǎn)化的全過程，開始向老年型過渡。中國人口老齡化的發(fā)展趨勢主要經(jīng)歷以下三個階段:第一階段為1982-2000年是人口老齡化的過渡階段:第二階段為2000-2020年是人口老齡化的迅速發(fā)展階段;第三階段為2020--2050年是人口老齡化的高峰階段。目前，中國正處于老年人口和高齡老年人口快速增長期以及人口老齡化的加速期:0-14歲人口比重逐步降低，65歲以上人口比重持續(xù)上升。2005年我國的老年人口僅占總?cè)丝诘?1%。按照國家統(tǒng)計局的人口預(yù)測，2010年中國60歲及以上老年人口總數(shù)為1.71億，占總?cè)丝诘?2.6% ， 65歲及以上老年人口總數(shù)為1.13億，占到總?cè)丝诘?.3%;到2050年60歲及以上老年人口總數(shù)為4.5億，占到總?cè)丝诘?2.5% ， 65歲及以上老年人口總數(shù)為3.36億，占到總?cè)丝诘?4.3%。這表明我國未來50年老年人口數(shù)量將穩(wěn)步上升。

中國人口老齡化的特點也非常明顯。一是人口規(guī)模大、老年人口規(guī)模也大—世界之“最”。中國歷史上都是世界人口最多的國家，也是老年人口最多的國家。就“歲及以上人口規(guī)模而言，由1953年7月1日的2504萬人增加到2005年11月1日的10045萬人，增長了3.01倍，老年人口比例由3.56%提高到了7.68%。按世界銀行2002年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國總?cè)丝谡际澜缈側(cè)丝诘?0.67%，而老年人口占世界老年人口總量的21.04%，中國老年人口總數(shù)是美國、日本、德國、英國、法國、澳大利亞六國之和。二是老年人增長速度快，人口老齡化發(fā)展速度更快。發(fā)達國家老年人口年均增長率低于2.5%，中國老年人口年均增長率己達3%左右，大大超過總?cè)丝?.63%的平均增長速度。另外，從65歲及以上人口比例由7%增加到14% ，所用的時間看，中國在發(fā)展中國家中是最快的。這一特點要求中國老年事業(yè)和各項準備工作要跟上人口迅速老齡化的步伐。三是人口老齡化起步晚.且在“政策催生”下“未富先老”。人口老齡化起步早晚、速度快慢與經(jīng)濟發(fā)展、政策導(dǎo)向等方面關(guān)系密切。發(fā)達國家是在經(jīng)濟社會發(fā)達階段才出現(xiàn)人口老齡化的，而中國的人口老齡化的迅速發(fā)展主要是由于政府推行的人口控制和計劃生育政策，使得出生率迅速下降，從而“人為地”加速了老齡化的進程。這種人口年齡結(jié)構(gòu)的老化并非是隨著中國的經(jīng)濟和社會的發(fā)展自發(fā)演進的，這樣就使得中國在“政策催生”下出現(xiàn)了“未富先老”現(xiàn)象，人口老齡化對經(jīng)濟和社會產(chǎn)生了巨大的壓力。四是人口老齡化地區(qū)差異較大，而且城鄉(xiāng)倒置。中國人口老齡化自西向東呈階梯狀不斷上升，東部沿海地區(qū)65歲及以上老年人口比例早已超過7%，2000年就高達11.46%，上海早在1979年就已進人老年型社會。而第五次人口普查時西部地區(qū)老年人口比例均在5%以下，部分地區(qū)仍是典型的年輕型人口結(jié)構(gòu)。與此同時，各地區(qū)大部分老年人口主要分布于經(jīng)濟發(fā)展較落后的農(nóng)村，農(nóng)村人口老齡化程度超過全國平均水平和城市人口老齡化水平，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)倒置現(xiàn)象，而且這種城鄉(xiāng)倒置將持續(xù)到2040年。到21世紀后半葉，城鎮(zhèn)人口老齡化水平將超過農(nóng)村并逐漸拉開差距。五是勞動年齡人口高齡化和勞動力資源豐富并存。從國外人口老齡化過程的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，人口老齡化與勞動力短缺相伴而生。而中國自20世紀70年代實行計劃生育以來，出生率雖然迅速下降，但由于在實行計劃生育以前出生的大批人口此時正處于勞動年齡階段，因此，我國勞動力資源非常豐富，勞動年齡人口比重一直保持在60% I-:d上，不過，這一優(yōu)勢將在本世紀20-50年代開始逐漸消失，屆時我國將出現(xiàn)勞動年齡人口短缺問題。六是人口老齡化在時間上呈不規(guī)則性和累進性。由于計劃生育政策，我國人口年齡結(jié)構(gòu)的變化經(jīng)歷了幾次大起大落，從而形成了人口金字塔的不規(guī)則特點，并由此派生了人口老齡化的不規(guī)則性和累進性。(中國人口老齡化發(fā)展趨勢預(yù)測研究報告》顯示，2001年至2020年是中國老齡化速度開始加快，年均增加老年人口5%萬人，年均增長率將達到3.28% ;2021年到2050年是中國老齡化加速階段，年均增加老年人口620萬人，由于總?cè)丝谥饾u實現(xiàn)零增長和負增長，人口老齡化將進一步加速，到2050年我國人口老齡化水平將達到30%以上。

二、中國養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀與分析

近十年來，中國養(yǎng)老保障取得了很大進展，但從適應(yīng)人口老齡化形勢和中國經(jīng)濟一體化的趨勢來看，養(yǎng)老保障體系仍然存在許多缺陷。一是中國養(yǎng)老金支付資金“缺口”巨大:現(xiàn)金流量缺口、存量缺口與未來缺口。據(jù)統(tǒng)計，我國個人賬戶“空賬”的規(guī)模:1997年為140億元，1998年為450億元，1999年為1000多億元，2000年已經(jīng)達到2000多億元。二是老年社會保險未能應(yīng)保盡保，覆蓋面太小。三是中國傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能弱化。四是缺乏完善的養(yǎng)老保險服務(wù)體系。五是農(nóng)村老年社會養(yǎng)老保險問題多。六是養(yǎng)老保險基金的保值增值困難。

中國養(yǎng)老保險基金的支付危機問題是許多因素共同作用的結(jié)果，除了人口老齡化這一根本原因外，還有其它若干特殊性的因素。

1.“轉(zhuǎn)制成本”由誰承擔(dān)問題沒有解決。中國養(yǎng)老保險模式是在現(xiàn)收現(xiàn)付、沒有任何資金積累的傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上建立起來的，該模式規(guī)定退休人員的養(yǎng)老金由社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成，社會統(tǒng)籌實行現(xiàn)收現(xiàn)付，個人賬戶實行基金積累。這就意味著在職的一代人在繼續(xù)承擔(dān)上一代人的養(yǎng)老責(zé)任的同時還要為自己積累養(yǎng)老金。到2001年6月全國參加基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的離退休人員為3241萬人，而在養(yǎng)老保險制度改革前參加工作的中年職工人數(shù)逾億。由于養(yǎng)老保險制度建立以來的40多年間沒有任何資金積累，改革以后的養(yǎng)老保險又實行“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”的制度，于是出現(xiàn)了養(yǎng)老金支付上的資金缺口;在養(yǎng)老保險制度改革之前參加工作，改革之后退休的中年職工，新制度規(guī)定，改革之前的工作年限視為繳費年限，但實際上舊制度沒有設(shè)立個人賬戶的規(guī)定，因而他們不可能有個人賬戶積累，在他們相繼退休并開始領(lǐng)取養(yǎng)老金時，養(yǎng)老保險基金只能為他們從社會統(tǒng)籌基金中提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金和新制度實施以后他們個人賬戶上的那部分個人賬戶養(yǎng)老金，而在新制度實施以前視為繳費年限的“過渡養(yǎng)老金”卻沒有著落，這就構(gòu)成了另一個養(yǎng)老金支付的資金缺口。這兩項相加就形成了一筆數(shù)目巨大的“轉(zhuǎn)制成本”，也有專家學(xué)者將其稱為“歷史債務(wù)”或“隱性債務(wù)”。不同的稱謂來源于不同的分析視角，但所指含義是一樣的。由于現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度改革方案中對于轉(zhuǎn)制成本由誰承擔(dān)的問題沒有解決，只是個人賬戶所積累的資金被用作制度退休人員的養(yǎng)老金，個人賬戶成為名副其實的“空賬”。

2.社會養(yǎng)老保險費用收級還相當(dāng)困難。主要表現(xiàn)在三個方面:(1)企業(yè)有意做假賬。有關(guān)資料顯示，全國參加養(yǎng)老保險統(tǒng)籌企業(yè)有30%的工資總額未記在應(yīng)繳的基數(shù)內(nèi)。(2)企業(yè)欠費嚴重。在1997年以前退休和參加工作的在職職工養(yǎng)老保險個人賬戶中，沒有先期繳費積累，目前企業(yè)既要為新制度下的在職職工積累養(yǎng)老金，又要為原有制度下欠繳的個人賬戶提供資金，形成雙重壓力，使養(yǎng)老金的足額收繳和支付都面臨很大困難。(3)養(yǎng)老保險收繳率持續(xù)下降。中國養(yǎng)老保險基金收繳率下降已是一個不爭的事實。全國養(yǎng)老保險基金收繳率1993年為93.3% ，1996年為92.5% ，1998年為90.24% ，1999年為88.84%。

3.社會養(yǎng)老保險資金投資收益率甚低。國外經(jīng)驗表明:通過市場化運作，走多元化投資之路是養(yǎng)老保險資金實現(xiàn)保值增值的有效手段，而中國的養(yǎng)老保險資金的營運是受政府嚴格管制的。按現(xiàn)行的政策規(guī)定養(yǎng)老保險資金只能存人銀行和購買國債。實踐表明，這兩種方式都不能使養(yǎng)老保險資金較好地達到保值增值的目的。從銀行存款來看，1985-1997年的13年間，養(yǎng)老保險資金存款利率低于當(dāng)年通貨膨脹率的就有7年，保值都談不上，更不用說增值了。再看購買國債，國債的收益率雖然一般高于同期銀行存款利率，但相對于通貨膨脹率，國債的保值增值能力也令人懷疑。以國庫券為例，在1985-1997年的13年間，國庫券的收益率超過當(dāng)年通貨膨脹率的只有S年，其他年份均低于通貨膨脹率。可見，養(yǎng)老保險資金用于購買國債也難以達到保值和增值的目的。

4.社會養(yǎng)老保險資金管理不善損失大。社會保障制度比較完善的國家都制定了較為健全的法律法規(guī)，對養(yǎng)老保險資金運作實行嚴格的監(jiān)管，不僅資金運作安全，而且使用效率高。而中國對養(yǎng)老保險資金的管理則缺乏相應(yīng)的法規(guī)，資金的收繳、管理和支付等各環(huán)節(jié)不規(guī)范，往往無章可循，再加上社會保障資金由隸屬于政府部門的機構(gòu)負責(zé)增值和營運，難免會在運營的過程中摻雜政府部門的行政干預(yù)因素。根據(jù)勞動與社會保障部會同審計署、財政部對1986-1998年間社會養(yǎng)老保險基金和失業(yè)保險基金進行清查的結(jié)果顯示，12年間僅僅基本養(yǎng)老保險資金被擠占挪用的就達100多億元，其中己核準損失的達2000多萬元。近幾年，各地養(yǎng)老保險資金被挪用、擠占、透支現(xiàn)象仍然時有發(fā)生。管理不善導(dǎo)致社保資金損失慘重。

5.提前退休對養(yǎng)老保險體制沖擊巨大。退休年齡是影響?zhàn)B老金負擔(dān)水平的一個重要因素，在平均預(yù)期壽命和保障水平一定的情況下，退休年齡提高，平均領(lǐng)取養(yǎng)老金的年限就短，養(yǎng)老金總負擔(dān)就會降低。但現(xiàn)實中有不少提前退休現(xiàn)象發(fā)生，造成提前退休的原因主要有:下崗分流導(dǎo)致提前退休;養(yǎng)老保險金高替代率誘發(fā)提前退休。“提前退休”意味著在停止養(yǎng)老金繳納的同時提前消費社會財富，就是所謂的“寅吃卯糧”，大大損害了下一代人的利益。退休年齡的選擇對養(yǎng)老金支付體系所產(chǎn)生的影響是根本性的，所以發(fā)達國家在面對人口老齡化嚴重時一再地推遲退休年齡。根據(jù)社會的健康發(fā)展、當(dāng)今人們的身體健康狀況和價值觀念等現(xiàn)實，提前退休在中國是一種不明智之舉。 三、構(gòu)建中國特色的社會養(yǎng)老保障體系

黨的十七大報告明確提出要“加強老齡工作”，這在黨的報告里還是首次出現(xiàn)。從應(yīng)對人口老齡化、促進中國經(jīng)濟健康有序發(fā)展的要求出發(fā)，中國現(xiàn)階段養(yǎng)老保障體系建設(shè)的總體思路應(yīng)該是:養(yǎng)老保障事業(yè)由城市向農(nóng)村發(fā)展，由國有部門向非國有部門拓展，通過改革和制度創(chuàng)新，破除城鄉(xiāng)壁壘和地域壁壘，實現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域統(tǒng)籌相結(jié)合，逐步形成中國人口老齡化形勢和經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢相適應(yīng)的養(yǎng)老保障體系。在這方面我們既要借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗與教訓(xùn)，又要結(jié)合中國的基本國情，構(gòu)建我國養(yǎng)老保障體系的整體框架，主要體現(xiàn)在養(yǎng)老金保障、老年醫(yī)療保障和老年福利保障三個領(lǐng)域。結(jié)合國情，筆者認為中國養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的重點及相應(yīng)的政策措施主要在以下幾個方面。

1.社會基本養(yǎng)老保險制度有待規(guī)范與完善。通過降低目標(biāo)替代率并妥善解決歷史債務(wù)，逐步降低繳費率，增強包容性，擴大覆蓋面，進一步規(guī)范和完善基本養(yǎng)老保險制度。在此基礎(chǔ)上，不分城鄉(xiāng)、不分區(qū)域、不分企業(yè)性質(zhì)及職工身份，將所有企業(yè)的全部從業(yè)人員、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、城鎮(zhèn)個體勞動者納人基本養(yǎng)老保險的保障范圍。一是統(tǒng)一費基和費率，適當(dāng)提高養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次。逐步把保險基金的統(tǒng)籌層次由縣提高到市地級，實行省級統(tǒng)籌肯定是今后發(fā)展的必然趨勢，甚至全國統(tǒng)籌。二是逐步做實個人賬戶。中國社會保險個人賬戶的空帳是大家感到棘手的事情，建議從實際出發(fā)，分步實施，先把個人賬戶中的個人繳費部分轉(zhuǎn)為實帳，再創(chuàng)造條件把單位劃撥部分由空帳轉(zhuǎn)為實帳。三是適當(dāng)降低目標(biāo)替代率，妥善解決歷史債務(wù)，逐步降低費率，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度“雙低”辦法與普通辦法的并軌。按照基本保障“廣覆蓋、低水平”的原則，基本養(yǎng)老保險制度55%-60%的目標(biāo)替代率還有一定的下降空間;與此同時，規(guī)范“雙低”即低門檻進人、低標(biāo)準享受的參保辦法，對按照“雙低”辦法參保的范圍、對象、繳費標(biāo)準、個人賬戶做進一步明確規(guī)定，實現(xiàn)與基本養(yǎng)老保險制度普通參保辦法的銜接并軌。

2.機關(guān)事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險制度魚待改革。目前機關(guān)事業(yè)單位的社會養(yǎng)老保險制度是一種退休保障制度。實行全社會統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度是今后努力的方向，因此，機關(guān)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)實行與企業(yè)大體相同的基本養(yǎng)老保險制度。在推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的過程中需要把握以下幾點:一是堅持機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一性;二是體現(xiàn)機關(guān)事業(yè)單位及其人員的特點;三是注意與機關(guān)事業(yè)單位其他改革措施配套:四是確保新舊制度平穩(wěn)過渡。考慮到歷史的因素，對于改革前在機關(guān)事業(yè)單位工作的貢獻，遠過設(shè)置權(quán)益性養(yǎng)老金，用合理的辦法加以計量，列人個人賬戶;鼓勵機關(guān)事業(yè)單位在一定的限額內(nèi)辦理職業(yè)年金，財政按照經(jīng)費渠道給予一定的支持;鼓勵個人購買商業(yè)保險和從事各種有利于養(yǎng)老的儲蓄及投資。2008年2月29日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議討論通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點，與事業(yè)單位分類改革配套推進。試點的主要內(nèi)容包括:養(yǎng)老保險費用由單位和個人共同負擔(dān)，退休待遇與繳費相聯(lián)系，基金逐步實行省級統(tǒng)籌，建立職業(yè)年金制度，實行社會化管理服務(wù)等，積極穩(wěn)妥地推進機關(guān)事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險制度改革。

3.農(nóng)村養(yǎng)老保險制度須重新定位與制度創(chuàng)新。根據(jù)國際經(jīng)驗，對于中國農(nóng)村養(yǎng)老保險可以采取分步走的辦法。無論從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路出發(fā)還是從應(yīng)對人口老齡化形勢的需要出發(fā)，都應(yīng)當(dāng)積極推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。從技術(shù)層面分析，原先的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度設(shè)計有許多合理之處，但原制度關(guān)于政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的財政支持不夠明確，對于養(yǎng)老保險基金的投資缺乏政策支持。因此，當(dāng)前的制度的改革與創(chuàng)新應(yīng)著重解決以下問題:一是明確政府的責(zé)任，既要強調(diào)籌資以個人繳費為主，又要落實政府補貼，鼓勵集體補助;二是明確其保障對象是農(nóng)村居民或尚未被城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋的勞動者，堅持自愿原則，當(dāng)然也必須強調(diào)正確引導(dǎo);三是制定新的待遇享受標(biāo)準，確定合理的繳費基數(shù)、繳費比率;四是建立政府財政補助機制，合理確定政府財政投人的比例，充分體現(xiàn)政策扶持，調(diào)動農(nóng)民參保的積極性;五是要逐步拓寬養(yǎng)老保險基金運營渠道，實現(xiàn)基金的保值增值;六是要整合農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資源，例如:計劃生育養(yǎng)老保險、義務(wù)兵養(yǎng)老保險等;七是要保持政策和業(yè)務(wù)的穩(wěn)定性、連續(xù)性，妥善處理歷史遺留問題，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。

4.多層次醫(yī)療保津體系必須盡快建立和完善。擴大基本醫(yī)療保險的覆蓋面，將城鎮(zhèn)所有用人單位和職工，包括所有機關(guān)、事業(yè)單位、各種類型企業(yè)、社會團體和民辦非企業(yè)單位的職工和退休人員以及城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員納人醫(yī)療保障體系。為減輕參保人員的負擔(dān)，在建立基本醫(yī)療保險制度的同時，可根據(jù)實際情況建立大額醫(yī)療費用補助制度，以解決超過基本醫(yī)療保險最高支付限額以上的醫(yī)療費用。鼓勵企業(yè)為職工建立補充醫(yī)療保險，用于解決職工基本醫(yī)療保險待遇以外的醫(yī)療費用負擔(dān)。逐步建立主要由政府投人支持的社會醫(yī)療救助制度，為特殊困難群體特別是經(jīng)濟困難的老人提供基本醫(yī)療保障。各級財政應(yīng)當(dāng)安排醫(yī)療救助專款，并根據(jù)財政收人的增長情況逐步增加對醫(yī)療救助資金的投人，提高醫(yī)療救助的力度。同時，完善有關(guān)政策包括稅收優(yōu)惠政策，支持民間醫(yī)療救助事業(yè)的發(fā)展。

5.老年人社會服務(wù)體系必須盡快建立和健全。各級政府要將老年事業(yè)納人國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，使老年事業(yè)與經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)筑以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)的老年人社會服務(wù)體系。一是以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)。居家養(yǎng)老是我國絕大多數(shù)老人的選擇，家庭情感寄托、生活照料等方面的養(yǎng)老功能是其他機構(gòu)難以取代的。二是構(gòu)筑“居家養(yǎng)老”的社會支持系統(tǒng)。隨著獨生子女政策的實施以及經(jīng)濟社會的發(fā)展，家庭日益小型化、核心化，“空巢家庭”越來越多，家庭養(yǎng)老資源正在萎縮。因此，有必要通過相關(guān)的福利政策，構(gòu)筑“居家養(yǎng)老”的社會支持系統(tǒng)，支持、維護甚至放大家庭養(yǎng)老的功能。三是實施國家“星光計劃”:從中央到地方，民政部門把發(fā)行福利彩票籌集的福利金的絕大部分用于資助城市社區(qū)老年人福利服務(wù)設(shè)施、活動場所和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的建設(shè)，認真實施“星光計劃”，使老年人不出社區(qū)就能享受到需要的服務(wù)。

6．構(gòu)建中國特色的多層次社會養(yǎng)老機構(gòu)體系。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、人們生活方式和價值觀念的改變以及高齡老人的增多，機構(gòu)養(yǎng)老的需求也日益增大。以往的機構(gòu)養(yǎng)老基本上是救濟性的，對象主要是“五保”老人和“三無”老人。為了適應(yīng)新的形勢和滿足多元化的養(yǎng)老需求，必須構(gòu)建中國特色的新型的多層次的養(yǎng)老機構(gòu)體系。第一層次為救濟型。具有特殊困難的老人仍然必須由政府舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)收養(yǎng).除“五保”老人和“三無”老人外，經(jīng)濟上有困難的老人，人住費用可以參照最低生活保障線予以減免。此類養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)費列人政府財政預(yù)算，同時鼓勵慈善機構(gòu)、社會團體和個人捐助。第二層次為福利型。為了滿足日益增長的養(yǎng)老需求，政府應(yīng)整合各種社會資源，通過合作興辦或委托經(jīng)營等方式發(fā)展養(yǎng)老機構(gòu)，以滿足普通百姓的需要。此類養(yǎng)老機構(gòu)具有一定福利性，老人人住需辦理一定手續(xù)，并繳納基本費用。養(yǎng)老機構(gòu)的基本設(shè)施、人員配置、日常管理等應(yīng)設(shè)立一定標(biāo)準，定期評估，并向社會公開。第三層次為市場型。此類養(yǎng)老機構(gòu)主要是為了滿足一部分高收人者的養(yǎng)老需求，可以按市場原則運作，以高標(biāo)準收費維持高質(zhì)量的服務(wù)。為了鼓勵企業(yè)界參與興辦養(yǎng)老事業(yè)，政府應(yīng)給予經(jīng)營者一定的優(yōu)惠政策，包括減免稅收、低價提供土地、降低公用事業(yè)性收費標(biāo)準等。

規(guī)模巨大的老年人口數(shù)量和迅速提高的老年人口比例確實給中國帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。我們必須積極主動地進行有效地應(yīng)對，不斷進行養(yǎng)老保障制度的改革，根據(jù)國情，建立健全救濟型、福利型、市場型三個支柱相結(jié)合的中國特色的多層次養(yǎng)老保障體系。只有通過全方位多層次地做好準備，中國人口老齡化帶來的養(yǎng)老保障問題才能妥善解決，只有堅持以人為本、確保社會和諧，才能全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，全面推進中國特色社會主義的偉大事業(yè)!