摘要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有利于實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營，但在實踐中也存在一些問題，特別是農(nóng)民利益受損的情況，影響了農(nóng)民進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性及生活水平的提高。在對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益受損的表現(xiàn)進行歸納的基礎(chǔ)上，對其產(chǎn)生的原因進行了分析，并提出了保護農(nóng)民利益的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)；農(nóng)民利益

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益受損的主要表現(xiàn)

在目前農(nóng)村社會保障很不完善的情況下，土地是農(nóng)民最基本、最重要的生產(chǎn)資料，起到保障農(nóng)民基本生活的重要作用，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，流轉(zhuǎn)收益便自然地成為農(nóng)民生活的最后保障，但農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民利益受損、流失的現(xiàn)象卻時有發(fā)生。

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)強制流轉(zhuǎn)違背了農(nóng)民意愿。地方政府的適度參與對于流轉(zhuǎn)具有積極作用：一方面可以通過貫徹宏觀調(diào)控政策彌補市場機制的不足；另一方面可以為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場機制的形成提供良好的條件。但是，實踐中部分地方政府在多種利益目標(biāo)的誘導(dǎo)下，對土地流轉(zhuǎn)的參與性過強，在流轉(zhuǎn)中扮演著十分強勢的角色。如有的鄉(xiāng)村組織不尊重農(nóng)民的意愿，直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的主體，隨意改變土地承包關(guān)系，搞強制性的土地流轉(zhuǎn)；有的把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村收入的手段，或者作為突出地方政績的形象工程，下指標(biāo)、限時間、限面積，強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。湖北省2006年對9個縣(市)的40個村200戶農(nóng)戶實地調(diào)查資料顯示，19.7%的農(nóng)戶反映參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是服從村里的安排[1]。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)利益分配不合理。一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏合理的價格機制。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，價格一般是由集體組織與農(nóng)民個人或其他經(jīng)營主體協(xié)商達成的。但由于各地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育程度不同，在流轉(zhuǎn)市場發(fā)育較完善的地區(qū)，市場已經(jīng)具有根據(jù)供需自發(fā)形成價格的能力，但在交易案例少、土地市場不發(fā)達的地區(qū)，價格的隨意性就很大。加之客觀上農(nóng)民受教育程度有限，對其所擁有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的價值缺乏科學(xué)的認(rèn)知，在流轉(zhuǎn)過程中比較容易出現(xiàn)低價流轉(zhuǎn)或漫天要價的極端情況。二是農(nóng)民的流轉(zhuǎn)收益缺乏增長機制。在流轉(zhuǎn)合同的約定上，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益一般按每年一定數(shù)額現(xiàn)金的方式予以確定，由于沒有考慮物價上漲等因素，可能會損害農(nóng)戶利益。

3.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)村土地被擅自改變用途。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)入方從農(nóng)民手中拿到土地后，由于缺乏科學(xué)論證，業(yè)主經(jīng)營不善，導(dǎo)致項目擱置，土地拋荒，造成嚴(yán)重的資源浪費；有的經(jīng)流轉(zhuǎn)得到土地的農(nóng)戶，為了達到短期內(nèi)實現(xiàn)效益的最大化而改變土地用途，用于辦廠、造魚塘、修圈舍等，對土地進行掠奪性經(jīng)營，土地用途改變后短期內(nèi)很難恢復(fù)原貌。

4.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的后續(xù)生計問題凸顯。一是面臨失業(yè)的風(fēng)險大。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民到城里打工，打工收入稱為他們的主要收入。由于農(nóng)民工文化素質(zhì)低、就業(yè)技能差，他們多集中于第二、三產(chǎn)業(yè)中技術(shù)要求不高、就業(yè)門檻較低、人員容量大的勞動密集型行業(yè)。一方面，這些行業(yè)因進入門檻低而競爭激烈；另一方面，隨著資本有機構(gòu)成和技術(shù)水平的提高，用工相對減少。二是在社會保障體系還不完善的情況下會出現(xiàn)許多問題：首先，基本的生活費用的明顯增加。轉(zhuǎn)換身份進入社區(qū)生活的失地農(nóng)民，需交納取暖費、物業(yè)管理費、衛(wèi)生費、燃氣費等，根據(jù)不同地區(qū)生活水平的不同，年戶均比農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)前多支出千元到幾千元不等。其次，其子女教育支出增大，部分農(nóng)民不堪重負。雖然現(xiàn)在中小學(xué)收費實行“一費制”，學(xué)生減免了學(xué)費，但伙食費、住宿費、補課費等卻相應(yīng)地提高了，總支出沒有實質(zhì)性變化，農(nóng)戶中有子女在上大學(xué)的，每年家庭開支至少在萬元以上，這對大多數(shù)農(nóng)民工家庭來說是很重的負擔(dān)[2]。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益受到損害的原因

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律體系不健全。目前，雖然土地承包法和土地管理法以及物權(quán)法對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有大體方向上的規(guī)定，但具體到細節(jié)問題上農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)仍不健全，對于強制流轉(zhuǎn)和擅自改變農(nóng)村土地用途的現(xiàn)象，各地也只是用行政性指導(dǎo)意見的方式予以禁止，這就為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益受損埋下了隱患。另外，由于缺乏明確的法律規(guī)定，造成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏法律支撐，登記體系不完善，流轉(zhuǎn)主體不清等問題制約了流轉(zhuǎn)工作的開展。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督機制不完善。自農(nóng)村土地承包法頒布實施后，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，農(nóng)村經(jīng)濟管理人員在減少，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)放任自流，流轉(zhuǎn)行為無人監(jiān)管的趨勢，個別經(jīng)管站鑒證過的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，仍存在諸多問題，從而留下了許多導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)糾紛產(chǎn)生的隱患。雖然各地紛紛出臺規(guī)定，禁止強制流轉(zhuǎn)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改變土地用途，但在實踐過程中，由于巡查力度的不夠或者監(jiān)管的不到位，違反農(nóng)民意愿和土地利用總體規(guī)劃的現(xiàn)象時有發(fā)生。 3.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格機制不健全。如市場體系尚未形成，包括市場主體、客體及場所還未形成和完善起來，特別是缺乏正規(guī)的中介組織[3]和土地產(chǎn)能的評估機構(gòu)，不能對土地價值進行合理的定價，使農(nóng)民無法及時獲得準(zhǔn)確、權(quán)威的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息，使土地被低價流轉(zhuǎn)或在長期流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)明顯的薄利現(xiàn)象，影響了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的供求互動，降低了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的成功率。

4.農(nóng)村社會保障體系的不完善。長期以來，由于工業(yè)化的壓力以及現(xiàn)實條件的限制，絕對數(shù)量龐大的農(nóng)民一直處于社會保障制度之外，正因為如此，土地對于農(nóng)民的重要性和保障功能非同一般。隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的實施，土地進一步流向農(nóng)村中的少數(shù)人，而脫離了農(nóng)業(yè)勞動、尚未擺脫農(nóng)民身份的這部分人（如農(nóng)民工）在失去土地之后，為應(yīng)對現(xiàn)代社會中的種種風(fēng)險必然要求農(nóng)村社會保障有新的內(nèi)容和新的制度。同時，農(nóng)村社會保障體系的不完善，也阻礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。很多農(nóng)民即使在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中已經(jīng)得到了一份比較固定的職業(yè)，也不愿意輕易放棄土地，視土地為在外經(jīng)營的一條生活退路，這在一定程度上固化了小農(nóng)經(jīng)營，阻礙了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，進而影響著新農(nóng)村的建設(shè)。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中保護農(nóng)民利益的建議

1.建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律體系。第一，盡快出臺《土地流轉(zhuǎn)法》，從根本上解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理機構(gòu)、管理程序、操作規(guī)范、合同簽訂、違約責(zé)任等問題。規(guī)范政府、企業(yè)和農(nóng)民三方行為，杜絕違背農(nóng)民意愿強制流轉(zhuǎn)和擅自改變農(nóng)村土地基本用途情況的出現(xiàn)，依法保護農(nóng)民和涉農(nóng)企業(yè)的利益。第二，完善各地行政法規(guī)和指導(dǎo)性意見，做好有益補充。對在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中新出現(xiàn)的、法律條文中沒有明確規(guī)定的現(xiàn)象和行為，及時給予指導(dǎo)意見，以對其進行規(guī)范或禁止。

2.完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)督機制。第一，加大農(nóng)村經(jīng)濟管理人員隊伍建設(shè)力度。不僅要加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高專業(yè)技術(shù)素質(zhì)，而且要加強農(nóng)村經(jīng)濟管理人員的工作態(tài)度和責(zé)任心的教育。第二，對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)建立有效的動態(tài)機制進行監(jiān)管。有關(guān)政府部門可在村級層面成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息員隊伍，及時反映農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的違背農(nóng)民意愿強制流轉(zhuǎn)、改變土地用途、損害農(nóng)民土地承包權(quán)益等違法行為。

3.完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格機制。第一，通過法律對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價格機制進行規(guī)定，促使其形成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化，例如可規(guī)定按每畝一定數(shù)量稻谷的當(dāng)?shù)卣召徶笇?dǎo)價來計算流轉(zhuǎn)價款。第二，設(shè)置土地產(chǎn)能的評估機構(gòu)，使農(nóng)民及時獲得準(zhǔn)確、權(quán)威的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息。第三，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的有形市場，這個有形市場不僅要有具體的交易場所，而且要有三個完善機制：一是價格形成機制，二是談判機制，三是規(guī)范的管理機制。第四，建立公正合理的調(diào)價機制。可對流轉(zhuǎn)期限超過五年的，建立價格調(diào)整機制，明確約定調(diào)整時限和幅度，分時段確定流轉(zhuǎn)價格。

4.完善政府政策和社會保障體系。第一，采取措施促進失地農(nóng)民就業(yè)。將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，積極開發(fā)就業(yè)崗位，安置失地農(nóng)民就業(yè)。將未就業(yè)的失地農(nóng)民納入再就業(yè)服務(wù)體系，依托現(xiàn)有技工學(xué)校和各類培訓(xùn)機構(gòu)，為失地農(nóng)民提供職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)政策咨詢、用工信息、職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹等服務(wù)，有計劃、有步驟地組織他們參加就業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能培訓(xùn)，積極為他們提供就業(yè)援助和創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)。第二，在農(nóng)村稅費改革過程中，逐步完善村一級的社會保障，要由農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)入方來負擔(dān)一部分本村集體成員的保障基金。第三，積極宣傳和鼓勵農(nóng)民參加農(nóng)村社會新型養(yǎng)老保險。籌備階段要積極組建辦事機構(gòu)、完善配套措施、對業(yè)務(wù)人員展開培訓(xùn)；宣傳動員階段可以借助動員大會廣泛開展宣傳，同時要開展資料準(zhǔn)備和人員信息的收集工作；具體實施階段，要全面展開新農(nóng)保的參保工作，并注意進行階段性總結(jié)。

參考文獻：

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