摘要：農村土地承包經營權流轉有利于實現土地的規模經營，但在實踐中也存在一些問題，特別是農民利益受損的情況，影響了農民進行農村土地承包經營權流轉的積極性及生活水平的提高。在對農村土地承包經營權流轉中農民利益受損的表現進行歸納的基礎上，對其產生的原因進行了分析，并提出了保護農民利益的建議。

關鍵詞：農村；土地承包經營權；流轉；農民利益

一、農村土地承包經營權流轉中農民利益受損的主要表現

在目前農村社會保障很不完善的情況下，土地是農民最基本、最重要的生產資料，起到保障農民基本生活的重要作用，在農村土地承包經營權流轉后，流轉收益便自然地成為農民生活的最后保障，但農村土地承包經營權流轉過程中，農民利益受損、流失的現象卻時有發生。

1.農村土地承包經營權強制流轉違背了農民意愿。地方政府的適度參與對于流轉具有積極作用：一方面可以通過貫徹宏觀調控政策彌補市場機制的不足；另一方面可以為農村土地承包經營權流轉市場機制的形成提供良好的條件。但是，實踐中部分地方政府在多種利益目標的誘導下，對土地流轉的參與性過強，在流轉中扮演著十分強勢的角色。如有的鄉村組織不尊重農民的意愿，直接充當土地流轉的主體，隨意改變土地承包關系，搞強制性的土地流轉；有的把農村土地承包經營權流轉作為增加鄉村收入的手段，或者作為突出地方政績的形象工程，下指標、限時間、限面積，強迫農民流轉農村土地承包經營權。湖北省2006年對9個縣(市)的40個村200戶農戶實地調查資料顯示，19.7%的農戶反映參與農村土地承包經營權流轉是服從村里的安排[1]。

2.農村土地承包經營權流轉利益分配不合理。一是農村土地承包經營權流轉缺乏合理的價格機制。農村土地承包經營權流轉過程中，價格一般是由集體組織與農民個人或其他經營主體協商達成的。但由于各地流轉市場的發育程度不同，在流轉市場發育較完善的地區，市場已經具有根據供需自發形成價格的能力，但在交易案例少、土地市場不發達的地區，價格的隨意性就很大。加之客觀上農民受教育程度有限，對其所擁有的農村土地承包經營權的價值缺乏科學的認知，在流轉過程中比較容易出現低價流轉或漫天要價的極端情況。二是農民的流轉收益缺乏增長機制。在流轉合同的約定上，農民土地流轉收益一般按每年一定數額現金的方式予以確定，由于沒有考慮物價上漲等因素，可能會損害農戶利益。

3.農村土地承包經營權流轉中農村土地被擅自改變用途。農村土地承包經營權轉入方從農民手中拿到土地后，由于缺乏科學論證，業主經營不善，導致項目擱置，土地拋荒，造成嚴重的資源浪費；有的經流轉得到土地的農戶，為了達到短期內實現效益的最大化而改變土地用途，用于辦廠、造魚塘、修圈舍等，對土地進行掠奪性經營，土地用途改變后短期內很難恢復原貌。

4.農村土地承包經營權流轉后農民的后續生計問題凸顯。一是面臨失業的風險大。農村土地承包經營權流轉后，農民到城里打工，打工收入稱為他們的主要收入。由于農民工文化素質低、就業技能差，他們多集中于第二、三產業中技術要求不高、就業門檻較低、人員容量大的勞動密集型行業。一方面，這些行業因進入門檻低而競爭激烈；另一方面，隨著資本有機構成和技術水平的提高，用工相對減少。二是在社會保障體系還不完善的情況下會出現許多問題：首先，基本的生活費用的明顯增加。轉換身份進入社區生活的失地農民，需交納取暖費、物業管理費、衛生費、燃氣費等，根據不同地區生活水平的不同，年戶均比農村土地承包經營權流轉前多支出千元到幾千元不等。其次，其子女教育支出增大，部分農民不堪重負。雖然現在中小學收費實行“一費制”，學生減免了學費，但伙食費、住宿費、補課費等卻相應地提高了，總支出沒有實質性變化，農戶中有子女在上大學的，每年家庭開支至少在萬元以上，這對大多數農民工家庭來說是很重的負擔[2]。

二、農村土地承包經營權流轉中農民利益受到損害的原因

1.農村土地承包經營權流轉法律體系不健全。目前，雖然土地承包法和土地管理法以及物權法對農村土地承包經營權流轉有大體方向上的規定，但具體到細節問題上農村土地承包經營權流轉的法律法規仍不健全，對于強制流轉和擅自改變農村土地用途的現象，各地也只是用行政性指導意見的方式予以禁止，這就為農村土地承包經營權流轉中農民利益受損埋下了隱患。另外，由于缺乏明確的法律規定，造成農村土地承包經營權流轉缺乏法律支撐，登記體系不完善，流轉主體不清等問題制約了流轉工作的開展。

2.農村土地承包經營權流轉監督機制不完善。自農村土地承包法頒布實施后，特別是鄉鎮機構改革后，農村經濟管理人員在減少，農村土地承包經營權流轉出現放任自流，流轉行為無人監管的趨勢，個別經管站鑒證過的農村土地承包經營權流轉合同，仍存在諸多問題，從而留下了許多導致土地流轉糾紛產生的隱患。雖然各地紛紛出臺規定，禁止強制流轉和農村土地承包經營權流轉改變土地用途，但在實踐過程中，由于巡查力度的不夠或者監管的不到位，違反農民意愿和土地利用總體規劃的現象時有發生。 3.農村土地承包經營權流轉價格機制不健全。如市場體系尚未形成，包括市場主體、客體及場所還未形成和完善起來，特別是缺乏正規的中介組織[3]和土地產能的評估機構，不能對土地價值進行合理的定價，使農民無法及時獲得準確、權威的農村土地承包經營權流轉信息，使土地被低價流轉或在長期流轉中出現明顯的薄利現象，影響了農村土地承包經營權流轉的供求互動，降低了土地承包經營權流轉的成功率。

4.農村社會保障體系的不完善。長期以來，由于工業化的壓力以及現實條件的限制，絕對數量龐大的農民一直處于社會保障制度之外，正因為如此，土地對于農民的重要性和保障功能非同一般。隨著農村土地承包經營權流轉制度的實施，土地進一步流向農村中的少數人，而脫離了農業勞動、尚未擺脫農民身份的這部分人（如農民工）在失去土地之后，為應對現代社會中的種種風險必然要求農村社會保障有新的內容和新的制度。同時，農村社會保障體系的不完善，也阻礙了農村土地承包經營權的流轉。很多農民即使在非農產業中已經得到了一份比較固定的職業，也不愿意輕易放棄土地，視土地為在外經營的一條生活退路，這在一定程度上固化了小農經營，阻礙了土地流轉和農業產業化發展，進而影響著新農村的建設。

三、農村土地承包經營權流轉中保護農民利益的建議

1.建立健全農村土地承包經營權流轉法律體系。第一，盡快出臺《土地流轉法》，從根本上解決農村土地承包經營權流轉的管理機構、管理程序、操作規范、合同簽訂、違約責任等問題。規范政府、企業和農民三方行為，杜絕違背農民意愿強制流轉和擅自改變農村土地基本用途情況的出現，依法保護農民和涉農企業的利益。第二，完善各地行政法規和指導性意見，做好有益補充。對在農村土地承包經營權流轉中新出現的、法律條文中沒有明確規定的現象和行為，及時給予指導意見，以對其進行規范或禁止。

2.完善農村土地承包經營權流轉監督機制。第一，加大農村經濟管理人員隊伍建設力度。不僅要加強業務培訓，提高專業技術素質，而且要加強農村經濟管理人員的工作態度和責任心的教育。第二，對于農村土地承包經營權流轉應建立有效的動態機制進行監管。有關政府部門可在村級層面成立農村土地承包經營權流轉信息員隊伍，及時反映農村土地承包經營權流轉中的違背農民意愿強制流轉、改變土地用途、損害農民土地承包權益等違法行為。

3.完善農村土地承包經營權流轉價格機制。第一，通過法律對農村土地承包經營權流轉的價格機制進行規定，促使其形成農村土地承包經營權流轉的市場化，例如可規定按每畝一定數量稻谷的當地政府收購指導價來計算流轉價款。第二，設置土地產能的評估機構，使農民及時獲得準確、權威的農村土地承包經營權流轉信息。第三，建立農村土地承包經營權流轉的有形市場，這個有形市場不僅要有具體的交易場所，而且要有三個完善機制：一是價格形成機制，二是談判機制，三是規范的管理機制。第四，建立公正合理的調價機制。可對流轉期限超過五年的，建立價格調整機制，明確約定調整時限和幅度，分時段確定流轉價格。

4.完善政府政策和社會保障體系。第一，采取措施促進失地農民就業。將失地農民納入城鎮就業體系，積極開發就業崗位，安置失地農民就業。將未就業的失地農民納入再就業服務體系，依托現有技工學校和各類培訓機構，為失地農民提供職業培訓、就業政策咨詢、用工信息、職業指導和職業介紹等服務，有計劃、有步驟地組織他們參加就業培訓和職業技能培訓，積極為他們提供就業援助和創業指導。第二，在農村稅費改革過程中，逐步完善村一級的社會保障，要由農村土地承包經營權的轉入方來負擔一部分本村集體成員的保障基金。第三，積極宣傳和鼓勵農民參加農村社會新型養老保險。籌備階段要積極組建辦事機構、完善配套措施、對業務人員展開培訓；宣傳動員階段可以借助動員大會廣泛開展宣傳，同時要開展資料準備和人員信息的收集工作；具體實施階段，要全面展開新農保的參保工作，并注意進行階段性總結。

參考文獻：

[1]王春超，李兆能.農村土地流轉中的困境:來自湖北的農戶調查[J].華中師范大學學報，2008，(7):51-56.

[2]張凱.徐州市被征耕地農民民生狀況調查與思考[J].中國證券期貨，2010，(11):133-134.

[3]鄭興明.論農村土地流轉中農民利益補償機制的構建[J].華中農業大學學報，2009，(6):56-60