摘要：農村土地流轉是在現行家庭聯產承包責任制基礎上推行的一種行之有效的農村土地制度改革，對增加農民收入、實現農業規模經營、優化農業資源配置、促進農業優良品種普及、推進傳統農業向現代農業發展等具有重要意義。通過對大理市農村土地流轉的現狀、主要做法、影響因素及存在問題進行分析，提出加快土地流轉的建議，以促進全市經濟社會又好又快和諧發展。 關鍵詞：大理市；農村；土地流轉；問題；建議

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確指出，“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”，這一決定是在新形勢下推進農村改革發展的行動綱領。土地流轉是建設現代農業的基礎性工作，在堅持農村基本經營制度下，積極引導和規范農村土地流轉，發展適度規模經營既是新階段黨在農村的一項重要方針政策，又是社會主義新農村建設的客觀要求。 土地流轉既是一個經濟問題，也是一個十分重要的社會和生態倫理問題。國內外已有研究表明：合乎倫理規范的土地利用，是保持土地資源可持續利用的基本保證。隨著中國工業化、城市化進程加快和現代農業的發展，原有的家庭聯產承包責任制的弊端日益凸顯，迫切需要創新土地管理模式，繼續解放農業生產力，這也使得土地流轉成為一種必然趨勢。文章針對目前大理市農村土地流轉存在的問題進行調查，分析原因，并提出建議。 一、大理市土地承包現狀 大理市轄11鎮1鄉，即，鳳儀、下關、大理、喜洲、銀橋、灣橋、七里橋、海東、挖色、上關、雙廊鎮和太邑鄉，共111個村委會，532個自然村，1 169個村民小組。2008年，全市共有家庭承包戶77 956戶，承包人口348 059，耕地面積188 261.06畝，其中：承包面積167 881.94畝，其他面積20 379.12畝。 二、大理市土地流轉基本情況 1.土地流轉的規模和速度。土地對農民來說，既有生活保障的社會性，又有生產要素的經濟性，農民對土地依賴程度較高。長期以來，土地流轉主要以農戶自發形式為主，土地流轉總體規模不大、速度緩慢。據統計，2008年，全市土地流轉總面積為13 968.77畝，占承包耕地總面積167 881.94畝的7.4%；土地流轉涉及農戶8 984戶，占農戶總數77 956戶的11.5%。 2.土地流轉的主要形式。全市土地流轉主要以出租、轉包、轉讓、互換等形式為主。在全市13 968.77畝承包土地流轉面積中，出租9 681.26畝、轉包3 675.27畝、轉讓113.64畝、互換8.34畝、其他形式490.26畝。出租和轉包分別占全市家庭承包土地流轉總面積的69.3%和26.3%。 3.土地流轉的主要特點。（1）土地流轉的地區分布不平衡。不同區域的農業資源條件和經濟社會水平各不相同，不同區域農村土地流轉的規模和形式也各不相同，呈現出明顯的區域分布不平衡態勢。一些交通比較便利、耕種條件比較好或人均占有耕地較多的鄉鎮及鄉（鎮）政府所在地的農村土地流轉速度、流轉面積相對較快較大，而偏僻的山區農村土地流轉緩慢。（2）流轉土地的流向多元化。隨著農業產業結構調整力度的加大，發展效益農業、實行連片種植和規范化經營，迫切需要調整土地，土地由分散經營向連片種植、集約經營轉移。經濟發達鄉鎮，如下關、大理、風儀等鄉鎮土地流轉主體呈現出多元化的趨勢。（3）流轉土地用途及模式多樣化。隨著中央一系列惠農政策的實施以及農村經濟的不斷發展，農民種田收益日趨回升，土地流轉從農戶相互間的自發流轉向組織化、有序化流轉發展；農村土地流轉由初期農戶之間的相互流轉逐步發展到向有實力的專業農戶、公司企業、專業合作組織等農業投資主體流轉；土地流轉的對象由本村、本鄉、本市內流轉逐步向村外、鄉外、市外流轉；經營內容也由種糧為主逐步轉向蔬菜、花卉、烤煙和養殖等高效益農業為主發展。調查顯示，流轉土地流入公司企業面積為3 798.45畝，占總面積的27%；流入農戶及合作組織的面積為1 937.28畝，占總面積的14%。 三、大理市土地流轉的主要做法 1.廣泛宣傳，加強法律政策的普及。充分利用廣播、電影、電視、報刊、農村基層宣傳專欄、標語、橫幅、宣傳車、期刊、掛圖、印發資料等諸多形式，廣泛宣傳農村承包土地的相關法律政策。通過宣傳，正確引導農民按法律、法規的規定進行土地流轉并實行適度土地規模經營。 2.全面開展農村土地承包經營權證補換發工作。為進一步穩定完善農村土地承包關系，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，全市各地普遍開展了農村土地承包經營權證補、換發工作，進一步規范了土地承包管理機制，穩定和完善了土地承包關系，保障了農民土地承包的合法權益，為土地流轉奠定了堅實的基礎。 3.因地制宜，積極引導農村土地流轉。近年來，根據中央和省、州各級推進農村土地承包經營權流轉有關政策要求，全市各地因地制宜，結合實際，積極探索農村土地流轉的新模式。 4.建立機制，妥善調處土地流轉糾紛。為進一步加大農村土地糾紛調處力度，按照農業部關于開展農村土地承包糾紛仲裁試點工作要求，認真組織開展農村土地承包經營權流轉糾紛仲裁試點工作。通過認真總結仲裁試點經驗，在有條件的地方逐步推廣建立市、鄉（鎮）、村三級糾紛調處機制，及時妥善解決農村土地承包經營權流轉糾紛，維護了農民群眾的合法權益，為土地流轉創造良好的外部環境。 5.積極培育土地流轉市場。在保障農戶合法權益的前提下，積極探索通過市場調節農村土地流轉的長效機制。在有條件的地方逐步建立起農村流轉中介服務組織，通過中介服務組織開展對農村土地評等定級，收集和發布土地流轉市場價格，按照市場供求關系合理確定土地流轉價格標準，成片土地流轉，引入競價承包、招標租賃等交易方式，培育土地流轉機制。建立土地流轉信息庫，加強對農村土地流轉工作的管理，建立農村土地流轉信息庫，做好登記、審批、備案、合同鑒證、檔案管理、信息發布工作。 6.開展農村土地專項治理。根據農業部、國土資源部等七部門《關于開展全國農村土地突出問題專項治理的通知》（農經發[2007]14號）精神，按照省、州政府的統一部署，組織開展了全市農村土地突出問題專項治理工作，使侵害農民權益的行為得到了有效遏制。 四、影響土地流轉的因素分析 1.農村勞動力轉移的影響。近年來，全市農村勞動力轉移速度明顯加快，2008年達到8 840人，占全市總人口186 125人的 4.7%，農民人均工資性收入比上年凈增63元，達到282元，農村勞動力轉移就業的農民增收的貢獻率達到28.77%。農村土地承包經營權流轉必須并且也只有能充分吸納當地農村剩余勞動力才會具有長久的生命力，農村剩余勞動力轉移不成功或不充分，農村剩余勞動力無新的創收來源，農民也無法進行土地流轉，這是許多地方能夠成功進行農村土地承包經營權流轉的前提條件。 2.農業比較效益變化的影響。農產品價格低、農業比較效益低，是多數農民愿意進行土地承包經營權流轉的原因。近年來，隨著中央一系列惠農政策的實施以及農村經濟的不斷發展，農民種田收益日趨回升。目前，農村土地流轉價格逐步提高，承包土地經營權流轉由最初的“無償”甚至“負償”轉為“有償”。如下關、大理等鄉鎮耕地每畝年租金一般達到800元~1000元，最高的1500元，山區耕地每畝年租金也達到了400元~500元左右。 3.農民收入水平及構成變化的影響。近年來，全市農村經濟得到較快發展，農民收入大幅提高。調查顯示，2008年，全市農民人均純收入達4 416元，比上年增加406元，增長10.12%。人均工資性收入783元，比上年增加114元，增長17.04%。人均家庭經營收入4 694元，比上年增加170元，增長3.75%，其中：第一產業收入2 916元，比上年減少27元，下降0.92%；第二產業收入777元，比上年增加109元，增長16.31%，第三產業收入1 000元，比上年增加86元，增長9.41%。從以上情況分析，第二、三產業收入的大幅增加，說明全市農民逐步從土地的束縛中解放出來，收入構成也從以前單一的種糧為主轉為多元化收入。隨著對農村土地流轉的正確引導和規范化管理的進一步深入，農民土地承包的用途及可利用范圍將進一步擴大，農村土地承包的有效流轉將逐漸加快，規模將逐步擴大。 五、存在的主要問題 1.思想認識不夠到位。調查顯示，部分地方的基層干部特別是村級干部對土地流轉不夠重視，有的村干部對此持與己無關、高高掛起的態度和看法，認為土地流轉和規模經營是農戶與種養大戶或農業企業之事，直接參與這項工作會自找麻煩、自吃“苦頭”，于是采取放任不管、聽之任之的態度，土地流轉心態較為復雜。一些地方的農民戀土情結較為普遍，滿足于守土經營的現狀，難于促成土地有效流轉，影響了土地規模化、集約化經營。 2.農村社會保障機制不夠健全。全市農民的基本生活、養老、醫療、社會救助等社會保障體系尚未完善，以農業生產為主要經濟來源的農戶，習慣于靠種地養活自己，擔心流轉土地后會失去生活的依靠。 3.土地流轉規模較小層次較低。主要表現為“三多三少”：農戶間轉包的多，租賃、轉讓、拍賣等形式少；流轉給一般農

戶的多，流轉給專業大戶及合作組織的少；流轉短期行為多，長期流轉少。 4.土地流轉形式不規范。從調查情況看，主要表現在：口頭協議多，合同不規范。農戶間的流轉大多為口頭協議，不申請、不登記、不報告，集體經濟組織也不加干預，缺乏法律約束。大多數協議不同程度地存在著概念不清、條款過于簡單或過于煩瑣、約定不明、雙方權利和義務不具體、不對等、流轉期滿處理辦法不明確等問題。 5.相關管理服務滯后。當前，由于基層流轉服務機構不健全，導致土地流出、流入信息不靈，往往出現農戶有意轉出土地卻找不到合適的流入方，而需要土地的流入方又難以找到有流轉土地意向的農戶，只好將土地撂荒或簡單耕種，造成轉入轉出兩頭難，既浪費土地資源，又影響了土地資源的合理流動和優化配置。另外，大多數鄉（鎮）均沒有建立農村土地承包合同糾紛仲裁機構，發生流轉糾紛時，沒有權威的調解仲裁機構來及時處理，流轉雙方相互扯皮，影響正常生產生活和農村社會穩定。 六、對土地流轉的幾點建議 1.加大宣傳，努力營造加快土地流轉的濃厚氛圍。各級各有關部門要樹立大流轉大發展、小流轉小發展、不流轉難發展的思想，通過各種途徑，加大對《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等相關法律法規和政策的宣傳力度，繼續廣泛開展農村土地流轉相關的政策宣傳、培訓、指導工作，大力宣傳土地承包經營權流轉對推進現代農業建設，促進農業增效、農民增收的重要意義，消除基層干部、群眾的疑慮，增強推進農村土地承包經營權流轉的共識和內在動力，形成“讓土地流轉起來”的濃厚氛圍。 2.加快建立和完善農村社會保障體系。加快社會保障制度改革，各地應將農村醫療保險、養老保險、失業保險統一納入社保，建立適合農村經濟發展水平的社會保障制度，從而降低農民對土地的依賴程度，讓農民放心、安心地將土地流轉出來，推進土地流轉。 3.加強領導，為加快土地流轉提供組織保障。農村土地承包經營權流轉關系到廣大農民群眾和各經營主體的切身利益和農村改革、發展、穩定的大局，各級黨委、政府必須高度重視，把這項工作作為農業農村工作的一項重要內容列入議事日程，切實加強領導。縣、鄉鎮、村三級要建立土地流轉的工作機制，制定鄉鎮、村級的土地承包經營權流轉工作計劃，明確相關責任單位及責任人，納入工作考核。鄉鎮要按照試點先行、典型引路的思路，選擇有條件的村、組、農戶，扎實抓好試點，用成功事例和典型經驗促進土地流轉工作，努力形成以戶促組，以組促村，以村促鄉，以鄉促縣的局面。 4.加強管理，切實規范土地流轉。農村土地承包經營權流轉涉及農戶的切身利益，政策性強，各級政府和有關部門必須加強指導和管理，確保農村土地承包經營權流轉規范有序，尤其是縣級要根據《農村土地承包經營權流轉管理辦法》制定出臺實施辦法和細則。在農村土地承包經營權流轉過程中，各地必須嚴格按照依法、自愿、有償的原則進行，不得違反農民意愿，搞強制流轉。農村土地承包經營權流轉應簽訂規范的書面流轉合同，統一使用由農業土地承包管理部門制定的合同文本。要建立健全農村土地承包經營權流轉備案、登記和檔案管理制度。農業主管部門要明確專人負責農村土地承包經營權流轉的手續辦理、權屬變更等工作，為群眾提供優質高效的服務。對目前已流轉的土地，要進行全面清理，完善相關手續。 5.加大扶持，為加快土地流轉提供政策保證。一是要加大財政扶持力度，兩區及各鄉（鎮）政府在財政預算中每年要安排一定額度的專項資金用于相關工作。各級涉農扶持項目應向土地流轉度高、規模經營好的鄉鎮、村傾斜。二是要加大貸款扶持力度，加強對土地流轉形成的規模經營主體的信貸支持，把規模經營主體作為信貸支農的重點。三是農業部門和鄉鎮人民政府要切實承擔起農村土地承包經營權流轉的指導、協調、服務和管理的職能，國土、財政、國稅、地稅、金融、司法、勞動保障、科技等部門要根據各自職責，研究制定相應的管理和扶持辦法，確保各項政策措施落實到位。四是設置農村土地流轉專項扶持資金，制定相關配套政策，對達到一定流轉規模的經濟主體及工作出色的鄉（鎮）、村等給予一定的補助和獎勵。加大信貸支持力度，把經營大戶作為信貸支持的重點，特別是為經營大戶解決好季節性、臨時性所需資金困難，鼓勵經營大戶以聯保等形式辦理貸款手續。 6.大力培育和發展鄉村農業支柱產業。以農民專業合作組織和村集體經濟組織為載體，鼓勵農戶以出租、入股等形式流轉承包土地，實施規模化產業化發展戰略。加大農業項目、招商引資力度，用大項目和農業產業化龍頭企業帶動土地規模化經營。要不斷增加農業基礎設施投入，降低農業經營風險，提高農業經濟效益，逐步形成土地流轉長效機制。繼續加大農村勞動力轉移的力度，提升農業機械化水平和社會化服務的功能。 7.開展農村土地產權登記制度試點工作。建立一套完整、系統的試點方案，既可爭取中央財政的支持，也可以與國際組織合作，尋求貸款融資。真正“盤活”手中最有價值的土地資產，走向市場，實現城鄉統籌發展。 綜上，農村土地流轉要在保證土地質量、保證農民增收，保證農村發展和諧穩定的前提下，充分尊重和引導流轉雙方的意愿，在現有土地流轉指導服務中心的工作基礎上，搭建完善工作服務平臺；因地制宜地制定出依法合規的各類土地流轉合同，依法公正規范流轉；建立完善市鄉村組四級文書檔案、痕跡管理和備案制度；切實加強有關工作人員的法規政策和業務知識培訓，為農村、農民建立一個比較完善的土地流轉市場，提供及時準確的市場信息，為土地流轉營造出“依法、自愿、有償”和良好的社會和市場環境，引導、支持、幫助進行流轉，以促進全市經濟社會又好又快和諧發展。