論文摘要：十七屆三中全會通過了在確保土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的基礎上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。這一政策改革有利于我國農(nóng)業(yè)分散的經(jīng)營模式逐步向規(guī)?；?、集約化發(fā)展，增加對農(nóng)業(yè)的資本與技術(shù)投入，釋放農(nóng)村剩余勞動力，通過帕累托改進實現(xiàn)資源的有效合理配置，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。在改革過程中，政府應該從城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略高度來建立和健全農(nóng)村社會保障制度，借助土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的改革促進城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系建設，并逐步完善。

論文關(guān)鍵詞：帕累托改進；農(nóng)村土地承包；經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；社會保障

十七屆三中全會提出在保證土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的基礎上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。政策允許農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，其目的在于引導農(nóng)業(yè)逐步向規(guī)?；?、集約化發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)效率，推動農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進程。

1土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的帕累托改進效應及經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的前提條件

帕累托改進是建立在帕累托最優(yōu)的基礎上的概念，帕累托最優(yōu)是指在一個完全競爭的、一般均衡的市場體系中，資源配置的任何改變都不可能使一個人的境況變好而不使別人的境況變壞，即在不損害一方福利的情況下，就不能增進其任何他人的福利。帕累托最優(yōu)是現(xiàn)代福利經(jīng)濟學判斷一個社會的資源配置是否達到最優(yōu)狀態(tài)和社會福利最大化的標準之一。

過多的勞動投入與過少的資本和技術(shù)投入的均衡是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)資源配置的特點，這顯然是農(nóng)業(yè)發(fā)展的低階均衡，農(nóng)業(yè)的高階均衡應該是資本、技術(shù)的投入與農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的均衡。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)要發(fā)展起來必須打破低階均衡，使剩余勞動力流出農(nóng)業(yè)部門，而資本與技術(shù)等要素流人農(nóng)業(yè)部門。要想逐步改進我國農(nóng)業(yè)的低階均衡的狀況，進行土地規(guī)?；?jīng)營是一個可行之路，規(guī)?；?jīng)營必然要求資本與技術(shù)的大力投人。

實現(xiàn)土地規(guī)模化經(jīng)營涉及到完善土地流轉(zhuǎn)制度問題。美國和日本分別采取租用別人土地、出臺促進流轉(zhuǎn)土地的法律和政策及采取措施擴大農(nóng)場規(guī)模。我國可以模仿美國和日本通過土地租賃實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營擴大的經(jīng)營模式，這對于我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所需要的規(guī)模要求是適用的，這就需要流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。

土地承包經(jīng)營權(quán)可以進行流轉(zhuǎn)的一個重要的前提條件就是土地的產(chǎn)權(quán)是清晰的，在保證土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有外，土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)是歸農(nóng)民個人自由支配的(但不能改變土地的農(nóng)用耕地用途)。

市場是配置資源的基本形式，任何有限經(jīng)濟資源的利用，如果不通過市場機制進行配置將缺乏效率，土地作為一種重要的經(jīng)濟資源更不能例外。而清晰的產(chǎn)權(quán)是市場發(fā)揮作用的前提，產(chǎn)權(quán)的清晰界定和自由轉(zhuǎn)讓，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高經(jīng)濟效率(Coase，1937，1960；North，1990；張五常，2002)，可見，制度約束對于農(nóng)地市場的作用和經(jīng)濟的效率具有顯著影響。只要產(chǎn)權(quán)是排他性的和可轉(zhuǎn)讓的，不同的合約安排就意味著不同的資源配置效率(張五常，1996)。我國目前的產(chǎn)權(quán)具有不完全的排他性，所以不同的合約安排(包括形式和時間)都影響著資源的配置效率。

2我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、存在問題及其改進

十一屆三中全會以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實現(xiàn)了我國農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，農(nóng)村逐步確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這是對農(nóng)村土地制度的重大創(chuàng)新，極大的解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，推動了農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，可以說是我國農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的第一次飛躍。

2．1農(nóng)村土地承包經(jīng)營現(xiàn)狀及存在問題隨著我國改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的局限性也逐漸暴露出來，影響和制約著農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的進一步發(fā)展。農(nóng)村土地制度需要進行新的改革，實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)改革與發(fā)展的第二次飛躍，客觀上要求農(nóng)村土地必須走規(guī)模經(jīng)營、集約發(fā)展的道路。政策允許農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，無疑將有助于促進我國土地生產(chǎn)要素市場的發(fā)育和建立，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場化配置的進程，為實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力奠定堅實的基礎。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，即在保持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變、不改變土地用途和不損害農(nóng)民承包權(quán)益的前提下，擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓和股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)在不同市場主體之間的轉(zhuǎn)移和流動?，F(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)的主要方式是轉(zhuǎn)包式流轉(zhuǎn)，指土地承包方自愿將一定期限內(nèi)的承包權(quán)轉(zhuǎn)包給他人，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)包的期限和轉(zhuǎn)包金額及其支付方式由雙方自行約定。

這項制度尚處于初期的探索發(fā)展階段，存在一些問題也是在所難免的，重要的是要正確的認識問題之所在，積極探索其解決之道。

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，比較普遍的問題是流轉(zhuǎn)中的“五多”和“五少”。所謂“五多”，即農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)的多，零星流轉(zhuǎn)的多，口頭協(xié)議的多，債權(quán)不清的多，隱性問題的多；所謂“五少”，即有流轉(zhuǎn)服務的少，有秩序流轉(zhuǎn)的少，有操作規(guī)程的少，有規(guī)范合同的少，有檔案管理的少。

另外，流轉(zhuǎn)機制的不健全導致土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)混亂。多數(shù)地方?jīng)]有土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、租賃的市場，有些地方客觀存在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，但市場往往具有隱蔽性、無序性、地域性強、市場狹小的特點。各地雖然均存在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，但是沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，影響了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的公平。因此，中國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場仍然只是具有雛形，尚處于非常初級的階段，且發(fā)育緩慢，需要政府的引導和相應的政策措施的支持。在我國農(nóng)村非政府組織或者說是民間組織不是很發(fā)達的情況下，政府的官方認證、支持和引導就顯得至關(guān)重要了。

2．2完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營機制針對這些問題，政府應在這幾方面著手：一是清理和完善農(nóng)村土地承包手續(xù)，保證土地產(chǎn)權(quán)的界定清晰。按照十七屆三中全會《決定》的要求，搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。二是完善法制體系，制定或完善相關(guān)法律法規(guī)，細化原則性的條款規(guī)定?！掇r(nóng)村土地承包法》有許多是原則性的條款，應將其進一步的細化，以便在實際的操作中有可依的具體規(guī)定，減少在執(zhí)行過程中自由裁量過大而帶來的不良影響。三是提高農(nóng)民素質(zhì)，加大對農(nóng)民教育和培訓的投入。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，農(nóng)民素質(zhì)的提高有利于土地流轉(zhuǎn)市場的形成和完善，同時，也對資本技術(shù)投入增加后所實施的規(guī)模經(jīng)營提供人力資源的支持。

3農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會保障制度的建設與完善

土地是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)基礎。在當前中國農(nóng)村，社會保障體系尚未建立和健全，土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會福利的唯一依靠，是農(nóng)民的基本的社會保障，對于大多數(shù)參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民來說，失去土地，投身于城市化、工業(yè)化進程將面臨很大的風險。所以，推進土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，要建立在積極而穩(wěn)定地推進農(nóng)村社會保障制度改革的基礎上，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠土地轉(zhuǎn)為依靠社會和制度，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等保障。解決好農(nóng)民自身的保障問題，解除他們的后顧之憂，降低農(nóng)民對土地的依賴程度，土地的流轉(zhuǎn)自然就會加快。地方政府在開展土地流轉(zhuǎn)工作的過程中，應積極推進失地農(nóng)民的社會保障體系建設，可以采取地方政府、失地農(nóng)民和土地受讓方各拿一點的方式，為失地農(nóng)民建立起最基本的社會保障，既可解決失地農(nóng)民的后顧之憂，也可為我國社會穩(wěn)定打下堅實的基礎。

3．1農(nóng)村社會保障制度建設與完善

3．1．1建立和健全農(nóng)村最低生活保障制度，為農(nóng)民提供最低生活保障財政部財政科學研究所“農(nóng)村低保制度研究”課題組(2007)認為，在市場化、工業(yè)化和城市化背景下，構(gòu)建新型農(nóng)村社會保障體系應該是一個正確的發(fā)展方向。農(nóng)村低保是農(nóng)村社會保障體系的“基石”，健全和完善農(nóng)村社會保障體系應該是也必須是從這里起步。而且，建立農(nóng)村低保制度，也是對傳統(tǒng)的社會救濟制度的改革和完善。建立規(guī)范化、科學化和法制化的農(nóng)村低保制度來豐富和完善農(nóng)村社會救助體系，是健全農(nóng)村社會保障體系的迫切需要。

最低生活保障制度是對公民生存權(quán)的保障。是“最后的安全網(wǎng)”。作為一種制度，農(nóng)村最低生活保障制度的建立是具有重要意義的，它不是以前那種隨意性的臨時救濟，不是一種施舍性的行為，是人們保證自己生存權(quán)的一種應有的權(quán)利?；鶎诱畱斨匾曓r(nóng)村低保工作，為農(nóng)民的生存提供基本的保障，具體的低保政策由各地政府根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的情況來制定，要保證其有可行性。目前，在我國農(nóng)村，因病致貧、因教育致貧等現(xiàn)象是比較嚴重的，如果沒有低保來兜底農(nóng)民的基本生存，后果不堪設想。貧困是動蕩的主要誘因，貧困特別是大面積人群的貧困具有明顯的負的外部效應，糾正這種負的外部效應，避免動蕩，維護社會穩(wěn)定是政府的應盡職責。 3．1．2健全農(nóng)民合作醫(yī)療體系，保證其病有所醫(yī)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。自2003年新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度(簡稱新農(nóng)合)試點推廣以來，全國各地已經(jīng)取得了較多制度建設和基金擴面成效。截至2007年9月底，全國已開展新農(nóng)合的縣(市、區(qū))有2448個，占全國總縣(市、區(qū))的85．53％；參加新農(nóng)合人口達到7‘26億，參合率達到了85．96％，已有9．2億人次享受到新農(nóng)合補償，共補償資金591億元。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度應進一步的完善，政府財政尤其是中央財政對這部分的投入支出要加大，保證這項制度的健康運行有穩(wěn)定持續(xù)的資金支持。2009年，全國財政收入61316．9億元，比2008年增加9995．12億元，增長19．5％，這說明，我國現(xiàn)在的財政收入是完全可以支撐新農(nóng)合所需資金的。

3．1．3養(yǎng)老保障可借鑒日本的農(nóng)民年金制度在農(nóng)民達到一定年齡后，規(guī)定他們必須對土地的承包經(jīng)營權(quán)進行轉(zhuǎn)讓，政府給予這部分農(nóng)民足以保障其生活的補貼，這種做法相當于給了農(nóng)民退休金，采用農(nóng)民年金制度會促進整個社會的福利水平的提高。這樣就使農(nóng)民的晚年生活有了保障，同時也極大減輕土地的社會保障負擔，促進土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。在農(nóng)民養(yǎng)老方面，也要發(fā)揮原有的家庭養(yǎng)老的作用，多給老人們精神上的慰藉，讓社會養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老能很好的結(jié)合起來，讓農(nóng)民也能安享幸福的晚年。

3．2農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與城鄉(xiāng)社會保障體系一體化建設從另外的一個角度來看，不僅僅是農(nóng)村社會保障的建立和完善有助于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)的集約化和適度規(guī)模經(jīng)營，同時，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也為我國向城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系邁進，提供了一個很好的契機。

我國現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)二元體制是由我國的二元經(jīng)濟模式導致的，從西方發(fā)達國家來看，二元經(jīng)濟模式并不是經(jīng)濟發(fā)展中必須要經(jīng)歷的階段。但是，現(xiàn)階段的發(fā)展中國家基本上都存在著二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，發(fā)展中國家的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與其所處的經(jīng)濟大環(huán)境及采取的經(jīng)濟政策是密切相關(guān)的。在和平發(fā)展的世界環(huán)境中，發(fā)展中國家要推動本國的經(jīng)濟發(fā)展就要積極地進行工業(yè)化，而工業(yè)化所需的原始資本積累已顯然不能像西方發(fā)達圍家那樣通過殖民掠奪來實現(xiàn)，由此，發(fā)展中國家只能在本國范圍內(nèi)進行，硬性的、人為的劃分農(nóng)村和城市，通過政府的政治強制權(quán)力來保障城市工業(yè)發(fā)展所需的資源、資本等，在這其中最典型的應屬前蘇聯(lián)的斯大林模式。

斯大林模式的根本特征就是大規(guī)模的全國公有制與高度中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟。全國公有制的本質(zhì)，是國家掌控資源；高度中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟本質(zhì)，是國家配置資源。其目標指向，是加速蘇聯(lián)的工業(yè)化進程，并傾斜于重工業(yè)化與軍工化。計劃經(jīng)濟條件下，政府掌控經(jīng)濟的發(fā)展，為了給社會主義工業(yè)化進行原始積累，政府利用行政手段切斷農(nóng)民與市場的自然、自發(fā)聯(lián)系，剝奪其自由進出市場并依據(jù)市場價格信號決定自己經(jīng)濟行為的權(quán)利，人為壓低農(nóng)產(chǎn)品的價格，以低價收購或強制征收的方式，通過“剪刀差”來獲取工業(yè)發(fā)展所需的資金。政府以自己規(guī)定的遠低于市場價的價格強制收購農(nóng)副產(chǎn)品的途徑，來為國家進行工業(yè)化積累巨額資金。

我國的“三農(nóng)”問題的形成，就是因為國家為了加快實現(xiàn)工業(yè)化而將農(nóng)村作為其原始積累的來源，對農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)進行的超經(jīng)濟強制所致。因此，當經(jīng)濟發(fā)展到一定程度時，國家和政府應該多關(guān)注農(nóng)村的發(fā)展，政策和公共財政應多向“三農(nóng)”傾斜，增加對農(nóng)村的財政投入，支持農(nóng)村的發(fā)展。在一定程度上來說，這也是國家對之前農(nóng)村只貢獻沒發(fā)展的補償，也是我國目前實行以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)政策的國家行政倫理之所在。

農(nóng)村的社會保障體系在當前的中國還沒有能夠建立，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)客觀上要求建立和完善農(nóng)村的社會保障體系，以此來更好的鞏固土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的改革和促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。我國現(xiàn)階段還是二元的經(jīng)濟社會體制，城鄉(xiāng)一體化是最終的發(fā)展趨勢，因此，農(nóng)村的社會保障體系的建立，不能還是停留在二元結(jié)構(gòu)的觀念上，要站在長遠發(fā)展的戰(zhàn)略高度，從未來城鄉(xiāng)一體化的趨勢上來進行設計。鑒于當前，我國城鄉(xiāng)差距過大，城鄉(xiāng)居民收入懸殊的現(xiàn)狀，社會保障的水平不可能做到一步到位、城鄉(xiāng)一致，但是，農(nóng)村社會保障體系的建設要實施同城市一樣的籌資、運營、支付等機制，首先要在運行機制上實現(xiàn)統(tǒng)一，社會保障的水平隨著經(jīng)濟的發(fā)展，由差別統(tǒng)籌逐步過渡到真正的一體化。