作者：李錫英 危紅英 牛麗華

論文關鍵詞:農地關系結構性矛盾土地經營權市場流轉農村社會保障

論文摘要:針對80年代初期以來土地承包關系衍生出各種農地關系的結構性矛盾如人地利益矛盾、農田基本建設中的公益和私利矛盾、分散經營與發展現代農業的矛盾等，本文認為，集體經營不是現階段農民自主自愿的選擇，土地私有化則有“農村貧困空間轉移”的風險后果，唯有實行土地經營權的市場流轉及發展完善相關農村社會保障才是契合現階段農業、農村發展的戰略選擇。

我國農村土地家庭承包應劃分為兩個歷史階段:第一階段自農村土地家庭承包開始至2004年，是農民對家庭承包地的有償使用階段，農業繼續為工業化發展提供積累;第二階段2005年以后至今，是農民對家庭承包地的無償使用階段。國家全部免除了農業稅，并逐年增加農民種地補貼。家庭承包地演變為農民就業和生活的保障。農村土地家庭承包，適應上世紀農業生產發展的客觀要求，調動了農民的生產積極性，推動了農村生產力的迅猛發展，在廣大農民擺脫貧困過程中發揮了積極效應。但是隨著近年來我國經濟社會發展的深入，農地關系中出現一系列的結構性矛盾，并成為制約農業、農村經濟發展的瓶頸。

一、土地承包衍生的農地關系的結構性矛質

(一)人地利益矛盾

1、承包地剛性不變和家庭人口不斷變動導致的人地利益矛盾。以河北為例，1983年至今，農村家庭承包地基本沒變，農村新生人約口1600萬，死亡人口約850萬。家庭承包地剛性不變和人口彈性變動的結果，在農村形成了兩類家庭:一類家庭人多承包地少，一類家庭人少承包地多。家庭承包地演變為農民的勞動、生活及社會保障功能后，人地背離衍生的人地利益矛盾更加突出。

2、土地承包法本身的矛盾導致的人地利益矛盾解決空間狹窄。一方面土地承包法規定土地承包權30年不變，反對“增人增地、減人減地”;另一方面它又規定農戶是承包權主體，有依法平等地行使承包土地的權利，也可以自愿放棄承包土地的權利，這又賦予了農戶“增人增地、減人減地”的權利訴求，這二者是相互矛盾的。

(二)農田水利基本建設矛盾

土地家庭承包后農田水利基本建設存在著三個方面的問題:一是原有坑塘渠壩、管道、揚水站無人管護，設施毀壞嚴重;二是沖毀的農田、河道、田間道路無人修護;三是農田水利建設無規劃、無統籌及無管理。

問題產生的直接原因是:農田水利基本建設要占用土地，土地承包時沒有預留該項建設用地，修塘建渠打井筑壩只能紙上談兵。其次水利設施管護勞動用工無法統籌，多數農村缺乏集體資產，村委會無法籌措農田水利基本建設資金，農田水利基本建設、改造工作因資金短缺而無法進行。第三農田水利基本建設需兼顧國家、集體、農戶三方面的利益，要宏觀統籌，但是在土地家庭分散經營的基礎上，不可能形成統籌農田水利基本建設的科學決策。

(三)分散經營與發展現代農業的矛盾

土地家庭承包經營形成了農戶多田、土地細碎、經營分散的普遍現象。土地分散經營，從勞動力的使用方面看，增加了農業勞動力的投入量;從農業機械化的方面看，不利于農業機械的使用。上述兩個原因，致使部分農村已有的機械化農機具利用率不足30%，人工勞動排擠機械化使用。

家庭分散經營必然限制農業規模化經營，制約農業生產率的提高，不利于在農村貫徹經濟、生態、社會效益相統一的整體綜合效益原則。使農村只能在傳統農業生產范圍內打轉。事實上，我國農村自上世紀80年代初期，經歷了農業短期突發性發展后，從80年代末期至今中國農業一直是處于整體緩慢發展狀態。

農地關系結構性矛盾衍生出兩個問題:農村難以擺脫傳統農業生產的侄桔;農民對土地的粗放、掠奪性經營，嚴重威脅土地安全。

二、解決中國農地關系結構性矛質的厲史探索

(一)集體經營不是現階段農民自主自愿的選擇

土地家庭承包分散經營衍生的中國農地關系結構性矛盾，能否通過農業集體化的路子解決，我們對這個問題進行了實際調查，涉及河北十一個地市近百個農村的調查發現，農民以家庭為本，家庭承包經營符合現階段廣大農民的意愿和價值觀念，改變這一經營的方式，影響農民心里安定、影響農民生產積極性;另一方面，各地農村集體經濟普遍缺位，從物質基礎、組織結構到經營人才普遍缺乏，集體承擔不起統一經營的擔子;集體經營的分配問題難以合理解決，吃大鍋飯、平均主義的問題有可能再度發生，公社化時期生產發展緩慢的歷史亦可能重演。

但在調研中我們也發現，農民對集體化經營深感憂慮，對規?；洜I卻很有認同感。他們都普遍意識到規?；洜I可以節約勞動力，增加勞動效率，可以讓自己有更多的時間和精力投入到非農就業中去。對相當多的農民而言，農業似乎已經不是主業，而僅僅是生活和就業的保障。

(二)土地私有化更不適合我國農村發展實際

國家和集體如果失去土地的所有權，就將永遠喪失對土地使用權的控制。其一，土地私有必然實現土地買賣自由，買賣雙方無法保證“農耕地性質不變”。其二，農民是否愿意種地，取決于種地收益，當種地收益低又可以自由休耕的情祝下，休耕一荒地一非農耕地一轉為商用地，這一套運轉過程更難以控制。其三，當農民擁有了對土地的財產權、所有權，意味著農民擁有了土地的完全支配權，農民同時擁有了在自己的地盤上建住宅、建廠房、建商店的自由。土地私有化、土地買賣合法化、土地使用自由化。是同一鏈條中同生共長的三個環節，由此必然導致土地向少數人手里集中，結果是形成土地大戶和失地家庭對立的兩極。一個農民家庭，只要在農村有地，種地收入再低，農村也可以養活他們;一個農民家庭，一旦失去了土地，就失去了養活他們的基本條件。失地農民由于農村缺乏了生存條件，只得向外尋找生存空間。在存在城鄉差異較大的今天，向城市轉移成為必然，結果是“空間貧困平移”。貧困人口向城鎮轉移不同于勞動力轉移，勞動力轉移是向城鎮轉移生產力和勞動要素，向城鎮輸入建設力量。貧困轉移則不同，這些在農村缺少生存條件的貧困人口，缺乏在城鎮的發展空間和就業技能，為了謀生，這個群體中會衍生出種種不安定的社會因素，影響社會和諧。

以上歷史探索表明，我們解決中國目前農地關系結構性矛盾的決策空間不可能是無限的，它既受到“路徑依賴，，發展原理的制約，要求我們尊重現有的七地家庭承包關系，實現農村的社會穩定，又要克服士地分散經營的弊端，在具體舉措上有新的突破，在穩定的基礎上實現農村、農業的新發展。 三、解決中闖農地關系結構性矛質的戰略選擇

中共央央2009年一號文件中提出了三項工作:集體土地所有權確權登記頒證工作;土地家庭承包經營權屬證書落實到農戶;設立統一的永久基本農田保護標志，基本農田落實到地塊、標注在土地承包經營權登記證書上。這是穩定土地承包關系的法律保證。是解決現階段農地關系結構性矛盾的立足點。

根據中央一號文件精神以及我們多年農村調研的實際，我們認為現階段解決中國農地關系矛盾的戰略選擇應包括如下幾點考慮:

(一)化解農地關系結構性矛盾的前提和基礎

“農業是安天下、穩民心的戰略產業”。農業要安天下，農村要穩定，首先是土地要穩定。從實踐來看，農村土地家庭承包關系發展到今天，受現實條件的制約，重新變動導致的問題可能比要解決的問題還要多。如果不考慮現實制約因素，盲目調整現有上地承包關系，勢必造成滿足了小部分人的利益，傷害了大多數農戶的利益，激發出一系列新的農村矛盾，導致現有農村穩定局面失衡。針對這一現實，在相關決策上要嚴禁隨意調整土地承包關系，堅決禁止和糾正違法收回農民承包土地的行為。無償占用他人的家庭承包地要依法退還;對自愿放棄土地承包的農戶，原則上在同一承包期內不得再重新進行承包，但對生活無著的返鄉農民要提供臨時救助或納入農村低保，要做到統籌兼顧切實穩定農村土地承包關系。穩定農村土地家庭承包關系，是解決農地關系結構性矛盾的前提和基礎。

(二)化解農地關系結構性矛盾的戰術手段

1.逐步完善相關社會保障體系建設。農地矛盾看似是一個矛盾，但實質上是矛盾群，它既是農村諸多矛盾的累積結果，也是進一步解決諸多矛盾的關節點。而農村社會保障體系建設，在某種意義上是解決農地關系矛盾的外圍工程，伴隨農業勞動力轉移以及土地經營權的流轉，農民必將面臨更多的社會風險，如養老保險、失業保險、醫療保險、教育保險等等，由于城鄉二元結構的歷史欠賬，我國農村的社會保障制度嚴重落后于農村社會經濟的發展。所以，客觀上需要社會保障體系的支持，以免后顧之憂?？紤]到農村承包地占有不等，享有國家補貼不均的問題，就要在社會保險、社會救助、社會福利等社會保障體系方面下功夫，在統籌建立農村社會保障機制過程中予以解決，實施無承包地農民補償或補貼。補償無承包地人口不傷害他人利益，有利于農村和諧穩定。這是土地延包后續完善工作中需要統籌兼顧的內容。

2.解決農田水利基本建設中公益和私利的矛盾。公益和私利的矛盾是經濟學中一個典型悖論。著名經濟學家諾斯曾經提到“公用地悲劇”，由于人的利益算計本性，公共物品的使用總是存在搭便車的現象，而公共物品的提供對整個社會的發展又是必須的。就農田水利設施建設而言，只有國家和政府才能夠通過農業的轉移支付政策，大量投資并加大監管力度，完善相關立法，實現國家、集體、農戶利益兼顧，在土地經營權市場流轉過程中，逐步解決農田基本建設、維護等問題。比如就投資、維護費用等問題通過政府出資、集體管理、農戶出勞力等協議解決實際問題。

(三)化解農地關系結構性矛盾的戰略途徑

只有進行土地經營權流轉，才能與家庭人口變動相適應;才能化解農村普遍存在的“人多地少”和“人少地多”矛盾;才能使分散經營向集中化、規?；较虬l展;才能改善農田基本建設長期投入薄弱的局面;才能從根本上解決農村中國農地關系的結構性矛盾。土地經營權流轉是化解農地關系結構性矛盾的戰略途徑。政府要高度重視，切實加強領導，規范土地承包經營權流轉，引導農戶履行必要的流轉手續、程序。要加大財政扶持力度，根據河北省經濟的發展條件，建立扶持機制，劃撥一定資金，鼓勵土地流轉發展。在符合政策的前提下，要對龍頭企業、個人投資、專業合作社和基地建設提供積極的信貸支持。對規模經營業主給予適當補助。對于土地流轉工作力度大、成效好的要給以表彰和物質獎勵。