摘要：新型農村社會養老保險還存在一些尚待解決的問題，通過對發展型社會政策的認識，對新型農村社會養老保險中幾個受到關注的層面進行了探討， 提出新型農村社會養老保險的完善與發展路徑就是加強社區組織的培育，重建農村經濟組織和融入社會組織。

關鍵詞：發展型社會政策；新型農村社會養老保險；發展路徑。

隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷深入和完善，在農村地區建立廣泛而完善的社會養老保險政策愈發顯得重要，它的建立不僅能保障農村老年群體的晚年生活，而且能維護農村地區的社會穩定， 還可以為統籌城鄉協調發展打下堅實的基礎。農村社會養老保險政策作為國家構建社會養老保障體系的一個重要組成部分，其政策自身的設計以及政策推行過程所產生的效果離不開社會政策的指引，它對新時期農村生產和生活方式的轉變都將產生積極的推動作用。本研究擬從社會政策的視角出發來探討農村的社會養老保險，以期對新型農村社會養老保險制度的構建提出合理的發展路徑。

1問題的提出。

以黨的十六大提出的“在有條件的地方探索建立農村社會養老保險制度”為標志，我國農村養老保險工作已進入一個全新的發展時期。 學術界和政府部門在總結過去農村社會養老保險經驗與教訓的基礎上，開始探索建立具有中國特色的新型農村社會養老保險制度，并由此形成了許多各具地方特色的制度模式，這些保障特色鮮明、保險差異較大的制度模式是各地結合本地實際自主創新的結果，同時為2009 年國務院開展新型農村社會養老保險在全國的試點提供了重要的經驗。

國務院于2009 年 9 月 1 日發布的 《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》標志著新型農村養老保險（以下簡稱新農保）已由各地小規模探索階段轉入全國大范圍正式試點階段。 該指導意見的發布也意味著全國統一的新型農村社會養老保險制度即將建立。但隨著各地試點工作的逐步深入，新農保并沒有表現出預期的效果，現實中還存在一些尚待解決的問題，比如農村社會養老保險上缺乏長遠的戰略規劃，在經濟政策與社會政策方面傾向于“重經濟輕社會”；在制度之間的有效銜接不夠，在社會政策內部傾向于“重消極保護輕積極發展”；對社會資源的發動不夠，缺乏發展性和包容性，沒有激發已有的社會資源；在參與主體方面，傾向于國家“行動主體一元化”［1］。而此類內容的考慮都需要把社會政策與新型農村社會養老保險兩者結合起來。

2發展型社會政策與新型農村社會養老保險。

2.1 社會政策理論及其發展。

在傳統觀念上，政府一直被視為應用型社會政策的服務提供者或介入者，是具有經濟理性的行動者，在實踐中體現為國家總是以最小的方式采取行動應對貧困者之需。 其后由于“福利國家”概念的盛行，對社會政策的理解才逐漸拓寬，但僅局限于綜合性、系統性的公共社會政策這一概念之中。 當凱恩斯以公共投資促進就業為原則解釋種種經濟規則時，才促使政府為重要的社會部門，如衛生、教育等部門提供資金。 除此之外，也對弱勢群體提供法定的額外援助，主要是針對失業和社會保障方面的給付。 但縱觀西方社會的發展歷史可以看出，在相當長的一段時間內，社會政策被認為等同于政府干預。 為了滿足社會需求，政府干預運行的是以最小化“補缺型”的社會模式，是以“社會部門以零碎的、應急性的方式逐步擴張，以應對政治壓力”為特征的“漸進型福利模式”，是以“城市一邊倒”為結局的，政治精英們為博取選票時，多數都會忽略大部分農村貧困人群的迫切需求［2］。20 世紀 90 年代中期，由詹姆斯·米奇利、安東尼·吉登斯和阿馬蒂亞·森等人所倡導的發展型社會政策，從一開始就把其核心理論生產力看作是社會政策發展的一個重要要素，并闡釋其是一種社會投資行為，區別于傳統的社會政策；在農村生計思路上，堅持以“把民眾置于中心位置”作為向農村貧困人群賦權被視為一項重要的進步措施；在社會政策與農村發展思路上，強調整體性思路，并把受益人的參與作為整體過程的一個關鍵要素。不僅如此，還特別指出社會政策對經濟發展的貢獻，注重經濟、社會協調發展；強調從中長期發展戰略角度入手，強化“上游干預”；加強社會資本積累，注重社會投資等等［3］。這些論斷對于近年來我國在新型農村社會養老保險上的發展有著較強的現實針對性。

2.2 新型農村社會養老保險中幾個關注的層面。

1）從政府層面來講，新農保構建的根本出發點是基于經濟發展的效率目標。 目前學術界普遍認為農村社會養老保險制度需要創新的主要理由是：農村人口老齡化速度過快并呈現高齡化趨勢；家庭養老觀念淡化和土地保障功能逐步弱化；老農保長期以來處于停滯狀態且制度難以為繼。但這不是制度創新的理由， 因為這些因素在 20 世紀末就已經出現，并導致了制度的非均衡狀態，成為制度創新的誘致因素，但不一定導致制度創新［4］。因為只有在制度創新的收益符合制度創新主體 （尤其是政府）的利益最大化，并使制度創新的主體具有充分的改革動機和能力時， 制度創新才會成為現實。 以 1999～2008 年財政收入為例， 這 10 年是我國財政的高增長期，但制度創新即新型農村養老保險制度的試點卻選擇在金融危機背景下的2009 年， 并不是安排在財政能力最強的過去10 年， 也未選擇制度非均衡的因素已經凸顯的20 世紀末。 這說明新農保構建的決定因素不是來自外在的壓力和財政能力，而是來自政府決策層面的實際創新動機———盡快走出金融危機的陰影，繼續保持經濟的高速發展。 為了實現此目標，必須啟動農村消費市場，增強經濟發展后勁［4］。

2）從市場層面來看，養老保險基金保值增值困難。 一是由于受官本位思想的影響，當前新農保基金主要是通過存入銀行和購買國債的形式來保障基金“保值和增值”。 雖然政策明文規定農保基金可以涉足股票等投資工具，但由于基層基金管理者的“理性”投資理念很難保障基金的保值和增值，把農保基金投資股票看作“高壓線”，寧愿把基金存入銀行和購買國債，即使實際收益率為負，也沒有人會追究當事人的責任［5］。 二是個人賬戶儲存額的保值增值。 按照《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》所規定的“個人賬戶儲存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年存款利率計息”， 這對于數額并不算大的養老賬戶實現養老基金的保值和增值是非常困難的，即使不考慮通貨膨脹的影響，也滿足不了養老的需求。

3）從資源開發水平層面來看，已有的資源沒有得到有效的開發。

就我國農村目前經濟組織發展狀況和水平而言，除了少數經濟發達地區（如上海、浙江）發展得比較好以外，全國范圍內“空殼村”已多達60％，全國村一級的經濟組織沒有發揮應有的作用，農村社區資源沒有得到有效的整合。主要表現為：一是集體經濟難見蹤影。緣于20 世紀 90 年代初，國家鼓勵大辦鄉鎮企業，搞活經濟，造成了村村辦企業，一哄而上的局面。 結果由于經營管理不善、資金投入不足等原因最終致使村集體企業大量破產，不僅形成了高額債務，還造成村集體的沉重負擔，致使現今一些地方政府對村辦集體企業持不支持的態度。 其后由于家庭聯產承包責任制的確立，雖然解決了人民公社時期的種種弊端，調動了廣大農民的生產積極性，適應了農村生產力的發展要求，搞活了農村經濟，但各村幾乎將 90％以上的集體生產資料分配到戶，造成集體經濟的弱化，形成有“分”無“統”的現有格局。 僅存的少數集體經濟幾乎都沒有集體經濟收入來源，每年僅靠上級轉移支付來勉強維持正常運轉，嚴重阻礙了集體經濟的發展。 二是人才短缺。 由于受農村所處的地理環境和傳統觀念所限以及現在社會現實問題的影響，很難吸引到人才。三是農村集體經濟自身制度缺陷。 林毅夫曾把生產者合作社作為完全市場條件下的企業，在進行微觀研究中指出，集體經濟不成功的主要原因是其組織內部為了激勵勞動而進行監督的成本太高［6］。

4）從農民個人層面來看 ，農民收入有限 ，參保檔次低。 受市場因素的影響，農村的物價水平甚至比城市還高。 在收入有限的前提下，只能以降低生活消費來滿足基本需求。 相關數據顯示，2008 年農村地區物價上漲幅度比城鎮高出0.9 個百分點 ，直接導致農村居民實際生活水平下降。 當年農村居民人均生活消費支出3 661 元， 而城鎮居民人均生活消費支出為11 243 元。 城鄉居民生活消費支出比從1978 年的 2.68∶1 擴大到 2008 年的 3.07∶1， 也就是說，目前城鎮居民一個人的消費相當于 3 個農村居民的消費。因此，受收入水平的影響，同時為響應鄉村干部的參保要求，參與投保的農民一般只會選擇最低的檔次投保，導致領取的保險金額較少，發揮不了養老作用。

3新型農村社會養老保險的完善與發展路徑。

要克服新型農村社會養老保險問題上的上述障礙，必須立足于當前中國農村社會環境的新情況和新特征，研究如何從發展的角度把協調經濟發展和社會發展有機地結合起來，它是構建新型農村社會養老保險的基礎性工作。

正如發展型社會政策所強調的那樣，發展主義為社會政策提供了一個宏觀的理論視角，在一個全面的、國家導向的發展過程中尋求社會政策和經濟政策的結合，將公民社會和商業組織都包括在促進社會發展目標實現的過程之中［2］。

3.1 加強社區組織的培育。

社區社會組織是指以某一農村社區（特別是某一行政村）為范圍建立起來的，有計劃、有目的地滿足農村居民一定需要的各類社區組織。 這個界定比較寬泛地涵蓋了在農村范圍內開展的各類活動和服務，以滿足農村老年居民的需要為目標，不以營利為目的，介于政府與企業之間的且具有不同程度自治性的民間團體。 這些民間團體主要開展各種公益或互益活動，是社區村民參與農村社區公共事務的有效載體。 由于社區組織本身的草根性和民主性，能夠與它的成員進行恰當的溝通與交流，能夠在各個方面達成一致的基礎上進行自我治理和滿足需要，在社區范圍內運行效率和效能有著可靠的社會基礎。

農村居民通過參加社區社會組織參與到社區公共事務之中，一方面提升了社區農村居民參與社區建設的熱情，交流了感情，同時也改善了社區的養老生活環境；另一方面，為推動社區民主、社區自治提供了智力支持。 社區組織的建立為農民提供了有效的社會支持網絡，在增進人們相互交往的過程中，構建了各種相互交疊的社會網絡，促進了人們對政府和社會的信任，也增加了他們的社會資本。 這種由區域內人們橫向交往所產生出來的社會資本會提高政府績效，促進經濟發展，形成“尊老、愛老、扶老”的局面，正如羅伯特 D.普特南［7］提出并強調的那樣，“對于政府穩定、政治效率甚至經濟進步，社會資本或許比物質甚至人力資本更加重要”。

3.2 重建農村經濟組織。

在當前形勢下開展農村養老，應該積極引導農民逐步走向新的聯合，尤其是要重建農村經濟合作組織，使其能夠真正代表和維護廣大農村社區農民的利益，為農村社區內老年居民的晚年生活提供充足的經濟基礎和必要的補充，使農民的利益得到公平的體現。 在經濟基礎薄弱的地區，國家可以設立扶貧資金款項，設立專項資金予以扶持，預設一定的時限，以地方政府擔保的形式開發結合本土特色的經濟實體，使農村居民在市場中合理創造他們的價值，逐步增強農村集體的經濟實力和農村社區的自我發展能力。 Braun等［8］把這種呈現為“逆向反饋機制”的動態過程稱為貧困陷阱。 由于農村經濟組織是以自愿、互利、互濟等為特點，因此重建農村經濟組織時要注重互助、互惠的社會政策效果，使其成為農村社會養老保險中的重要載體，為老年居民的生存與服務提供經濟支持。

3.3 融入社會組織。

多年來，黨中央一直高度重視社會組織工作建設。 黨的十六屆三中全會以來的歷次全會決議，都特別提到要加強社會組織工作的內容。 黨的十七大更是把社會組織擺到了突出的位置，首次把社會組織置于全面推進社會主義經濟建設、 政治建設、文化建設、社會建設“四位一體”的高度之中，并對其進行了全面而系統的論述，十分明確地提出要“加強社會組織建設與管理”。 開展社會組織建設的目的在于培育一個合理的現代社會結構及開放的社會流動機制，進而增進社會福利。 按照廣義的社會福利發展理念，所有涉及到人們良好狀態提升的組織性行動都應該包括在內，那么，農村養老保險的發展路徑也要通過組織性行動改善農村養老的狀態與發展困境，從而使農村社會福利得到提升。 此種提升要形成行動主體的多元化，形成既有農村社區自主的自治組織、個人參與，又有政府主導的多元化行動主體，而政府并非單一的行動主體。 多元化的治理主體面對共同的養老實際，發揮彼此的優勢和資源，增進理解和相互信任 ，最終建立一種共同承擔風險和責任的治理網絡［9］。

總之，新農保政策的穩步推行是基于農村社會政策的特定環境而進行的，是農村居民與國家社會政策互動的結果。 在這一互動過程中，只有充分利用好農村社區的已有資源環境， 調整好社區組織、農村經濟組織和社會組織三者之間的關系，才能直接影響新型農村社會養老保險的發展路徑，其不僅能夠有效解決我國經濟建設過程中復雜的養老問題，而且可以彌補目前我國農村社會建設一條腿短的問題。 只有這樣，才能克服新農保實施過程中遇到的各類問題， 并逐步實行農村養老方式的社會化。

參考文獻：

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