摘要：新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)還存在一些尚待解決的問題，通過對(duì)發(fā)展型社會(huì)政策的認(rèn)識(shí)，對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中幾個(gè)受到關(guān)注的層面進(jìn)行了探討， 提出新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的完善與發(fā)展路徑就是加強(qiáng)社區(qū)組織的培育，重建農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和融入社會(huì)組織。

關(guān)鍵詞：發(fā)展型社會(huì)政策；新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；發(fā)展路徑。

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷深入和完善，在農(nóng)村地區(qū)建立廣泛而完善的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策愈發(fā)顯得重要，它的建立不僅能保障農(nóng)村老年群體的晚年生活，而且能維護(hù)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定， 還可以為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策作為國(guó)家構(gòu)建社會(huì)養(yǎng)老保障體系的一個(gè)重要組成部分，其政策自身的設(shè)計(jì)以及政策推行過程所產(chǎn)生的效果離不開社會(huì)政策的指引，它對(duì)新時(shí)期農(nóng)村生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)變都將產(chǎn)生積極的推動(dòng)作用。本研究擬從社會(huì)政策的視角出發(fā)來探討農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，以期對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建提出合理的發(fā)展路徑。

1問題的提出。

以黨的十六大提出的“在有條件的地方探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”為標(biāo)志，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作已進(jìn)入一個(gè)全新的發(fā)展時(shí)期。 學(xué)術(shù)界和政府部門在總結(jié)過去農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，開始探索建立具有中國(guó)特色的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并由此形成了許多各具地方特色的制度模式，這些保障特色鮮明、保險(xiǎn)差異較大的制度模式是各地結(jié)合本地實(shí)際自主創(chuàng)新的結(jié)果，同時(shí)為2009 年國(guó)務(wù)院開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在全國(guó)的試點(diǎn)提供了重要的經(jīng)驗(yàn)。

國(guó)務(wù)院于2009 年 9 月 1 日發(fā)布的 《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》標(biāo)志著新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)保）已由各地小規(guī)模探索階段轉(zhuǎn)入全國(guó)大范圍正式試點(diǎn)階段。 該指導(dǎo)意見的發(fā)布也意味著全國(guó)統(tǒng)一的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度即將建立。但隨著各地試點(diǎn)工作的逐步深入，新農(nóng)保并沒有表現(xiàn)出預(yù)期的效果，現(xiàn)實(shí)中還存在一些尚待解決的問題，比如農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)上缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃，在經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策方面傾向于“重經(jīng)濟(jì)輕社會(huì)”；在制度之間的有效銜接不夠，在社會(huì)政策內(nèi)部?jī)A向于“重消極保護(hù)輕積極發(fā)展”；對(duì)社會(huì)資源的發(fā)動(dòng)不夠，缺乏發(fā)展性和包容性，沒有激發(fā)已有的社會(huì)資源；在參與主體方面，傾向于國(guó)家“行動(dòng)主體一元化”［1］。而此類內(nèi)容的考慮都需要把社會(huì)政策與新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)兩者結(jié)合起來。

2發(fā)展型社會(huì)政策與新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

2.1 社會(huì)政策理論及其發(fā)展。

在傳統(tǒng)觀念上，政府一直被視為應(yīng)用型社會(huì)政策的服務(wù)提供者或介入者，是具有經(jīng)濟(jì)理性的行動(dòng)者，在實(shí)踐中體現(xiàn)為國(guó)家總是以最小的方式采取行動(dòng)應(yīng)對(duì)貧困者之需。 其后由于“福利國(guó)家”概念的盛行，對(duì)社會(huì)政策的理解才逐漸拓寬，但僅局限于綜合性、系統(tǒng)性的公共社會(huì)政策這一概念之中。 當(dāng)凱恩斯以公共投資促進(jìn)就業(yè)為原則解釋種種經(jīng)濟(jì)規(guī)則時(shí)，才促使政府為重要的社會(huì)部門，如衛(wèi)生、教育等部門提供資金。 除此之外，也對(duì)弱勢(shì)群體提供法定的額外援助，主要是針對(duì)失業(yè)和社會(huì)保障方面的給付。 但縱觀西方社會(huì)的發(fā)展歷史可以看出，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，社會(huì)政策被認(rèn)為等同于政府干預(yù)。 為了滿足社會(huì)需求，政府干預(yù)運(yùn)行的是以最小化“補(bǔ)缺型”的社會(huì)模式，是以“社會(huì)部門以零碎的、應(yīng)急性的方式逐步擴(kuò)張，以應(yīng)對(duì)政治壓力”為特征的“漸進(jìn)型福利模式”，是以“城市一邊倒”為結(jié)局的，政治精英們?yōu)椴┤∵x票時(shí)，多數(shù)都會(huì)忽略大部分農(nóng)村貧困人群的迫切需求［2］。20 世紀(jì) 90 年代中期，由詹姆斯·米奇利、安東尼·吉登斯和阿馬蒂亞·森等人所倡導(dǎo)的發(fā)展型社會(huì)政策，從一開始就把其核心理論生產(chǎn)力看作是社會(huì)政策發(fā)展的一個(gè)重要要素，并闡釋其是一種社會(huì)投資行為，區(qū)別于傳統(tǒng)的社會(huì)政策；在農(nóng)村生計(jì)思路上，堅(jiān)持以“把民眾置于中心位置”作為向農(nóng)村貧困人群賦權(quán)被視為一項(xiàng)重要的進(jìn)步措施；在社會(huì)政策與農(nóng)村發(fā)展思路上，強(qiáng)調(diào)整體性思路，并把受益人的參與作為整體過程的一個(gè)關(guān)鍵要素。不僅如此，還特別指出社會(huì)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展；強(qiáng)調(diào)從中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略角度入手，強(qiáng)化“上游干預(yù)”；加強(qiáng)社會(huì)資本積累，注重社會(huì)投資等等［3］。這些論斷對(duì)于近年來我國(guó)在新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)上的發(fā)展有著較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。

2.2 新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中幾個(gè)關(guān)注的層面。

1）從政府層面來講，新農(nóng)保構(gòu)建的根本出發(fā)點(diǎn)是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率目標(biāo)。 目前學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度需要?jiǎng)?chuàng)新的主要理由是：農(nóng)村人口老齡化速度過快并呈現(xiàn)高齡化趨勢(shì)；家庭養(yǎng)老觀念淡化和土地保障功能逐步弱化；老農(nóng)保長(zhǎng)期以來處于停滯狀態(tài)且制度難以為繼。但這不是制度創(chuàng)新的理由， 因?yàn)檫@些因素在 20 世紀(jì)末就已經(jīng)出現(xiàn)，并導(dǎo)致了制度的非均衡狀態(tài)，成為制度創(chuàng)新的誘致因素，但不一定導(dǎo)致制度創(chuàng)新［4］。因?yàn)橹挥性谥贫葎?chuàng)新的收益符合制度創(chuàng)新主體 （尤其是政府）的利益最大化，并使制度創(chuàng)新的主體具有充分的改革動(dòng)機(jī)和能力時(shí)， 制度創(chuàng)新才會(huì)成為現(xiàn)實(shí)。 以 1999～2008 年財(cái)政收入為例， 這 10 年是我國(guó)財(cái)政的高增長(zhǎng)期，但制度創(chuàng)新即新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)卻選擇在金融危機(jī)背景下的2009 年， 并不是安排在財(cái)政能力最強(qiáng)的過去10 年， 也未選擇制度非均衡的因素已經(jīng)凸顯的20 世紀(jì)末。 這說明新農(nóng)保構(gòu)建的決定因素不是來自外在的壓力和財(cái)政能力，而是來自政府決策層面的實(shí)際創(chuàng)新動(dòng)機(jī)———盡快走出金融危機(jī)的陰影，繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。 為了實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，必須啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁［4］。

2）從市場(chǎng)層面來看，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值困難。 一是由于受官本位思想的影響，當(dāng)前新農(nóng)保基金主要是通過存入銀行和購買國(guó)債的形式來保障基金“保值和增值”。 雖然政策明文規(guī)定農(nóng)保基金可以涉足股票等投資工具，但由于基層基金管理者的“理性”投資理念很難保障基金的保值和增值，把農(nóng)保基金投資股票看作“高壓線”，寧愿把基金存入銀行和購買國(guó)債，即使實(shí)際收益率為負(fù)，也沒有人會(huì)追究當(dāng)事人的責(zé)任［5］。 二是個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額的保值增值。 按照《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》所規(guī)定的“個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額目前每年參考中國(guó)人民銀行公布的金融機(jī)構(gòu)人民幣一年存款利率計(jì)息”， 這對(duì)于數(shù)額并不算大的養(yǎng)老賬戶實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值和增值是非常困難的，即使不考慮通貨膨脹的影響，也滿足不了養(yǎng)老的需求。

3）從資源開發(fā)水平層面來看，已有的資源沒有得到有效的開發(fā)。

就我國(guó)農(nóng)村目前經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展?fàn)顩r和水平而言，除了少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)（如上海、浙江）發(fā)展得比較好以外，全國(guó)范圍內(nèi)“空殼村”已多達(dá)60％，全國(guó)村一級(jí)的經(jīng)濟(jì)組織沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，農(nóng)村社區(qū)資源沒有得到有效的整合。主要表現(xiàn)為：一是集體經(jīng)濟(jì)難見蹤影。緣于20 世紀(jì) 90 年代初，國(guó)家鼓勵(lì)大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，搞活經(jīng)濟(jì)，造成了村村辦企業(yè)，一哄而上的局面。 結(jié)果由于經(jīng)營(yíng)管理不善、資金投入不足等原因最終致使村集體企業(yè)大量破產(chǎn)，不僅形成了高額債務(wù)，還造成村集體的沉重負(fù)擔(dān)，致使現(xiàn)今一些地方政府對(duì)村辦集體企業(yè)持不支持的態(tài)度。 其后由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，雖然解決了人民公社時(shí)期的種種弊端，調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，適應(yīng)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展要求，搞活了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，但各村幾乎將 90％以上的集體生產(chǎn)資料分配到戶，造成集體經(jīng)濟(jì)的弱化，形成有“分”無“統(tǒng)”的現(xiàn)有格局。 僅存的少數(shù)集體經(jīng)濟(jì)幾乎都沒有集體經(jīng)濟(jì)收入來源，每年僅靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付來勉強(qiáng)維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，嚴(yán)重阻礙了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 二是人才短缺。 由于受農(nóng)村所處的地理環(huán)境和傳統(tǒng)觀念所限以及現(xiàn)在社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題的影響，很難吸引到人才。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)自身制度缺陷。 林毅夫曾把生產(chǎn)者合作社作為完全市場(chǎng)條件下的企業(yè)，在進(jìn)行微觀研究中指出，集體經(jīng)濟(jì)不成功的主要原因是其組織內(nèi)部為了激勵(lì)勞動(dòng)而進(jìn)行監(jiān)督的成本太高［6］。

4）從農(nóng)民個(gè)人層面來看 ，農(nóng)民收入有限 ，參保檔次低。 受市場(chǎng)因素的影響，農(nóng)村的物價(jià)水平甚至比城市還高。 在收入有限的前提下，只能以降低生活消費(fèi)來滿足基本需求。 相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2008 年農(nóng)村地區(qū)物價(jià)上漲幅度比城鎮(zhèn)高出0.9 個(gè)百分點(diǎn) ，直接導(dǎo)致農(nóng)村居民實(shí)際生活水平下降。 當(dāng)年農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出3 661 元， 而城鎮(zhèn)居民人均生活消費(fèi)支出為11 243 元。 城鄉(xiāng)居民生活消費(fèi)支出比從1978 年的 2.68∶1 擴(kuò)大到 2008 年的 3.07∶1， 也就是說，目前城鎮(zhèn)居民一個(gè)人的消費(fèi)相當(dāng)于 3 個(gè)農(nóng)村居民的消費(fèi)。因此，受收入水平的影響，同時(shí)為響應(yīng)鄉(xiāng)村干部的參保要求，參與投保的農(nóng)民一般只會(huì)選擇最低的檔次投保，導(dǎo)致領(lǐng)取的保險(xiǎn)金額較少，發(fā)揮不了養(yǎng)老作用。

3新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的完善與發(fā)展路徑。

要克服新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問題上的上述障礙，必須立足于當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村社會(huì)環(huán)境的新情況和新特征，研究如何從發(fā)展的角度把協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展有機(jī)地結(jié)合起來，它是構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)性工作。

正如發(fā)展型社會(huì)政策所強(qiáng)調(diào)的那樣，發(fā)展主義為社會(huì)政策提供了一個(gè)宏觀的理論視角，在一個(gè)全面的、國(guó)家導(dǎo)向的發(fā)展過程中尋求社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)政策的結(jié)合，將公民社會(huì)和商業(yè)組織都包括在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程之中［2］。

3.1 加強(qiáng)社區(qū)組織的培育。

社區(qū)社會(huì)組織是指以某一農(nóng)村社區(qū)（特別是某一行政村）為范圍建立起來的，有計(jì)劃、有目的地滿足農(nóng)村居民一定需要的各類社區(qū)組織。 這個(gè)界定比較寬泛地涵蓋了在農(nóng)村范圍內(nèi)開展的各類活動(dòng)和服務(wù)，以滿足農(nóng)村老年居民的需要為目標(biāo)，不以營(yíng)利為目的，介于政府與企業(yè)之間的且具有不同程度自治性的民間團(tuán)體。 這些民間團(tuán)體主要開展各種公益或互益活動(dòng)，是社區(qū)村民參與農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)的有效載體。 由于社區(qū)組織本身的草根性和民主性，能夠與它的成員進(jìn)行恰當(dāng)?shù)臏贤ㄅc交流，能夠在各個(gè)方面達(dá)成一致的基礎(chǔ)上進(jìn)行自我治理和滿足需要，在社區(qū)范圍內(nèi)運(yùn)行效率和效能有著可靠的社會(huì)基礎(chǔ)。

農(nóng)村居民通過參加社區(qū)社會(huì)組織參與到社區(qū)公共事務(wù)之中，一方面提升了社區(qū)農(nóng)村居民參與社區(qū)建設(shè)的熱情，交流了感情，同時(shí)也改善了社區(qū)的養(yǎng)老生活環(huán)境；另一方面，為推動(dòng)社區(qū)民主、社區(qū)自治提供了智力支持。 社區(qū)組織的建立為農(nóng)民提供了有效的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，在增進(jìn)人們相互交往的過程中，構(gòu)建了各種相互交疊的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)了人們對(duì)政府和社會(huì)的信任，也增加了他們的社會(huì)資本。 這種由區(qū)域內(nèi)人們橫向交往所產(chǎn)生出來的社會(huì)資本會(huì)提高政府績(jī)效，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成“尊老、愛老、扶老”的局面，正如羅伯特 D.普特南［7］提出并強(qiáng)調(diào)的那樣，“對(duì)于政府穩(wěn)定、政治效率甚至經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，社會(huì)資本或許比物質(zhì)甚至人力資本更加重要”。

3.2 重建農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織。

在當(dāng)前形勢(shì)下開展農(nóng)村養(yǎng)老，應(yīng)該積極引導(dǎo)農(nóng)民逐步走向新的聯(lián)合，尤其是要重建農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織，使其能夠真正代表和維護(hù)廣大農(nóng)村社區(qū)農(nóng)民的利益，為農(nóng)村社區(qū)內(nèi)老年居民的晚年生活提供充足的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和必要的補(bǔ)充，使農(nóng)民的利益得到公平的體現(xiàn)。 在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)，國(guó)家可以設(shè)立扶貧資金款項(xiàng)，設(shè)立專項(xiàng)資金予以扶持，預(yù)設(shè)一定的時(shí)限，以地方政府擔(dān)保的形式開發(fā)結(jié)合本土特色的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，使農(nóng)村居民在市場(chǎng)中合理創(chuàng)造他們的價(jià)值，逐步增強(qiáng)農(nóng)村集體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和農(nóng)村社區(qū)的自我發(fā)展能力。 Braun等［8］把這種呈現(xiàn)為“逆向反饋機(jī)制”的動(dòng)態(tài)過程稱為貧困陷阱。 由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織是以自愿、互利、互濟(jì)等為特點(diǎn)，因此重建農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織時(shí)要注重互助、互惠的社會(huì)政策效果，使其成為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的重要載體，為老年居民的生存與服務(wù)提供經(jīng)濟(jì)支持。

3.3 融入社會(huì)組織。

多年來，黨中央一直高度重視社會(huì)組織工作建設(shè)。 黨的十六屆三中全會(huì)以來的歷次全會(huì)決議，都特別提到要加強(qiáng)社會(huì)組織工作的內(nèi)容。 黨的十七大更是把社會(huì)組織擺到了突出的位置，首次把社會(huì)組織置于全面推進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、 政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)“四位一體”的高度之中，并對(duì)其進(jìn)行了全面而系統(tǒng)的論述，十分明確地提出要“加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)與管理”。 開展社會(huì)組織建設(shè)的目的在于培育一個(gè)合理的現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)及開放的社會(huì)流動(dòng)機(jī)制，進(jìn)而增進(jìn)社會(huì)福利。 按照廣義的社會(huì)福利發(fā)展理念，所有涉及到人們良好狀態(tài)提升的組織性行動(dòng)都應(yīng)該包括在內(nèi)，那么，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展路徑也要通過組織性行動(dòng)改善農(nóng)村養(yǎng)老的狀態(tài)與發(fā)展困境，從而使農(nóng)村社會(huì)福利得到提升。 此種提升要形成行動(dòng)主體的多元化，形成既有農(nóng)村社區(qū)自主的自治組織、個(gè)人參與，又有政府主導(dǎo)的多元化行動(dòng)主體，而政府并非單一的行動(dòng)主體。 多元化的治理主體面對(duì)共同的養(yǎng)老實(shí)際，發(fā)揮彼此的優(yōu)勢(shì)和資源，增進(jìn)理解和相互信任 ，最終建立一種共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的治理網(wǎng)絡(luò)［9］。

總之，新農(nóng)保政策的穩(wěn)步推行是基于農(nóng)村社會(huì)政策的特定環(huán)境而進(jìn)行的，是農(nóng)村居民與國(guó)家社會(huì)政策互動(dòng)的結(jié)果。 在這一互動(dòng)過程中，只有充分利用好農(nóng)村社區(qū)的已有資源環(huán)境， 調(diào)整好社區(qū)組織、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織三者之間的關(guān)系，才能直接影響新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展路徑，其不僅能夠有效解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中復(fù)雜的養(yǎng)老問題，而且可以彌補(bǔ)目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)一條腿短的問題。 只有這樣，才能克服新農(nóng)保實(shí)施過程中遇到的各類問題， 并逐步實(shí)行農(nóng)村養(yǎng)老方式的社會(huì)化。

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