〔論文關健詞〕農村養老保障支撐條件制約條件

〔論文摘要〕農村養老保險制度和最低生活保降制度是農村養老保障體系中的基本組成部分。目前，我國農村養老保險制度和農村最低生活保障制度的基本支律條件都已基本具備，但仍存在主、客觀兩方面的制約。

國際經驗表明，只要具備了一定的經濟發展水平，每個國家和地區均可以建立與之相適應的農村養老保障體系。針對中國農村經濟發展的特點，我們要構建的合理有效的農村養老保障體系是按照“水平適度、覆蓋廣泛、層次多樣、逐步推進”的原則，首先以完善農村養老保險制度和最低生活保障制度為基本目標體系，因為它面向的是最廣泛的和最弱勢的群體，以保障這部分人的基本生活為宗旨，體現了追求社會公平和公正的人本精神。在此基礎上，努力發展商業人壽保險和個人養老保障方式，積極探索農村社區養老福利事業。目前，中國農村已基本步人總體小康，構建農村養老保障體系的經濟社會條件雖說不很充分，但顯然已經趨于成熟。

一、構建農村養老保險體系的基本支撐條件已基本其備

大量的研究顯示，構建一國農村養老保險制度需具備的基本支撐條件主要有:農業GDP的比重、農業勞動力的比重、人均GDP等經濟條件，農業人口比重等社會條件。

1.農業GDP的比重和農業勞動力的比重。1957年建立農村養老保險制度的聯邦德國，糊寸農業產值占GDP的比重僅為5.7%，農業勞動力結構份額為13.7%，而工業產值占GDP的比重為54.5%，工業勞動力結構份額為47.3% 。20世紀50年代的德國已是十分發達的工業化國家，農業的發展完全依賴工業剩余的支援;日本1971年建立農村養老保險制度時，農業占GDP的比重由20世紀50年代初的25.6%下降到8%，農業勞動力人數由50.9%下降到14.7%;北歐古老的農業國丹麥是世界上第一個建立農村養老保險制度的國家(1891年)，相對于英、德、法等國，其工業化要晚得多。20世紀印年代前后，隨著工業化進程加快，丹麥的農業份額也加速下滑，農業占GDP的比重由20世紀60年代的14%下降到1976年的6.9%。波蘭20世紀70年代中期建立農村養老保險時，農業份額相對于其他發達國家要高些，但也僅有14.5%。13個歐盟國家在建立農村養老保險制度時，農業GDP的比重在3. 1%一41%之間不等，平均數為16.2%。我們不能不注意到這樣一個事實，即各國在建立農村養老保險時，面臨的共性問題都是農業份額的銳減，農業在各部門中的地位已經顯著下降，農村社會問題日益嚴重。

改革開放近30年來，中國經濟快速發展，在工業化程度和國民經濟得以顯著提高的同時，也出現了類似發達國家的情況，即“三農”問題進一步加劇，對全面建設小康社會構成重大威脅。“三農”問題尤其是農村養老保障體系能否從根本上解決，成為全面小康社會能否實現的關鍵。《2004年中國統計年鑒》顯示，農業占GDP的比重已由1978年的28.1%下降到2003年的14.6%;農業勞動力人數也由1978年的70.5%下降到2000年的50%和2003年的49.1%。這說明，中國建立農村養老保險的基本農業條件已經具備。事實上，中國建立農村養老保險制度不算太早，因為像丹麥、瑞典、葡萄牙、西班牙、希臘等五個歐盟國家在類似中國上世紀90年代初或更低的經濟發展階段時便已開始建立農村養老保險制度。

2.人均GDP。從各國工業化發展的歷程看，只要人均GDP達到1000美元，就意味著一國完全走上了工業化發展的道路，即農業為工業提供剩余使命的結束。此時，為了使緩慢發展的農業與快速發展的工業和諧進步，就巫需用工業剩余來反哺農業。換言之，建立農村養老保險應該是工業反哺農業歷史階段的一個有機組成部分。一些典型國家和地區在建立農村養老保險時，除斯里蘭卡(1987年)人均GDP僅368.9美元、波蘭(19'77年)是1822美元外，其他國家人均GDP都在2000美元以上，有的甚至更高，如加拿大(1990年)、美國(1990年)均在20000美元以上，芬蘭(1977年)、中國臺灣地區(1994年)超過了10000美元，德國(1957年)、日本(1971年)均在7000美元以上。

按美元匯價計算，中國在2002年時人均GDP達到1000美元，初步具備了工業反哺農業即建立農村養老保險制度的經濟條件。1986年中國開始農村養老保險試點探索時，即已基本達到發達國家建立該項制度的最低起點。這說明，加世紀即年代中期的探索以及全面建設小康社會中農村養老保險體系的構建都是符合經濟發展的一般內在規律的。

發展中國家建立農村養老保險制度，中國并非特例。土耳其1983年建立了農民和農業工人的社會保險計劃，1999年將所有社會保障計劃整合，分別建立了公務員、雇員、自雇人(包括農場主和農業工人)的養老和醫療保障制度，農民按照核定收人的20%進行繳費，繳費方式靈活，繳費年限為15年，養老金出現赤字由財政提供補貼;與中國經濟發展水平相當甚至稍微落后的印度，有20%至30%的人口生活在貧困線下，作為扶貧政策，政府向低收人和沒有供養人的65歲以上老人(包括老年農民)每月提供5美元的生活補貼;實行“米保障”的越南(越南農民在退休前每年繳納4擔大米，退休后每年領取6擔大米)，則以特殊的食物方式建立起了農村養老保險制度;東帝墳也采取“養老糧”的農民食物養老金制度;在20世紀50年代，當時并不發達的日本也曾以類似“米保障”的方式建立過階段性農村養老保險制度。

3.農業人口比重。農業人口狀況是影響農村經濟發展的重要因素，也是是否適宜構建農村養老保險的社會支撐條件。各國建立農村養老保險制度時，農業人口在總人口中的比重都很低，如日本為24.1 %，丹麥為20 %，芬蘭為40 %，波蘭為42%。農業人口的比重雖低于非農業人口的比重，但仍面臨著因出生率和死亡率下降而導致的農業人口絕對量的增加、農業人口老齡化等問題。各國建立農民養老保險制度之時，往往正是老年人口壓力較大并處于上升的時期。中國農業人口在總人口中的比重已由1978年的82.08%下降到入幻3年的59.47%。如果中國的GDP每年按照7.2%的速度增長，總人口按照0.8%的年均增長率增長，預計到2021)年，農業人口比重將下降至40 %。這說明，中國建立農村養老保險的社會條件正趨于成熟。

這里需著重強調的是，和發達國家相比，中國構建農村養老保險制度，面臨著極為復雜的情況，即中國人口眾多、未富先老、進人高老齡化程度(65歲以上人口占到總人口的比例由7%上升到14%)時間短、城鎮養老保險渡蓋面還不高。由于上述因素的存在和影響，構建中國農村養老保險制度何談輕松。但是，無論是發達國家還是發展中國家的教訓都表明，養老保障渡蓋面不足或保障力度不夠，經濟發展水平似乎并不是主要障礙，而往往是由于政府管理不到位和制度的非規范化，例如保障制度過于政治化、制度設計缺乏科學性或待遇計算公式不合理等所致。從這個角度講，除了經濟發展水平這個硬性支撐條件外，支撐中國構建農村養老保險制度的非經濟條件還在于其本身的制度設計、政府的政策、籌資方法、資金的監管、保險資金的社會化管理能力以及法制建設進程等。中國城鎮養老保險覆蓋面過低、養老保險待遇結構上的極不平衡、“兩個確保”的存在以及“個人賬戶”的空賬運轉、逃費等等問題就是非經濟條件影響城鎮社會養老保險制度發揮應有功能的最突出的表現。農村養老保險制度的構建應力求注意避免這類問題的產生。

二、農村最低生活保障制度的墓本支撐條件也已墓本具備

最低生活保障制度在國際上被稱為社會救助制度。作為正式的社會救助制度被確定并實施是16世紀在歐洲出現的國家濟貧制度，它由國家通過立法，直接出面接管或興辦慈善事業，救濟貧民。當時，工業革命引發的激烈的社會變遷，使原本由教會或私人興辦的慈善事業無法解決層出不窮的貧困問題，國家不得不接替救濟貧民的使命。世界上普遍建立了社會救助制度的市場經濟國家的一個共同特點是，無不把貧困農民也列為社會救助對象。

關于社會救助制度的作用，除了扶貧濟困之外，還對經濟發展有拉動和緩沖的彈性作用。首先，在一個國家或地區經濟發展剛剛起步的時期，社會救助制度是一個較為“經濟實惠”的制度。發達國家工業化過程中，社會救助制度的創立都要早于社會保險制度，后崛起的亞洲和澳洲國家在經濟起飛時大多依仗社會救助制度;其次，在經濟發展遭遇波折的時候，社會救助制度的作用更為明顯。近年來發達國家為應付高失業率紛紛對社會救助制度委以重任。

社會救助屬于純公共產品，它不強調權利與義務的對等。為了防止和減少“搭便車”現象，其保障水平低于社會保險。西方國家支撐社會救助制度的資金，是通過“不論其個人特征如何，給一切窮人有保證的最低的收人”的現金轉移支付制度即“負所得稅制”實現的。在發達國家，個人所得稅約占整個財政收人的30%左右，主要用于社會保障的公共支出，大約也占到財政支出的20%一30 %。發達國家用于社會救助方面的開支是相當大的。1995年6月瑞典國際社會保障研討會提供的11個發達國家的資料顯示，受助者占總人口的比重一般為2%一25 %，平均數為9. 44%;救助經費占GDP的比重為0.5%一13%，平均數為3.2%;救助經費占社會保障開支的比例在5%一100%之間，平均數為29.12% 。

中國最低生活保障制度1999年僅在城鎮得以正式建立，2002年6月以后開始實現了“應保盡保”。這主要得益于中央財政的鼎力支持。1999年前，低保資金全部由地方財政開支，中央財政基本不出錢。1999年開始，中央撥出了4億多元，約占當年低保總支出巧億元的27 % 。 2001年，低保支出達到42億元，中央財政負擔了55%即23億元資金。

按照人均年收人627元的貧困線標準，2002年全國共有2820萬農村貧困人口，其中接受社會救濟的為2288.6萬人，占到81.08%。在接受社會救濟的人中，按傳統方式救濟的有1880.8萬人，占82 %，而按農村低保標準救濟的僅為404.8萬人，占到18%。這樣，農村社會救濟受助者占總人口的比重約為1.76%，如果按照低保救助者計算，受助者僅占總人口的0.3%，比城鎮低1.2個百分點。中國統計年鑒顯示，2002年和2003年，國家用于社會救濟福利費總支出分別為141.63億元、217.69億元，其中農村救濟費分別為44.38億元、79.80億元，僅占全國總支出的31.33%，36.66%。 2002年和2003年，全國城鎮低保金支出約占GDP的0.99%和1.33 %，農村就更低，大約比發達國家的平均數低約2個百分點。這表明，國家向農村投放低保資金仍有較大空間。

最低生活保障制度可以幫助農村居民減輕他們在移民過程中所承受的壓力和困難。因此，今后應考慮使城市和農村的最低生活保障制度接軌乃至合為一體。

三、構建農村養老保障體系的制約因素仍然存在

主觀制約因素:認識上的分歧。在對農村是否需要構建養老保障體系上，理論界和實際工作部門大都表示認同。認識上的分歧主要集中在對現有農村養老保險制度的定性定位和如何構建上。

1.農村養老保險定性定位之爭。主要有四種觀點:①中國目前不具備普遍建立農村養老保險的條件，應實行由國家倡導、農民自愿參加、以個人繳費為主(有條件的地方實行集體補助)、按照商業化原則運營的農民養老計劃。政府不直接參與組織實施和基金運營，不承擔經營風險。②現行的農村養老保險是具有中國特色的社會主義的農村養老保險，屬于基本養老保險范疇。政府在其中充當制度建設的倡導者和管理者角色，應在不加重國家財政負擔的條件下，由國家引導和管理農民實現養老保險自我保障。③現行制度具有商業養老保險性質，應由商業保險公司而非政府部門作為經營主體來接管和運營。④現行農村養老保險具有社會保險的性質，應繼續完善和推進。

2.現階段是否具備推行農村養老保險的經濟條件。一種觀點認為，很多農村地區已具備建立農村養老保險的條件，應積極著手建立多層次的農村養老保險制度。另一種觀點認為，大多數農村地區尚不具備建立農村養老保險的經濟條件，應該繼續堅持家庭養老方式為主。還有觀點認為，中國經濟發展水平極不平衡，應在有條件的東部經濟發達地區先行建立，中西部地區采取自愿方式、逐步過渡，重點仍應放在發展經濟上。

3.農村養老保險基金管理形式和經辦機構之爭。一種觀點認為，農民養老金應由商業性金融機構經辦，按商業化原則運營。另一種觀點認為，仍依靠原有機構管理，但要提高經辦人員素質，改變養老金以縣級為主運營的體制，逐步將基金集中到省和中央兩級管理。將業務經辦與基金運營分開，政府不直接運作基金，逐步將基金引入市場，委托金融機構運營，實行專家理財、比例控制。

4.農村養老保險風險之爭。一種觀點認為，由于制度設計存在問題，基金潛伏著支付風險;另一種觀點與之相反，認為運作和管理上的漏洞是工作問題，而非制度本身的問題，可通過加強和改善管理逐步予以解決。

5.農村養老保險去留之爭。有三種觀點:如果保留現行的農村養老保險制度，如何對之進行改革;如果停辦，如何保證已投保的農民的利益;如果維持現有制度，將出現養老金支付風險，可能會引發一系列社會問題;如果把當前業務合并到商業保險公司，必將牽涉到三方利益的協調和現有資源的重新配置，難度較大。

客觀制約因素:農村面臨養老保障資金短缺的硬約束或說政府負擔的責任不明確。從某種意義上說，農村養老保障體系能否建立和發展的主要障礙，不在于認識上的差距，而在于養老模式的選擇，歸于一點，又是養老資金的責任承擔及其籌集方式和比例的問題。我國現行農村養老保險制度、農村最低生活保障制度處于發育遲緩、難以推進的狀態，主要原因就是政府責任不明晰、資金不到位造成的。

從世界各國或地區建立與實施農村養老保障體系的實踐來看，經驗主要有兩條:一是法律先行，二是給予程度不同的財政補貼。我國有必要通過法律手段明確政府在農村養老保障制度構建中應承擔的責任，而且可以考慮將個人所得稅的一部分專列為支持農村最低生活保障制度的主要財源。