論文摘要：本文通過考察我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的現(xiàn)狀及問題，比較分析國外農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的典型模式及國內(nèi)部分地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障的實踐探索，提出我國應(yīng)在政府主導(dǎo)下重建以養(yǎng)老保險制度為核心的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，以貧困地區(qū)為重點推進農(nóng)村基本養(yǎng)老保險合理差別的全覆蓋，并加快城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保障體制機制建設(shè)進程。

論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村 養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新

我國2020年要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系，目前新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村最低生活保障制度已普遍建立，唯有農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)嚴重滯后。鑒于農(nóng)村人口老齡化的加速和計劃生育對家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老保障功能的削弱，以及市場經(jīng)濟自由競爭的體制環(huán)境，在農(nóng)村社會保障的發(fā)展過程中，在重視社會救助的同時，要把社會養(yǎng)老保障作為重心來抓。

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系現(xiàn)狀及問題

l、農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障模式面臨挑戰(zhàn) 家庭養(yǎng)老是我國農(nóng)村目前最主要的養(yǎng)老方式，在農(nóng)村養(yǎng)老保障中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。隨著社會的演進，農(nóng)村家庭向小型化和核心化發(fā)展，一個獨生子女成年后將不得不為4—6位老人養(yǎng)老，這無論是在經(jīng)濟上，還是在時間和精力上都將難以承受。社會價值觀念的轉(zhuǎn)變又使傳統(tǒng)的“孝道”觀念受到了巨大的沖擊。目前我國的農(nóng)村家庭養(yǎng)老規(guī)范缺乏，養(yǎng)老質(zhì)量完全取決于子女的意愿，普遍水平較低。一項涉及全國29個省、自治區(qū)、直轄市的老人家庭養(yǎng)老調(diào)查結(jié)果顯示，被調(diào)查者子女沒有提供任何現(xiàn)金的有24．5％，僅提供較少現(xiàn)金(1200元以下)的有57．0％，糧食與衣物的提供情況也也現(xiàn)金相似，這些資金即使在消費較低的地區(qū)也僅僅只能滿足老人最低的溫飽需求。

2、農(nóng)村土地養(yǎng)老保障功能日趨弱化 土地是農(nóng)民的重要養(yǎng)老保障，然而土地養(yǎng)老的功能也在弱化。一方面，由于城市化進程的加快，雖然農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量在減少，但耕地的減少速度更快，使得農(nóng)民無田可種；另一方面，由于近些年農(nóng)業(yè)的市場風(fēng)險和自然災(zāi)害增加，土地收益難以確保農(nóng)民基本生活。而且，當(dāng)農(nóng)民年老、疾病時其勞動能力就會減弱或喪失，農(nóng)民從土地得到的收益就會很低甚至沒有，所以，不僅失地農(nóng)民失去了土地的保障，而且有地農(nóng)民從土地上得到的收益也難有保證。

3、以養(yǎng)老保險為核心的保障制度亟需完善 我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度源于民政部于l992年出臺的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》(以下簡稱《方案》)，該方案確立了保險基金以農(nóng)民個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持的政策，實行儲備積累的模式，并根據(jù)積累的資金總額和預(yù)期的平均領(lǐng)取年限領(lǐng)取養(yǎng)老金。但目前政府的政策扶持缺乏相關(guān)制度的強制性沒有保證；集體的補助因缺少資金而基本落空；個人的繳納受農(nóng)村經(jīng)濟、社會文化特點、農(nóng)民的價值觀等各種因素的影響，農(nóng)民缺乏投保的積極性。從實踐來看成效欠佳：一是覆蓋面窄，迄今全國僅有l(wèi)1％左右的應(yīng)保農(nóng)民參加農(nóng)村養(yǎng)老保險；二是保障能力脆弱，基金積累少，保障水平非常低，經(jīng)濟發(fā)達的浙江省，2004年浙江麗水市各縣市區(qū)，參保農(nóng)民到了領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡，人均每月僅能領(lǐng)取2．85元養(yǎng)老金；哈爾濱市在目前開始領(lǐng)取保費的1萬人中，月領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)在5元錢以下的占50％。這樣低的保障水平顯然難以起到養(yǎng)老的作用。

4、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障模式期盼體制機制的統(tǒng)一 由于歷史的原因，與城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，社會養(yǎng)老保體系也呈明顯的二元化特征。農(nóng)村社保制度長期以來一直被置于國家社會保障體系建設(shè)的邊緣，整體制度架構(gòu)與城鎮(zhèn)社會保障制度分割明顯，缺乏銜接性。目前，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度主要是個人強制儲蓄，缺乏城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌，無法實現(xiàn)與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的對接。面對轉(zhuǎn)軌時期出現(xiàn)的農(nóng)民工和失地農(nóng)民，國家至今沒有系統(tǒng)合理且行之有效的制度方案，使這部分群體的利益無法得到有效保障。如農(nóng)民工養(yǎng)老保險跨地區(qū)轉(zhuǎn)移和失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)過低等問題。從社會公正和構(gòu)建和諧社會的理念來看，建立城鄉(xiāng)一體的包括養(yǎng)老保障在內(nèi)社會保障制度是社會發(fā)展的必然趨勢，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體制機制的統(tǒng)一勢在必行。

5、養(yǎng)老保險立法滯后，法律約束力不強 隨著養(yǎng)老保險制度改革以及大量社會問題的暴露，解決養(yǎng)老保險法制建設(shè)滯后的題日益緊迫。立法先行是各國社會保障制度建立和發(fā)展的顯著特點，也是值得借鑒的寶貴經(jīng)驗。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險及其相關(guān)的立法相對滯后，制約了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展，具體體現(xiàn)在缺乏專門的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法、立法層次不高和缺乏系統(tǒng)性。社會養(yǎng)老保險制度多是以國務(wù)院有關(guān)部門或方以行政規(guī)章或改革指導(dǎo)意見出臺，與社會保障應(yīng)有的法律地位不相稱，部門規(guī)章之間不銜接，地方標(biāo)準(zhǔn)差距過大。農(nóng)村養(yǎng)老保險更主要是各地的實踐探索，缺乏法律層面的統(tǒng)籌和規(guī)范。已經(jīng)頒布的一些部門行政規(guī)定，在實施過程中也存在缺乏法律責(zé)任制度問題，對政府、企業(yè)和個人的法律束力有限。

二、國內(nèi)外養(yǎng)老保障制度的典型模式

(一)國外農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的典型模式 從世界l62個國家和地區(qū)社會養(yǎng)老保險制度看，其中70個國家和地區(qū)包含農(nóng)村，其保障對象為全部農(nóng)村人口或農(nóng)民。其中，有相當(dāng)數(shù)量是與中國發(fā)展水平相當(dāng)?shù)姆巧鐣髁x制度的發(fā)展中國家和地區(qū)。口從養(yǎng)老保險資金的籌集模式上看，目前已有的農(nóng)民社會養(yǎng)老保險模式主要有以下三種

1、投資互助型這一模式是目前世界上大多數(shù)國家的農(nóng)民實行的社會養(yǎng)老保險模式，以德國、日本、美國等國為典型代表。該模式以律斯麥的理論為依據(jù)，堅持“援助自助者”原則，強調(diào)養(yǎng)老的“個人責(zé)任”，養(yǎng)老保險待遇與個人收入、繳費年限相聯(lián)系，即農(nóng)民養(yǎng)老首先而且根本上是個人的義務(wù)，然后才是國家和社會的義務(wù)。

2、國家福利型國家福利型養(yǎng)老保險模式是實施范圍較大的另一種農(nóng)民社會養(yǎng)老保險模式，實行這種模式的國家有英國、瑞典、加拿大等。該模式起源于英國，后為瑞典所發(fā)展。國家借助于財政政策的調(diào)節(jié)作用，來保障老年人晚年生活，緩解社會矛盾。

3、自我投保型自我投保模式也叫強制儲蓄模式。目前世界上只有少數(shù)亞非發(fā)展中國家農(nóng)民實行這一模式的社會養(yǎng)老保險制度，實行結(jié)果比較成功的國家是新加坡。這種養(yǎng)老保險模式強調(diào)以家庭為中心維持社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，其保險基金來自于企業(yè)和勞動者兩個方面，國家不進行投保資助，僅給予一定的政策性優(yōu)惠。

從上述三種模式的實施效果看，福利型重公平、輕效率、強調(diào)保障的普遍性，其結(jié)果是社會養(yǎng)老保險開支過于龐大，在國民生產(chǎn)總值中所占比重隨著人口老齡化的加劇逐年上升，，從而導(dǎo)致用于生產(chǎn)的財力減少，政府負擔(dān)加重，影響了國民經(jīng)濟的發(fā)展。自我投保型實行個人完全積累的籌資模式，受人口老齡化的影響比較小，不致使國家和社會背上沉重的包袱，但這種家庭內(nèi)部互濟在其互濟范圍和數(shù)量上都十分有限，與社會統(tǒng)籌的互助共濟差距很大，難以達到社會共濟的目的，在客觀上有可能對社會的穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生不利的影響，適宜在城鄉(xiāng)和貧富差距不太懸殊的地區(qū)和社會推行。投資互助型的社會養(yǎng)老保險制度則強調(diào)效率與公平相結(jié)合，盡管有自身的缺陷，但由于其體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)對等的原則，多渠道籌集資金，減輕了政府的負擔(dān)，能較好地適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，可以對社會經(jīng)濟的發(fā)展起到“穩(wěn)定器”的作用。因而，這一模式越來越受到眾多國家的推崇。

(二)國內(nèi)農(nóng)村養(yǎng)老保障模式的實踐探索 由于《方案》存在著諸多問題，一些地方在實踐探索中形成了各自不同特色的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式。

l、青島模式青島模式中農(nóng)民養(yǎng)老保險實行“個人繳費、集體補助、政府扶持相結(jié)合”的基金籌集方式，建立歸農(nóng)民個人所有的農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險個人賬戶。參保人死亡，其個人賬戶的余額可依法繼承。參保實行個人自愿與政府倡導(dǎo)相結(jié)合，財政補助和負責(zé)兜底。在養(yǎng)老保險資金的籌集上以支定收，各縣(市、區(qū))根據(jù)本地以上年度農(nóng)民人均收入確定繳費基數(shù)，個人交費設(shè)上下限，最低不低于6％，最高不高30％；村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣(市、區(qū))補助l2％。財政補助資金可先行“掛帳”，視情況分期支付到位，但必須兜底。

2、蘇州模式蘇州模式是一種以政府高補貼為特征的福利社保模式，實行“一個體系，兩種制度”。農(nóng)村各類企業(yè)及其從業(yè)人員參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險；從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)村勞動力(即純農(nóng)戶)納入農(nóng)村養(yǎng)老保險，并建立了兩者之間相互銜接的機制。農(nóng)村養(yǎng)老保險堅持“個人負擔(dān)、財政補助、集體補貼”的原則，在養(yǎng)老保險資金的籌集上以支定收，繳費基數(shù)按當(dāng)?shù)厣夏贽r(nóng)民純收入或參照上年城市企業(yè)職工平均繳費工資基數(shù)的50％左右確定。在此基礎(chǔ)上，個人負擔(dān)50％，集體和財政負擔(dān)50％，財政補助的資金必須全部到位，對推行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度之前男滿60周歲、女滿55周歲及其以上的老年農(nóng)民無條件給予補貼。

3、北京“大興區(qū)”模式北京大興區(qū)實行的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是由政府組織引導(dǎo)，農(nóng)民自愿參加，個人、集體、政府三方籌資，建立個人賬戶，儲蓄積累與養(yǎng)老保險待遇調(diào)整機制相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度。保險費以個人繳納為主，繳費標(biāo)準(zhǔn)按領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)測算。區(qū)政府每年按應(yīng)參保人數(shù)撥付專項資金用于對參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險人員的補貼。同時要求有條件的村積極籌措資金，對符合參保范圍的人員給予適當(dāng)?shù)难a助。個人繳納的保險費和村集體的補助以及區(qū)政府對個人的補貼一并記人個人賬戶。

比較來看，蘇州模式應(yīng)該是建立經(jīng)濟高度發(fā)達基礎(chǔ)上的高級階段的主要模式，與我國大部分農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟條件不符。青島模式的政府信譽支持充分調(diào)動了農(nóng)民積極性。北京大興區(qū)模式的繳費方式的靈活性以及在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移比較靈活的處理方式，充分考慮到了農(nóng)民和農(nóng)村的特點以及城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化的發(fā)展趨勢，具有較強的適應(yīng)性。

三、構(gòu)建適合中國國情的新型農(nóng)村養(yǎng)老保障體系

中國老齡社會加速來臨，且農(nóng)村人口數(shù)量龐大，二元經(jīng)濟體制和非均衡發(fā)展的結(jié)果是地區(qū)和城鄉(xiāng)之間存在不合理的巨大差距，貧困地區(qū)農(nóng)村農(nóng)民的自我保障能力非常脆弱，中國要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，特別是在基本養(yǎng)老的重點領(lǐng)域，應(yīng)該選擇投資互助型的模式，在激勵農(nóng)民自力更生的基礎(chǔ)上，改進和完善政府扶持和有限補助為特征青島模式，以政府為主導(dǎo)大力推進體制機制統(tǒng)一、合理有序差別的城鄉(xiāng)一體化的農(nóng)村養(yǎng)老保障體制建設(shè)。

1、明確政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)中的主導(dǎo)作用 一是中央和省級政府在政策制定和對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障資金籌集上起主導(dǎo)作用。按照憲政國家的構(gòu)建理念，政府有承擔(dān)保障公民基本生活和福利要求的積極義務(wù)，為公民提供基本生活保障是現(xiàn)代政府一個基本職責(zé)。養(yǎng)老保險資金的籌集不能主要依靠收人沒有保障的農(nóng)民自身，國家和地方政府必須加大對農(nóng)村社保的財政投入。二元經(jīng)濟體制下，農(nóng)民為國家的經(jīng)濟發(fā)展做出過巨大貢獻，總數(shù)在數(shù)以萬億計。但是另一方面國家對農(nóng)業(yè)低投入，這中間的“隱性”貢獻十分巨大；東部優(yōu)先戰(zhàn)略下，西部地區(qū)農(nóng)村及農(nóng)民承受了更大的付出。現(xiàn)階段國家財政向農(nóng)村和農(nóng)民實行一定的傾斜，以清償國家對農(nóng)民的隱性負債，應(yīng)該說是必要的、合理的。所以在未來我國社會保障制度的建設(shè)中，政府應(yīng)該在政策引導(dǎo)、制度建設(shè)、資金籌集等方面發(fā)揮更加積極的主導(dǎo)作用。

二是在建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保障管理體制和監(jiān)管體制起主導(dǎo)作用。政府應(yīng)當(dāng)從管理體制的內(nèi)部構(gòu)造與管理、基金運營及事務(wù)管理的分離、專款專用及專人監(jiān)督等方面著手建立符合我國農(nóng)村現(xiàn)狀的養(yǎng)老保障管理體制，適當(dāng)放寬農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的投資渠道，嘗試通過委托專門的基金管理公司進行投資運營來提高基金的收益，達到保值增值的目的。監(jiān)管部門在資金收繳、投資運營和給付發(fā)放等環(huán)節(jié)的監(jiān)督必須做到專業(yè)、到位和有效，政府還有必要鼓勵并推動社會、公眾和媒體等輿論機關(guān)實施多方位監(jiān)督，以彌補政府主導(dǎo)的監(jiān)管機制的不足。

2、倡行家庭養(yǎng)老和完善土地養(yǎng)老等傳統(tǒng)養(yǎng)老保障模式 現(xiàn)今，以養(yǎng)老保險為核心的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系尚未建立。即使農(nóng)村養(yǎng)老保險體系已經(jīng)很完善，倡行家庭養(yǎng)老和完善土地養(yǎng)老等傳統(tǒng)養(yǎng)老模式為仍有其重要意義。在中國的傳統(tǒng)文化中，家庭養(yǎng)老不僅是一種物質(zhì)供養(yǎng)，更兼有家庭親人的精神撫慰，這是其它養(yǎng)老方式所不能完全替代的。目前家庭養(yǎng)老仍然是老年保障的主要形式，政府可從制度建設(shè)上、思想宣傳上倡導(dǎo)和鼓勵農(nóng)村家庭養(yǎng)老。現(xiàn)階段，土地保障對我國農(nóng)村老年人口的基本生活保障依然起到重要的作用。當(dāng)農(nóng)民年老時，若將土地轉(zhuǎn)移給子輩，則父輩的養(yǎng)老應(yīng)主要由子輩來承擔(dān)；若將土地轉(zhuǎn)移給了他人，則可從土地的轉(zhuǎn)移中一次性或分階段獲得養(yǎng)老保險補償。政府應(yīng)采取積極有效的措施，盤活土地資產(chǎn)，實現(xiàn)土地增值，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進程，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)土地保障功能的再造。

3、重建公平優(yōu)先的以社會基本養(yǎng)老保險制度為核心的農(nóng)村居民養(yǎng)老保障體系 一是農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保障體系的重建應(yīng)貫徹公平優(yōu)先原則。建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，應(yīng)從全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立。從社會公正的理念出發(fā)，國家有義務(wù)使不同地域的農(nóng)村居民享受的社會基本養(yǎng)老保險不致過分懸殊，全國農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度的實施至少是有助于扭轉(zhuǎn)日益擴大的地區(qū)和城鄉(xiāng)差距，而不是相反去助長這種差距。二是我國已具備建立一個“初級的社會公平保障體系”的經(jīng)濟條件。從國際經(jīng)驗來看，農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障從以家庭保障和土地保障為主走向以社會保險為主是客觀趨勢。歐盟13個國家開始建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度時，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值平均占GDP的17％左右，目前我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值已經(jīng)下降到GDP的15％的以下；根據(jù)聯(lián)合國開發(fā)計劃署2004年的《人類發(fā)展報告》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，按照購買力平價計算，我國人均GDP接近50o0美元，略高于年美國頒布《社會保障法》全面建立社會保障制度時期的水平。三是建立全國范圍的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系成為當(dāng)前迫切的任務(wù)。舊的《方案》既難以調(diào)動農(nóng)民的積極性又難以反映制度的公平性，更被實踐證明不符合中國實際而實際上處于廢止?fàn)顟B(tài)，各地因地制宜地開展的農(nóng)村養(yǎng)老保險實踐探索需要引導(dǎo)、整合和統(tǒng)籌。否則遺留問題的大量存在勢必成為今后制度整合和統(tǒng)籌新的難題，將來再統(tǒng)一制度必然帶來很高的改革成本。如發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險橫向地區(qū)差距的不斷拉大，農(nóng)民工和農(nóng)民跨地區(qū)流動時社會保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，以及失地農(nóng)民和各類弱勢群體養(yǎng)老保險的合理解決等等，重建以基本養(yǎng)老保險為核心的全國性的養(yǎng)老保險制度框架迫在眉睫。四是構(gòu)建多元化的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。強調(diào)社會基本養(yǎng)老制度為核心的同時，要倡行傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老，完善土地養(yǎng)老功能，建立社區(qū)養(yǎng)老激勵機制，鼓勵社會力量廣泛參與，加之個人不同層次的商業(yè)保險和個人儲蓄等形式，形成多元化的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。

4、構(gòu)建全覆蓋、保基本、有差別、多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險體系 農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險制度建設(shè)作為覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的一個基本重點，作為以關(guān)注民生為重點的社會建設(shè)的重要組成部分，不能以多數(shù)人的權(quán)益否認少數(shù)人的正當(dāng)利益。改革發(fā)展的成果應(yīng)由全民共享，農(nóng)村社會保險的體制構(gòu)建應(yīng)從廣覆蓋走向全覆蓋，貧困地區(qū)的貧困農(nóng)民的覆蓋是重點和難點。一是在試點基本完成、情況基本清晰的情況下，農(nóng)村養(yǎng)老保險的體制構(gòu)建應(yīng)從以有條件的富裕地區(qū)優(yōu)先轉(zhuǎn)向貧困地區(qū)優(yōu)先，以防止地區(qū)和貧富差距進一步拉大。事實上有條件的地區(qū)隨時可以順利啟動農(nóng)村養(yǎng)老保險，而貧困地區(qū)則不然，或者說貧困地區(qū)即使能夠啟動保障層次也非常低。二是要保證真正處于“基本”線以下的農(nóng)民能享受最大的政策優(yōu)惠和財政資助。有差別的“差別”應(yīng)本著有利于縮小差距的原則，應(yīng)控制在合理的范圍之內(nèi)，保證真正處于“基本”線以下的農(nóng)民受益最大化，富裕農(nóng)民可以把商業(yè)保險作為重要補充。

三是在資金的籌集上，中央和省級財政應(yīng)向貧困地區(qū)傾斜。貧困地區(qū)應(yīng)主要依靠省級和中央的財政支持，中等條件地區(qū)應(yīng)以地方政府和農(nóng)民個人為主，富裕地方則以農(nóng)民個人、集體經(jīng)濟和地方財政共同籌集為主的方式，為在省級和全國范圍內(nèi)建立基本統(tǒng)一、差別合理的農(nóng)村養(yǎng)老保險體系奠定基礎(chǔ)。四是變自愿參加為強制參加。要先落實政府的財政責(zé)任，對無能力繳費的農(nóng)民可以整合救助資金予以考慮。應(yīng)當(dāng)指出，國家財政的補貼實質(zhì)是一種普惠性的社會福利，任何公民的享受均不應(yīng)有前置條件。

5、加快城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保障體制機制建設(shè)一是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險均采取統(tǒng)帳結(jié)合的帳戶模式。建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的基本目標(biāo)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障體制機制的統(tǒng)一，二者能夠相互銜接和轉(zhuǎn)換。城鎮(zhèn)職工和居民養(yǎng)老保險采取的是個人帳戶與社會統(tǒng)籌帳戶相結(jié)合的模式，個人繳費存人個人帳戶，社會統(tǒng)籌帳戶由其所在的單位、企業(yè)或政府出資。為更好的實現(xiàn)城鄉(xiāng)保險制度直接的銜接，農(nóng)民的養(yǎng)老保險也應(yīng)采取這種統(tǒng)帳結(jié)合的帳戶模式，社會統(tǒng)籌部分由政府和集體經(jīng)濟承擔(dān)，個人繳費部分由個人或救助資金等予以解決。由于貧困農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民養(yǎng)老保險主要由中央及省級財政承擔(dān)為主，因此不同地區(qū)農(nóng)村之間、同一地區(qū)農(nóng)民貧富農(nóng)民之間和城鄉(xiāng)居民之間個人帳戶與社會統(tǒng)籌帳戶的繳費比例、繳費總額都是有差異的，它們之間的轉(zhuǎn)換應(yīng)以總額為基礎(chǔ)進行科學(xué)折算和調(diào)整。

二是規(guī)范整合農(nóng)民工和失地農(nóng)民及城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員等的養(yǎng)老保障。在城鎮(zhèn)和農(nóng)村社保制度逐步規(guī)范運行的前提下，農(nóng)民工保障可以選擇性的靠一頭。趨于城鎮(zhèn)化的農(nóng)民參加城鎮(zhèn)保障，選擇回鄉(xiāng)的農(nóng)民可以選擇農(nóng)村保障，同時積極創(chuàng)立城鄉(xiāng)保障關(guān)系轉(zhuǎn)移的有利條件。盡快實現(xiàn)社會保障的省級統(tǒng)籌和全國統(tǒng)籌，加快全國社會保險關(guān)系信息庫建設(shè)，借助現(xiàn)代先進信息技術(shù)，實現(xiàn)城市間、省際間農(nóng)民工養(yǎng)老保險信息聯(lián)網(wǎng)和共享，大幅度減少中間環(huán)節(jié)，保證農(nóng)民工社會保險關(guān)系建立、變動和接續(xù)快捷準(zhǔn)確實現(xiàn)。在現(xiàn)行戶籍制度和征地制度下，農(nóng)民的失地完全是被動行為，屬于社會風(fēng)險。按照經(jīng)濟學(xué)公共物品理論來說，失地農(nóng)民的基本生活保障屬于純粹的公共物品，應(yīng)該由政府來提供。按照“土地換保障”的思路，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險應(yīng)分類管理：已經(jīng)就業(yè)的失地農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度；而對尚未就業(yè)以及已經(jīng)喪失勞動能力的農(nóng)民則建立相應(yīng)的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險模式。

總之，當(dāng)前我國農(nóng)村應(yīng)在政府的主導(dǎo)下建立基本社會養(yǎng)老保險為核心的全覆蓋、合理差別、多元化、多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，國家應(yīng)在統(tǒng)一的法規(guī)和體制機制下統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、各種不同類型居民的養(yǎng)老保障和保險問題，在“援助自助者”原則下公正合理地構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保障體系，并根據(jù)歷史和現(xiàn)實情況至少在現(xiàn)階段注重向弱勢群體的政策傾斜。