摘要：本文認為，適時開展保障制度建設，尤其是農村社會養老保險體系建設，是我國市場的客觀需要，農村社會養老保險的推廣工作不應停頓，應使其在實踐中繼續發展，逐步完善。

關鍵詞：農村，社會養老保險，社會保障

2001年，戶籍改革的一聲“炸雷”在石家莊響起，一大批中小城市紛紛“附義”，聳立多年的城鄉壁壘似乎就要坍塌了；經濟學家們更是為翹首多年即將實現的城鄉統一市場而興奮著。然而，與此“不謀而合”地同步的是，農村社會養老保險也在一片雷聲中被“清理整頓”、以至于停頓了，漸進式改革又一次讓經濟學家們嘗到了政策間相互摯肘的苦澀。

憶往昔“蹉跎”歲月

長期以來，務實的農民們之所以羨慕“城里人”的“非農戶口”，是因為“非農戶口”的背后有一大堆“農業戶口”所不能企及的實惠，這其中就包括著“城里人”的“公費養老”，早在共和國成立之初的1951年2月，政務院就頒布了《中華人民共和國勞動保險暫行條例》，對城鎮職工的生、老、病、死、殘、傷做了保姆式的關懷；改革開放后政府又對城鎮職工的失業和貧困給予特別關照，直至失業保險和最低生活保障制度在城鎮全面實施。而在“城里人”享受這一切的時候，農民們正在享受著他們的“義務”，有關表明，從1952年到1990年，農業通過稅收方式、“剪刀差”方式和儲蓄方式為化提供資金積累總量達11594億元，其中，通過稅收方式提供1527.8億元；通過“剪刀差”方式提供8707億元；通過儲蓄方式提供1359.2億元。1952年到1990年，中國工業化建設從農業中凈調動了約l萬億元的資金，平均每年高達250億元。可見中國農民對國家工業化資本積累的負擔有多么沉重(馮海發，李薇，1993)。社會公平在此被嚴重扭曲了，農民只有貢獻的權利，沒有享受公共產品的權利，據1998年的統計資料，在居民家庭收入構成中，從國家和集體獲得凈轉移支付的部門在農村是“凈稅負”，即凈轉移支付為負，農村貧困和非貧困人口來自國家或集體的轉移收入分別占收入來源的-3.56%和-1.13%。社會保障在農村的缺失，與農民所做的犧牲性貢獻是極不相稱的。

當被改革開放的大潮啟發了“覺悟”的農民們涌入城市的時候，政府逐漸意識到“民工”已是城市不可或缺的部分，農村的社會保障建設終于被提到了議事日程。于是，國家在“七五”計劃中設想“抓緊研究在農村建立社會保險制度，并根據各地的經濟發展情況，進行試點，逐步實行”。“八五”計劃又進一步指出“：建立和健全養老保險和待業保險制度，在農村采取積極引導的方針，逐步建立不同形式的老年保障制度”。1986年，民政部在山東煙臺開始了建立農村社會養老保險制度的試點工作，并于1992年在試點經驗的基礎上，制定頒發了《縣級農村社會養老保險基本方案》，至此，農村社會養老保險終于既有了“實踐”又有了“”；此后，這個方案在全國“有條件”的地區逐步推廣，截止2000年底，全國農村參加社會養老保險的人數達6172萬人，農村社會養老保險基金滾存結余195.5億元。

隨著農村社會養老保險的推廣，實踐中逐步暴露出一些。首先是農村社會養老保險基金采用“完全積累制”——個人繳費、集體補助和政府政策扶持相結合，政府不承擔直接財力支持的責任，集體補助常常落空，社會保險演變為“個人儲蓄保險”，從而失去了它應有的意義。其次，參保農民的繳費水平低，現行的繳費標準為2元/月——20元/月，共設10檔，但執行中多數農民選擇了保費最低的2元/月，這樣按民政部《農村社會養老保險交費領取表》，10年后每月可領取養老金4.7元，15年后每月可領取9.9元，這顯然不足以解決他們的養老問題。另一個問題是，實踐中出現了“保小不保老”傾向，據山東社會院的調查，19歲以下的投保者占全部投保人數的60%以上，這顯然與我們制度設計的初衷相悖。根據這些事實，一些專家發出了農村社會養老保險“難度大而作用小”、“為時過早”的呼吁，政府“因勢利導”而采取“清理整頓”措施也就不足為怪了，可憐“農村社會養老保險”在還沒有來得及成長時就已面臨夭折的危險！

與改革開放二十年來建設成就相比，我們的農村社會保障工作顯得那樣的蒼白；農村社會養老保險千呼萬喚般的姍姍來遲、一波三折的蹣跚步履，不能不使人感嘆歲月蹉跎！

看今朝誰能“風流”

或許有人指望農民們繼續發揚“自力更生”的光榮傳統，但清醒的人們應該認識到，逐步建立和完善農村社會保障，尤其是農村養老保險體系已不僅僅是農民們的愿望和要求，而是市場發育本身的客觀必然。換言之，如果農民做不了“風流人物”，那么我們大家都有可能成為“癟三”。

最優的市場應該是人流、物流、資金流、信息流暢通無阻的市場，市場的城鄉統一很地就是它的題中之意了。事實上，我們已經為這種不統一付出了沉重的代價，根據美國統計學家庫茨涅茲的研究，改革之初我國的城鄉二元結構強度（農業和非農產業的國民收入之比）達到了6.08，比同期世界上其他發展中國家的最高水平4.09還要高出48.7%。要實現市場的城鄉統一，就必須要使作為生產力基本要素的人力能夠自由流動，而人力的自由流動要以完善的社會保障作支撐。進城的農民為什么“離鄉不離土”呢？因為“漂浮”于市場海洋中的農民們感到，“無論何時、無論離家多遠”那“二畝三分地”都是他們“最可靠”的安全島——盡管那島已經被海水浸泡得岌岌可危、沖刷得越來越小！

正因為農民們死死抓住“二畝三分地”不放，把土地視為他們的“命根子”，使得按市場經濟應該出現的農業產業化升級在我國農村無法實現，農業“規模經營”、“適度規模”變成了經濟學家們的文字游戲。我國現有2億多承包土地的農戶，戶均耕地只有0.46公頃，農業勞動產出率僅相當于世界平均水平的1/70，美國的1/84。復旦大學人口研究所對我國最早商品化、農民兼業化最為普遍的蘇南農村進行了調查，調查發現，即使是在工業化相當發達的蘇南農村，土地讓渡經營也只有15%左右；他們的研究認為，“蘇南農民的戀農情結其實是一種‘風險最小化’行為，即農民耕種土地不是因為家庭利益最大化的驅動，而是因為種田解決了家庭吃飯問題，雖然他們對于耕種土地的態度可能是非常不認真負責的，但土地具有生活最低保障的價值，因此，構成了農民心理的支持力。”他們無奈地稱這種農業為“最低生活保障形態農業”。由這個研究結果推而廣之，我們對進城務工的農民寧愿蝕本經營、甚至撂荒也不愿放棄土地的“不明智”就可以理解了！

如果農民不脫離土地，即使他們住進了紫禁城，那他們也還是農民。不能實現農業人口向非農人口的有效轉化，則我國的城市化、工業化進程必然受阻。按市場經濟規律，隨著工業增加值占GDP的比重的上升，農業勞動力占全部勞動力的比重和農業人口占人口總數的比重應該隨之下降；專家們公認，我國當前工業增加值占GDP的比重已經上升到了工業化中期應有的水平，而農業勞動力占全部勞動力的比重和農業人口占人口總數的比重卻仍然停留在工業化初期的水平。顯而易見，我國的城市化、工業化進程被城鄉壁壘因素人為地拖后了，而在這所有促退因素中就包括著社會保障制度的城鄉分割。

林毅夫先生積極倡導的“新農村運動”已經在全國的大多數地區轟轟烈烈的開展起來了，在過去的幾年中，國家投入了大量的財力對農村的電網、道路等基礎設施進行了加強和改造，以便為農民們提供更好的“消費條件”，從而啟動農村市場，刺激內需增長。高質量的農村電網建設起來了，農村電價也降下來了，可是家用電器在農村的銷售量并未象林先生想象的那樣大幅度飆升。農民們為什么不愿意享受眼前的“幸福生活”呢？因為農民對未來生活預期的不樂觀限制了他們消費傾向的提高。即使農民手中有幾個閑錢，他們也不會“聽話”地拿出來消費，在他們不知道社會保險為何物時，他們會“聰明地”選擇儲蓄來購買“安全”。

可見，農村的社會保障制度建設，尤其是養老保險體系建設與我國的城鄉統一市場的早日形成、城市化與工業化的發展進程、農業的健康發展以及需求的合理增長這四個因素都有著密切的聯系，而這四個因素關系到改革成敗和國運民生！

今天對明天的吶喊

事實上，對于農村社會養老保險重要性的認識，人們并無多大分歧；人們對這個問題的主要分歧在于，農村社會養老保險應該于何時、何地被建立起來。筆者認為，時不我待，已有的農村社會養老保險工作不應停頓，應該使其在實踐中繼續完善，并隨著經濟發展逐步擴大覆蓋范圍。

維也納世界老齡問題大會規定，60歲以上的老年人口占總人口10%以上或65歲以上人口占總人口7%以上的國家或地區稱為“老年型”國家或地區。根據這個標準，到1999年，我國已經進入“老年型”國家的行列，而且，據預測，老年人口還將以每年3%的速度遞增，到2020年，我國老年人口將達到2.3億人，約占總人口的15%，勞動人口與老年人口的贍養比將下降到4:1，而農村老年人口又占全國老年人口的70%。“銀發浪潮”不僅僅會沖擊城鎮，也會更猛烈地沖擊社保基礎相當薄弱的農村。

面對日漸成長的“老齡社會”的挑戰，許多人把解決農村養老問題的希望寄托在農村傳統養老方式的“持續與頑強”。我國農村的傳統養老方式是家庭供養，而且這也是我國農村的主要養老方式，根據1995年對60歲以上老年人口的抽樣調查，由家庭供養的農村老人占農村老人總數的94.7%。據1987年“中國老年人口抽樣調查”的結果，農村老年人收入的4.7%來自養老金，38%來自子女。可見農村老人的生活保障還是主要依靠子女或其他晚輩。但是，隨著農村生產的社會化、市場化，農村的家庭結構也正在發生變化，而且這種變化將日益弱化農村家庭的養老功能。據國家統計局1990年農村家庭調查中有關四川和遼寧的數據，核心家庭占家庭總數的 73.25％，核心家庭的發展使得家庭保障在經濟和感情交流功能上發生困難，家庭結構小型化，也使得老年人的家庭日趨縮小，遼寧省獨自或只與配偶共同生活的老年人比例高達12.7％。又據國家統計局1995年對全國60歲以上老年人口抽樣調查資料，不超過3人的老年人家庭，城市占 56.77％；縣鎮占50.36％；農村占19.69％。隨著計劃生育政策的顯效，家庭中“兒子”數目的下降，獨立或只與配偶生活的老年人的比例還會上升，很多農村老人會因此失去生活保障。

人們對養老所抱的另一種期望是土地對農民的“最終保障”功能“無限大”，人們設想，老年農民可以通過讓渡土地來獲得晚年保障。但是，這只是對農村情況不甚了解的人們一廂情愿。首先，農村養老難于完全依賴土地保障，根據《統計年鑒》提供的數據，從１９７８年到１９９８年，全國農民平均來自第一產業的收入比重由９１.５％下降到了５７.２％，其中純農業收入僅占總收入的４２.９％。農民家庭經營收入中，大約４０％來自第二產業與第三產業，１／４左右來自勞動收入。來自轉移性與財產性的收入約占純收入的５.７％。由此可見，來自土地的農業收入已難以保證農民的基本生活，以之養老更是奢望。其次，具有中國特色的農村土地如何讓渡也成問題（關于這個問題，筆者在此前發表的《賦予農民土地持有權 培養農村土地流轉市場》一文中已有闡述，此處將不涉及），農民不擁有土地的完整財產權或相對完整的財產權，這一方面使土地讓渡難以順暢進行，另一方面又會使土地的讓渡價格遠遠背離土地的實際價值，即沒有完整財產權或相對完整財產權的土地是不值錢的，不足以解決農民的養老問題。最后，根據有關專家的預測，再過15年我國人均耕地面積將由現在的1.2畝下降到0.96畝，而30年后全國人均耕地面積將會降至0.7畝，而那時也恰是我國人口老齡化的高峰期，0.7畝的“微小標的”的讓渡所得能有幾何？而且人均耕地0.7畝的水平已經低于聯合國測算的土地對人類生存最低保障的警戒線，又怎能指望土地養老？

當然，縱觀世界上各發達國家保障的歷程，農村社會保險的發展滯后于城鎮的現象幾乎是普遍的。這或許就是有些專家“借鑒”外國經驗、勸告人們不要著急的理由。但是，我的發現，這種“借鑒”是不合時宜的。其一，這種借鑒忽視了可比性基礎，北美和西歐的這些發達國家農民相當于中國的“地主”，他們有數量頗豐且完全擁有財產權的土地，他們農業的產出率遠高于在細小規模上“家庭承包”的中國農業，此外他們還有中國農民所不敢想的大量農機具等財產，這些國家農民的“幸福”程度不低于、甚至高于城鎮居民，農村社會保險對他們來說只不過是體現社會公平的一種象征。其二，發達國家即使是在化以前，其農民的絕對數和相對比例都難望今日中國之項背，這意味著今日中國工業化過程中要承受比發達國家過去大得多的養老壓力，而且東方民族人口增長率“天然”地高于西方民族。更不湊巧的是，西方國家的工業化過程完成于世界人口的低速增長期，而我國的工業化過程將要完成于世界人口“爆炸期”，并且這種“爆炸”將在中國農村普遍開花，這已是婦孺皆知的事實。所以，中國農村社會保險的缺失對工業化和社會穩定的威脅遠大于過去的西方。其三，就農村社會保險滯后于城鎮社會保險的時差來看，中國農村社會保險“從現在做起”也恰在其時、甚至時不我待。以下是幾個發達國家社會養老保險建立時間和城鄉時差。

發達國家社會養老保險制度建立時間和城鄉時差

國家名稱 建立社會養老保險的年份 城鎮和農村社會養老保險建立時間的差距（年）

城鎮 農村

德國 1889 1957 68

日本 1941 1971 30

丹麥 1891 1977 86

美國 1935 1990 55

加拿大 1927 1990 63

五個發達國家社會養老保險的平均城鄉時差為60年，我國城鎮社會養老保障制度建立至今已有51年，再考慮到我們東方黃種民族人口增速高于西方白種民族，且日本的城鄉時差30年、的城鄉時差44年，以及我國農村的社會基礎弱于西方等因素，筆者認為，在中國農村逐步建立社會養老保險制度已經是時候了！

綜上所述，筆者認為，中國農村的社會養老保險制度不僅不能停頓，而且應該從現在做起，切實推進并逐步完善，以便為我國正在進行的工業化、城市化營造一個穩定和諧的社會環境！

【】

①張太英 劉小姚 《中國農村社會保障制度建設》 農業部農村經濟研究中心 《中國農村研究報告2000》 中國財政經濟出版社

②任遠 《關于蘇南地區最低保障農業與農村保樟體系建設的研究》《中國農村經濟》1998．3。

③王國軍 《中國城鄉社會保障制度銜接初探》 中國社會發展網 2002年4月15 日

④王延中《如何推進農村社會養老保險》中國經濟時報2000年7月6日

⑤揚亞琴《居民消費傾向與社會保障》中宏網1999年9月21日

⑥勞動和社會保障部 國家統計局 《2000年度勞動和社會保障事業發展統計公報》 www. cei. Gov. cn