【論文關鍵詞】農村低保扶貧開發銜接

【論文摘要】最低生活保障制度和扶貧開發作為農村反貧困的兩項基本制度，在取得成績的同時也暴露出兩者各自獨立開展的弊端，因此，如何能夠很好的把這兩項制度銜接起來就顯得尤為重要。要想銜接的好，首先要清楚農村低保與農村扶貧開發的區別與聯系，再次是要了解這兩種制度在現實中所存在的問題，然后再針對問題來提出相應的對策和建議。

進入21世紀后，我國政府明顯加大了農村反貧困力度，最低生活保障和扶貧開發作為農村反貧困的兩項基本制度，都取得了不小的成效。但是隨著農村反貧困的進一步深化，兩項基本反貧困制度的獨立開展的弊端就逐步突顯出來。因此，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中明確提出了二者銜接的要求。2009年，我國又專門出臺《關于做好農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接試點工作的指導意見》，提出了具體銜接思路。縣級民政部門在對農村最低生活保障對象進行復核時，確定出有勞動能力者，建立農村低保戶檔案制度。對于其中具有一定勞動能力的低保對象，根據其不同情況，由扶貧開發部門給予扶貧貼息貸款、產業扶貧項目、勞動力轉移培訓等方面的扶持政策，綜合提高貧困農民生計持續自我改善的能力。對于無勞動能力者，仍然只發放最低生活保障金。這是一種單一型的銜接模式，在實際的運行當中效果并不是很好，所以，要想把這兩種制度很好的銜接起來，首先要清楚兩者的差異。

一、農村低保與農村扶貧開發的差異

（一）概念不同

農村低保是指對年收入低于最低生活保障標準的農村貧困人口，按最低生活標準實行差額補助的制度，它是農村社會保障體系建設的一個重要組成部分。農村扶貧開發是指以經濟建設為中心，引導貧困地區群眾在國家必要的幫助和扶持下，以市場為導向，調整經濟結構，開發當地資源，改善生產條件，走出一條有自己特色的發展道路。通過發展生產力，提高貧困農戶自我積累、自我發展能力。是我國多年來扶貧開發的經驗積累，是其他反貧困政策制定的核心與基礎。

（二）目標不同

農村低保的目標是維持貧困人口的最低生活水平，保障貧困群眾的基本生活權利，實現社會公平正義，促進農村經濟社會協調發展。農村扶貧開發的目標是緩解和消除貧困，提高貧困地區和貧困人口的自我發展能力，使其真正脫貧致富，最終從根本上改變貧困地區經濟社會落后的狀況，實現共同富裕。

（三）對象不同

農村低保工作的對象是農村家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的全部貧困人口。主要是因病殘準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成常年困難的農村貧困人口。農村扶貧開發的對象是所有具有勞動能力的貧困人口和低收入人口，此外，農村扶貧開發還以地區為對象，如貧困縣和貧困村的設定等，一般情況下，農村低保標準由縣級以上地方政府根據本地實際情況來確定；農村扶貧以國家統計局公布的扶貧標準為準。

（四）性質不同

簡單來說，農村低保是生存權，是社會救濟制度，通過政府的財政轉移支付手段，來確保貧困人口的資金和實物的供給。農村扶貧開發是發展權，注重“輸血”，通過扶持生產來提供生產發展的機會，提高貧困人口的可行能力，實現農村救濟社會的發展。

二、農村低保和農村扶貧開發實施中所存在的問題

（一）銜接成本過高

在實踐操作中，由于一些主客觀原因，部分地方出現了“虛假銜接”的情況，低保或是扶貧開發對象的“卡、薄、冊”不符合實際情況，人情低保、關系低保、金錢低保還在一定程度上存在著，以2009年四川畢節市的銜接為例，在扶貧開發扶持對象的確定和農村保障資金的發放過程中，有的鎮鄉自主操控，不嚴格執行扶貧開發和農村保障的銜接政策。存在優親厚友的現象，導致該扶持的貧困戶沒有得到扶持，該救濟的低保戶沒有得到救濟，扶貧和保障資金沒有落實到實處。這種現象普遍存在，必然降低銜接的實效，導致銜接成本過高。

（二）扶貧開發部門難以持續承擔農村困難群體的能力發展任務

目前，我國的扶貧資金整體上并不寬裕，特別是貧困落后地區資金更加緊張，在青海省湟中縣，從2003——2010年，全縣264個貧困村實現穩定解決溫飽的目標共需資金6.4億元，平均每年8000多萬元，但實際每年只有2000多萬元，按目標投資計劃，完成縣級扶貧開發規劃有一定的難度。國家及幫扶單位給予的扶貧資金有限，“僧多粥少”，滿足不了貧困群眾在生產、生活等方面的實際需求。可見，扶貧開發部門必須與民政部門統一協調，共同謀求發展，才能真正的解決低保與扶貧的協調發展。

（三）在扶貧開發中存在部分貧困農民利益受損現象

當前，扶貧開發主要是以區域扶貧為主，這也是我國長期以來的扶貧方式。因此，我國才有貧困縣和貧困村之說，在國家確定了貧困縣或貧困村以后，該地區的扶貧力度就會較大，成果較為突出，資金能夠得到保障。但是，在區域之外的貧困人群卻難以得到有效的保障，個體的貧困往往要通過農村低保來進行救助，這就剝奪了部分地區貧困人群的發展能力的權利，造成了不公正。

三、完善農村低保與農村扶貧開發銜接的對策建議

（一）采取復合型的銜接方式

一是民政部門要為扶貧開發部門提供貧困人群的信息幫助。民政部門掌握著大量的有關貧困的信息，能為扶貧開發部門開展對象甄別提供便利，對于有勞動能力的貧困人群或個體能夠實行集中性的幫助，如進行農業職業技能培訓、小額貸款扶持等。二是民政部門直接對低保對象進行扶貧開發。對于一些暫時喪失勞動能力無法生存，經過階段性轉變可以恢復勞動能力或有一定勞動能力但家庭生活極度貧困的群體，比如，一些突然因病、因災致貧暫時難于生存的貧困群體，民政部門就直接在低保的基礎上進行扶貧開發，對貧困群體進行技能培訓，實施簡易項目，提供小額貸款，提高其發展能力，這種低保與扶貧的銜接對于個體的脫貧是至關重要的。三是在資金投入方面，扶貧開發部門應該給予民政部門一定的幫助，把部分扶貧資金通過民政部門向貧困群體轉移支付，保證資金投入的順暢。這種復合型銜接模式主要是強調了民政部門的作用與低位，民政部門不應僅僅局限于低保救助上。同時，還應該承擔扶貧開發的職能。以浙江省海鹽縣為例，2006年民政部門開展脫貧幫扶的試點工程中，選擇的是發展母豬飼養業項目，這一項目技術要求相對較低，扶持對象易學易懂，所確定的幫扶對象是在西塘橋鎮270余戶低保家庭中篩選確定，要求他們有自我脫貧的主觀愿望、有一定的勞動能力以及有生產資料和飼料購買能力。上述做法既節省了銜接成本，又能夠發揮民政部門低保制度的獨特作用優勢，取得了較好的效果。 （二）調整扶貧開發政策

1.扶貧政策的持續性

在扶貧開發政策實施初期，要讓貧困群體知道，如果經過自己的努力，取得了進步甚至達到脫貧標準以后，還可以繼續得到后續的發展資金或是資源，甚至在一個比較長的時期內，政策扶持不但不會減弱甚至還會逐步加強；如果獲得援助后不思進取，沒有發展，后續援助將被取消。如果因為自身不努力而導致其收入下滑到貧困線以下，就只能享受低保制度所帶來的保障金。因此，只有自身努力的貧困群體，才能得到更大的扶貧開發的幫助，簡而言之，要么努力奮斗，爭取更多的扶貧幫助；要么就只能當窮人，沒有出路。

2.調整扶貧開發的投入體制

目前，在扶貧資金的使用上，采取由村到戶分年度分散使用，這降低了扶貧資金的使用效益，例如要修筑一條公路，由于資金要分年度分散使用，導致了社會力量不敢參與其中進行建設，相反，如果把扶貧資金集中起來使用，就會提高扶貧資金的使用效益。同時，還可以與社會資金和其他支農資金配合使用，形成“大扶貧”的格局。因此，扶貧資金的使用（下轉第149頁）（上接第147頁）應由分年度分散使用向重點區域和重點項目集中使用轉變。

3.建立扶貧開發社會幫扶平臺。建立民間團體幫扶、貧困群體信息發布、境外社團幫扶協作等社會幫扶平臺，促進社會資源整合與利用。可以在農村各鄉（鎮）、村建立扶貧開發基金會、愛心基金會，互助組織等民間幫扶平臺；組建由扶貧、民政、廣電等相關政府部門及民間組織構成的求助幫扶信息中心；加強與境外社團聯系協作，為愛心人士牽線搭橋，建立境外團體參與貧困地區扶貧救助的協作平臺。

（三）負所得稅是農村低保與扶貧開發銜接的有效構想

負所得稅是弗里德曼提出來的，主要是為了解決貧困問題，其基本含義是，劃定一條收入線，收入高于這條線的人，高出部分按照一定的比例向政府交稅；低于這條線的人，差額部分按一定比例從政府得到補貼。據這種設想，對一個家庭有兩個衡量標準，一個是收支平衡的收入標準，以此來劃分交稅與得到補貼的范圍；另一個是最低收入標準，負所得稅的優越性主要表現在以下幾點。

1.可以激發貧困人群的工作積極性。對于個人來說，能夠很好的解決低保制度中的“負激勵”效應，在負所得稅制度下，接受低保救助的貧困群體多參加工作，多增加勞動財富，就會多得到一份救助金，而不是掙得越多，得到的補償越少。

2.可以縮小收入分配差距。負所得稅方案一方面可向低收入家庭提供資助，縮小收入分配差距；另一方面又不會損害貧困群體走向市場的積極性，而且還消除了差額補助下臨界點附近的不公平現象與負激勵作用，在一定程度上兼顧了公平和局部效率。

3.可以使公共基金集中用于貧困群體。負所得稅幫助貧困群體就是因為他們是窮人，而不論他們是因為年老、殘疾，還是因為失業或其他什么原因，由于國家的社會保障計劃把人們分成不同類別進行幫扶，往往會導致資金的無目標分配，有時不能使用在窮人身上，結果是資金不能集中用于窮人。

參考文獻：

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