【論文關(guān)鍵詞】農(nóng)村低保扶貧開(kāi)發(fā)銜接

【論文摘要】最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)作為農(nóng)村反貧困的兩項(xiàng)基本制度，在取得成績(jī)的同時(shí)也暴露出兩者各自獨(dú)立開(kāi)展的弊端，因此，如何能夠很好的把這兩項(xiàng)制度銜接起來(lái)就顯得尤為重要。要想銜接的好，首先要清楚農(nóng)村低保與農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的區(qū)別與聯(lián)系，再次是要了解這兩種制度在現(xiàn)實(shí)中所存在的問(wèn)題，然后再針對(duì)問(wèn)題來(lái)提出相應(yīng)的對(duì)策和建議。

進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)政府明顯加大了農(nóng)村反貧困力度，最低生活保障和扶貧開(kāi)發(fā)作為農(nóng)村反貧困的兩項(xiàng)基本制度，都取得了不小的成效。但是隨著農(nóng)村反貧困的進(jìn)一步深化，兩項(xiàng)基本反貧困制度的獨(dú)立開(kāi)展的弊端就逐步突顯出來(lái)。因此，黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出了二者銜接的要求。2009年，我國(guó)又專(zhuān)門(mén)出臺(tái)《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了具體銜接思路。縣級(jí)民政部門(mén)在對(duì)農(nóng)村最低生活保障對(duì)象進(jìn)行復(fù)核時(shí)，確定出有勞動(dòng)能力者，建立農(nóng)村低保戶(hù)檔案制度。對(duì)于其中具有一定勞動(dòng)能力的低保對(duì)象，根據(jù)其不同情況，由扶貧開(kāi)發(fā)部門(mén)給予扶貧貼息貸款、產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等方面的扶持政策，綜合提高貧困農(nóng)民生計(jì)持續(xù)自我改善的能力。對(duì)于無(wú)勞動(dòng)能力者，仍然只發(fā)放最低生活保障金。這是一種單一型的銜接模式，在實(shí)際的運(yùn)行當(dāng)中效果并不是很好，所以，要想把這兩種制度很好的銜接起來(lái)，首先要清楚兩者的差異。

一、農(nóng)村低保與農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的差異

（一）概念不同

農(nóng)村低保是指對(duì)年收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口，按最低生活標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差額補(bǔ)助的制度，它是農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的一個(gè)重要組成部分。農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)是指以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，引導(dǎo)貧困地區(qū)群眾在國(guó)家必要的幫助和扶持下，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，改善生產(chǎn)條件，走出一條有自己特色的發(fā)展道路。通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)力，提高貧困農(nóng)戶(hù)自我積累、自我發(fā)展能力。是我國(guó)多年來(lái)扶貧開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)積累，是其他反貧困政策制定的核心與基礎(chǔ)。

（二）目標(biāo)不同

農(nóng)村低保的目標(biāo)是維持貧困人口的最低生活水平，保障貧困群眾的基本生活權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的目標(biāo)是緩解和消除貧困，提高貧困地區(qū)和貧困人口的自我發(fā)展能力，使其真正脫貧致富，最終從根本上改變貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)落后的狀況，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

（三）對(duì)象不同

農(nóng)村低保工作的對(duì)象是農(nóng)村家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的全部貧困人口。主要是因病殘準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成常年困難的農(nóng)村貧困人口。農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的對(duì)象是所有具有勞動(dòng)能力的貧困人口和低收入人口，此外，農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)還以地區(qū)為對(duì)象，如貧困縣和貧困村的設(shè)定等，一般情況下，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況來(lái)確定；農(nóng)村扶貧以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的扶貧標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)。

（四）性質(zhì)不同

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，農(nóng)村低保是生存權(quán)，是社會(huì)救濟(jì)制度，通過(guò)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段，來(lái)確保貧困人口的資金和實(shí)物的供給。農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)是發(fā)展權(quán)，注重“輸血”，通過(guò)扶持生產(chǎn)來(lái)提供生產(chǎn)發(fā)展的機(jī)會(huì)，提高貧困人口的可行能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村救濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

二、農(nóng)村低保和農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)施中所存在的問(wèn)題

（一）銜接成本過(guò)高

在實(shí)踐操作中，由于一些主客觀原因，部分地方出現(xiàn)了“虛假銜接”的情況，低保或是扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象的“卡、薄、冊(cè)”不符合實(shí)際情況，人情低保、關(guān)系低保、金錢(qián)低保還在一定程度上存在著，以2009年四川畢節(jié)市的銜接為例，在扶貧開(kāi)發(fā)扶持對(duì)象的確定和農(nóng)村保障資金的發(fā)放過(guò)程中，有的鎮(zhèn)鄉(xiāng)自主操控，不嚴(yán)格執(zhí)行扶貧開(kāi)發(fā)和農(nóng)村保障的銜接政策。存在優(yōu)親厚友的現(xiàn)象，導(dǎo)致該扶持的貧困戶(hù)沒(méi)有得到扶持，該救濟(jì)的低保戶(hù)沒(méi)有得到救濟(jì)，扶貧和保障資金沒(méi)有落實(shí)到實(shí)處。這種現(xiàn)象普遍存在，必然降低銜接的實(shí)效，導(dǎo)致銜接成本過(guò)高。

（二）扶貧開(kāi)發(fā)部門(mén)難以持續(xù)承擔(dān)農(nóng)村困難群體的能力發(fā)展任務(wù)

目前，我國(guó)的扶貧資金整體上并不寬裕，特別是貧困落后地區(qū)資金更加緊張，在青海省湟中縣，從2003——2010年，全縣264個(gè)貧困村實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定解決溫飽的目標(biāo)共需資金6.4億元，平均每年8000多萬(wàn)元，但實(shí)際每年只有2000多萬(wàn)元，按目標(biāo)投資計(jì)劃，完成縣級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃有一定的難度。國(guó)家及幫扶單位給予的扶貧資金有限，“僧多粥少”，滿足不了貧困群眾在生產(chǎn)、生活等方面的實(shí)際需求。可見(jiàn)，扶貧開(kāi)發(fā)部門(mén)必須與民政部門(mén)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，共同謀求發(fā)展，才能真正的解決低保與扶貧的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）在扶貧開(kāi)發(fā)中存在部分貧困農(nóng)民利益受損現(xiàn)象

當(dāng)前，扶貧開(kāi)發(fā)主要是以區(qū)域扶貧為主，這也是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的扶貧方式。因此，我國(guó)才有貧困縣和貧困村之說(shuō)，在國(guó)家確定了貧困縣或貧困村以后，該地區(qū)的扶貧力度就會(huì)較大，成果較為突出，資金能夠得到保障。但是，在區(qū)域之外的貧困人群卻難以得到有效的保障，個(gè)體的貧困往往要通過(guò)農(nóng)村低保來(lái)進(jìn)行救助，這就剝奪了部分地區(qū)貧困人群的發(fā)展能力的權(quán)利，造成了不公正。

三、完善農(nóng)村低保與農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)銜接的對(duì)策建議

（一）采取復(fù)合型的銜接方式

一是民政部門(mén)要為扶貧開(kāi)發(fā)部門(mén)提供貧困人群的信息幫助。民政部門(mén)掌握著大量的有關(guān)貧困的信息，能為扶貧開(kāi)發(fā)部門(mén)開(kāi)展對(duì)象甄別提供便利，對(duì)于有勞動(dòng)能力的貧困人群或個(gè)體能夠?qū)嵭屑行缘膸椭邕M(jìn)行農(nóng)業(yè)職業(yè)技能培訓(xùn)、小額貸款扶持等。二是民政部門(mén)直接對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行扶貧開(kāi)發(fā)。對(duì)于一些暫時(shí)喪失勞動(dòng)能力無(wú)法生存，經(jīng)過(guò)階段性轉(zhuǎn)變可以恢復(fù)勞動(dòng)能力或有一定勞動(dòng)能力但家庭生活極度貧困的群體，比如，一些突然因病、因?yàn)?zāi)致貧暫時(shí)難于生存的貧困群體，民政部門(mén)就直接在低保的基礎(chǔ)上進(jìn)行扶貧開(kāi)發(fā)，對(duì)貧困群體進(jìn)行技能培訓(xùn)，實(shí)施簡(jiǎn)易項(xiàng)目，提供小額貸款，提高其發(fā)展能力，這種低保與扶貧的銜接對(duì)于個(gè)體的脫貧是至關(guān)重要的。三是在資金投入方面，扶貧開(kāi)發(fā)部門(mén)應(yīng)該給予民政部門(mén)一定的幫助，把部分扶貧資金通過(guò)民政部門(mén)向貧困群體轉(zhuǎn)移支付，保證資金投入的順暢。這種復(fù)合型銜接模式主要是強(qiáng)調(diào)了民政部門(mén)的作用與低位，民政部門(mén)不應(yīng)僅僅局限于低保救助上。同時(shí)，還應(yīng)該承擔(dān)扶貧開(kāi)發(fā)的職能。以浙江省海鹽縣為例，2006年民政部門(mén)開(kāi)展脫貧幫扶的試點(diǎn)工程中，選擇的是發(fā)展母豬飼養(yǎng)業(yè)項(xiàng)目，這一項(xiàng)目技術(shù)要求相對(duì)較低，扶持對(duì)象易學(xué)易懂，所確定的幫扶對(duì)象是在西塘橋鎮(zhèn)270余戶(hù)低保家庭中篩選確定，要求他們有自我脫貧的主觀愿望、有一定的勞動(dòng)能力以及有生產(chǎn)資料和飼料購(gòu)買(mǎi)能力。上述做法既節(jié)省了銜接成本，又能夠發(fā)揮民政部門(mén)低保制度的獨(dú)特作用優(yōu)勢(shì)，取得了較好的效果。 （二）調(diào)整扶貧開(kāi)發(fā)政策

1.扶貧政策的持續(xù)性

在扶貧開(kāi)發(fā)政策實(shí)施初期，要讓貧困群體知道，如果經(jīng)過(guò)自己的努力，取得了進(jìn)步甚至達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)以后，還可以繼續(xù)得到后續(xù)的發(fā)展資金或是資源，甚至在一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，政策扶持不但不會(huì)減弱甚至還會(huì)逐步加強(qiáng)；如果獲得援助后不思進(jìn)取，沒(méi)有發(fā)展，后續(xù)援助將被取消。如果因?yàn)樽陨聿慌Χ鴮?dǎo)致其收入下滑到貧困線以下，就只能享受低保制度所帶來(lái)的保障金。因此，只有自身努力的貧困群體，才能得到更大的扶貧開(kāi)發(fā)的幫助，簡(jiǎn)而言之，要么努力奮斗，爭(zhēng)取更多的扶貧幫助；要么就只能當(dāng)窮人，沒(méi)有出路。

2.調(diào)整扶貧開(kāi)發(fā)的投入體制

目前，在扶貧資金的使用上，采取由村到戶(hù)分年度分散使用，這降低了扶貧資金的使用效益，例如要修筑一條公路，由于資金要分年度分散使用，導(dǎo)致了社會(huì)力量不敢參與其中進(jìn)行建設(shè)，相反，如果把扶貧資金集中起來(lái)使用，就會(huì)提高扶貧資金的使用效益。同時(shí)，還可以與社會(huì)資金和其他支農(nóng)資金配合使用，形成“大扶貧”的格局。因此，扶貧資金的使用（下轉(zhuǎn)第149頁(yè)）（上接第147頁(yè)）應(yīng)由分年度分散使用向重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)項(xiàng)目集中使用轉(zhuǎn)變。

3.建立扶貧開(kāi)發(fā)社會(huì)幫扶平臺(tái)。建立民間團(tuán)體幫扶、貧困群體信息發(fā)布、境外社團(tuán)幫扶協(xié)作等社會(huì)幫扶平臺(tái)，促進(jìn)社會(huì)資源整合與利用。可以在農(nóng)村各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村建立扶貧開(kāi)發(fā)基金會(huì)、愛(ài)心基金會(huì)，互助組織等民間幫扶平臺(tái)；組建由扶貧、民政、廣電等相關(guān)政府部門(mén)及民間組織構(gòu)成的求助幫扶信息中心；加強(qiáng)與境外社團(tuán)聯(lián)系協(xié)作，為愛(ài)心人士牽線搭橋，建立境外團(tuán)體參與貧困地區(qū)扶貧救助的協(xié)作平臺(tái)。

（三）負(fù)所得稅是農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)銜接的有效構(gòu)想

負(fù)所得稅是弗里德曼提出來(lái)的，主要是為了解決貧困問(wèn)題，其基本含義是，劃定一條收入線，收入高于這條線的人，高出部分按照一定的比例向政府交稅；低于這條線的人，差額部分按一定比例從政府得到補(bǔ)貼。據(jù)這種設(shè)想，對(duì)一個(gè)家庭有兩個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)是收支平衡的收入標(biāo)準(zhǔn)，以此來(lái)劃分交稅與得到補(bǔ)貼的范圍；另一個(gè)是最低收入標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)所得稅的優(yōu)越性主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

1.可以激發(fā)貧困人群的工作積極性。對(duì)于個(gè)人來(lái)說(shuō)，能夠很好的解決低保制度中的“負(fù)激勵(lì)”效應(yīng)，在負(fù)所得稅制度下，接受低保救助的貧困群體多參加工作，多增加勞動(dòng)財(cái)富，就會(huì)多得到一份救助金，而不是掙得越多，得到的補(bǔ)償越少。

2.可以縮小收入分配差距。負(fù)所得稅方案一方面可向低收入家庭提供資助，縮小收入分配差距；另一方面又不會(huì)損害貧困群體走向市場(chǎng)的積極性，而且還消除了差額補(bǔ)助下臨界點(diǎn)附近的不公平現(xiàn)象與負(fù)激勵(lì)作用，在一定程度上兼顧了公平和局部效率。

3.可以使公共基金集中用于貧困群體。負(fù)所得稅幫助貧困群體就是因?yàn)樗麄兪歉F人，而不論他們是因?yàn)槟昀稀埣玻€是因?yàn)槭I(yè)或其他什么原因，由于國(guó)家的社會(huì)保障計(jì)劃把人們分成不同類(lèi)別進(jìn)行幫扶，往往會(huì)導(dǎo)致資金的無(wú)目標(biāo)分配，有時(shí)不能使用在窮人身上，結(jié)果是資金不能集中用于窮人。

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