摘要：完善我國農村低保制度是健全農村社會保障體系的關鍵所在，對于構建社會主義和諧新農村具有重要意義。我國農村低保工作雖然取得了豐碩成果，但仍存在保障范圍窄、標準低，保障對象確定難，保障資金來源渠道少、分級落實難，資金監督管理不到位、挪用現象嚴重等問題，需要采取措施及時解決。

關鍵詞：農村低保制度；保障對象；保障標準；保障資金 “加快完善社會保障體系，建立健全與經濟發展水平相適應的社會保障體系，合理確定保障標準和方式……有條件的地方要積極探索建立農村最低生活保障制度”。這是中共中央在國民經濟和社會發展第十一個五年規劃中明確提出的要求。在農村建立最低生活保障制度是市場經濟發展的客觀要求，也是健全農村社會保障制度的關鍵所在，有助于改善農村弱勢群體和貧困群體的生活，緩和社會矛盾，為經濟建設、構建和諧社會創造良好的社會環境。 目前，全國已有27個省（市、自治區）全面建立了農村最低生活保障制度，其余省區也將于近期出臺實施辦法。全國農村最低生活保障對象達1 815萬人，特困救助對象達562.3萬人。全面建立農村低保制度，形成解決困難群眾“天天困難”問題的長效機制，對于構建社會主義和諧社會和新農村建設具有重要意義。但農村實施“低保”制度過程中還存在一系列的問題，需采取相應措施加以解決。 一、農村最低生活保障制度面臨的問題 （一）保障實施范圍窄，保障標準低 由于受經濟發展水平和財政保障能力的制約，目前我國大部分農村低保對象主要是五保戶和有勞動能力的12類人員，以及因災、因病、供養在校學生等致貧的特困戶，對于一般的農戶雖然由于疾病、子女上學、住房等因素生活也處于農村低保線以下，但因資金有限，農村低保還不能滿足全面的要求。由于我國區域經濟的差異性，地方財政收入差距較大。經濟欠發達地區財政收支矛盾尖銳，鄉村集體經濟實力不強，難以拿出更多的資金解決農村低保問題，而貧困地區農村“三無”對象和貧困人口數量眾多，地方政府面臨雙重任務，既要拿出資金救濟，又要拿出資金解決貧困人口的脫貧致富，地方財政難堪重負。因此，一些試點地區覆蓋面小、標準低，保障標準明顯低于最低生活需求。同時，我國各地低保的標準差異很大：東部沿海一些地區保障標準較高，而西部一些地區，保障標準更低，甚至沒有低保。 （二）保障對象確定難，人情關系嚴重 按規定，農村最低生活保障對象要經過村、鄉、縣逐級確定。首先由個人向村民委員會提出申請，經核實后提交村民委員會討論通過后，再交鄉鎮人民政府審定，最后報縣級民政局批準。但在實際操作中存在一定的難度。首先，在“低保”資格確認上，最大的問題是對收入缺乏有效的審核手段，或者隱性收入問題比較嚴重，難以貨幣化。由于農村居民收入中糧食等實物收入占相當比重，在價值轉化過程中，存在較大的隨意性。其次，難以準確計算農民的個人收入。除農作物收成的季節性及受自然災害的影響較大等因素外，外出務工人員的增加也增大了收入的不穩定性。由于我國在農村主要采用人工手段進行收入審核，反映在審查、審核“低保”對象時，對困難家庭的收入計算雖有統計部門提供的計算農村家庭收入辦法，但實際計算時還比較困難；個別地方為獲得最低生活保障，存在嚴重的逆向選擇行為和道德風險問題，他們把年老父母與子女分開，單獨由父母申請農村低保，而把法律規定由子女承擔的贍養義務推向政府。 正是因為這些難以確定的因素存在，給保障對象和保障標準的確定帶來了極大的困難。導致在確定低保對象時，村干部會首先考慮到自己的親戚朋友或者與自己關系好的村民，甚至有的村干部為了給自己下一屆繼續當選多拉些選票，通過減少每個家庭的應得份額把極其有限的低保資金盡量分給多個家庭，也就是拿老百姓的低保資金送人情，為自己繼續當官鋪路。 （三）保障資金來源渠道少，分級落實難 資金問題是困擾我國農村低保工作開展的核心問題。目前，我國農村居民最低生活保障資金是由財政、鄉鎮、村民委員會及集體經濟共同負擔的。但就當前各級地方財政和集體經濟現狀而言，農村居民最低生活保障制度實施的資金來源主要依靠國家財政。財政為農村社會保障事業的發展提供資金支持這是政府不可推卸的責任。但許多處于最低生活保障線以下的農村居民得不到應保盡保。縣、鄉負擔的最低生活保障資金難以落實。很多地區雖然已建立最低生活保障制度，但財政緊張。據調查，部分縣、鄉政府的“低保”資金來源渠道單一，完全依賴財政投入。這是制約農村“低保”工作整體推進的一個關鍵問題。 （四）農村低保資金監督管理不到位，挪用現象嚴重 多年來，各相關部門密切配合，建章立制，確定申報審批程序和相關條件標準，取得明顯成效。由于我國農村最低生活保障制度尚處于實驗和摸索階段，尚未制度化，社會保障主要項目的法律、法規不健全，還沒有一套規范的操作方法，各地區在實際操作中隨意性很大，保障資金的發放還沒有規范化。經辦人員把關不嚴、不按申報程序辦理等不規范現象，存在人情保、養懶漢現象。低保基礎管理薄弱、檔案材料保管不齊、信息化建設落后問題普遍存在，還沒有完全做到低保資金的社會化發放。執行過程中的官僚主義作風嚴重，貪污腐敗、挪用、占用保障資金的現象嚴重。截留、擠占、挪用、侵吞國家專項資金的事情已經不是什么新聞，有些部門年終突擊分錢已經成了司空見慣的事情，有些地方政府把國家用于扶貧的專項資金，擅自改變用途，成了地方修廣場、建馬路、蓋辦公樓的主要資金來源，有些地方把國家的專項資金成了尋租和錢權交易的工具。當然，這與我們財政核算和預算不實有極大的關系，也有我們財政運行管理上存在極大的制度問題，同時，還有國家專項資金監督管理的制度缺陷問題。 二、完善農村最低生活保障制度的措施 （一）加快低保制度建設，擴大保障覆蓋面，提高保障標準 21世紀前20年，是我國全面建設小康社會的時期，加快農村最低生活保障制度建設是全面建設小康社會的必然要求。我國開展農村最低生活保障已有10年左右的時間，有些沿海省份已建立全省統一的社會保障標準，并取得了比較好的社會效果；中西部地區也進行了建立農村最低生活保障的實踐。但由于接受最低生活保障的人往往是社會的弱勢群體，他們表達意見的渠道不暢通。生存權是最基本的人權，農村最低生活保障就是保障農民的生存權，政府具有保障農民生存權的責任，而不僅僅是一種道義上的義務。各省（區）要在逐步建立起本地區農民最低生活保障線及其實施細則，規范保障范圍和標準，低于最低保障線的農民應全部納入保障范圍。 （二）加強調查研究，準確確定保障對象 農村低保涉及人員最多，且居住分散，家庭收入復雜且變動大，這就要求工作人員必須進行艱苦細致的調查研究，對農村貧困人口進行全面的排查和摸底，并在此基礎上準確界定保障對象，這是做好農村低保工作的前提和基礎。這就必須研究改進收入調查方法。 現行的農村居民家庭收入調查方法既粗糙，又不夠合理，也沒有考慮家庭財產。建議統計、民政、財政等相關部門要通過理論研究和實際調研，盡快制定出一套既切合實際又便于操作的農村居民家庭收入（財產）評估方法（包括現金銀行存款、經營性、非經營性資產、可變現收入等），從而準確界定低保對象，提高農村居民最低生活保障工作的質量。同時，要善于運用網絡信息和縱向資料，對低保家庭成員的收入和支出變化進行動態管理和分析。 所有農村人口都有申請最低生活保障的機會和權力，但享受農村最低生活保障的對象只能是那些生活水平一時或一直低于當地或全國最低生活水平線的人群。在具體的操作中應該采取調查摸底與群眾評議相結合的辦法進行，對保障對象進行動態管理，定期審定，對生活水平達到最低生活保障線的要及時取消其低保資格，對新增加的特困戶，嚴格按規定審批登記。