論文關鍵詞:近代司法制度改革

論文摘要:清末民國時期是中國法制現代化的重要階段。本文主要考察中國近代司法制度改革的歷史進程，總結中國近代司法改革的基本特點，探討中國近代司法改革的意義及歷史啟示。

一、中國近代司法制度改革與司法近代化之進程

中國從國家產生之日起，就確立了君主制。從秦朝開始，又建立了中央集權的君主專制政體，直到清朝滅亡，這種君主專制政體在中國存在了2000多年。在這種政體下，皇帝的“金口玉言”即為法律;而司法權附屬于行政權，各級行政官吏兼辦司法案件。中國的法律在世界法律中也自成系統，俗稱“中華法系”。這種狀況隨著1840年鴉片戰爭的隆隆炮聲而日漸改變。由于清政府的腐敗無能，中國的司法主權遭到破壞。外國侵略者通過一系列不平等條約在中國獲得了領事裁判權，通稱“治外法權”。領事裁判權制度一方面是對中國獨立司法主權的踐踏，但另一方面，它也使近代西方先進的司法制度開始引入中國，從而給傳統的司法制度帶來巨大的沖擊。

1898年，康有為、梁啟超等發起戊戌變法運動，以圖變法強國，無奈以失敗告終。然而，它卻揭開了變法的序幕，中華法系大一統的局面也難以為繼。1902年，張之洞以兼辦通商大臣身份與各國修訂商約，英、日、美、葡等國表示，在清政府改良司法“皆臻完善”以后，可以放棄領事裁判權。為此，清廷下詔:“現在通商交涉事宜益繁多，著派沈家本、伍廷芳將一切現行律例按照交涉情形，參酌各國法律，悉心考訂，妥為擬改，務期中外通行，有裨治理。”從而揭開了清末法制改革的序幕。

1906年，清廷宣布預備仿行憲政，并著手進行官制改革。擬定的新官制稱:“首分權以定限，立法、行政、司法三者，立法當屬議院……行政之事，則專屬之內閣各部大臣……合之皆為政府……。司法之權，則屬之法部，以大理院任審判，而法部監督之，均與政府相對峙，而不為所節。”在近代西方“三權分立”思想的沖擊和影響下，清廷開始了司法體制的改革。

1906年11月6日，清政府下諭，將刑部改為法部，掌管全國司法行政事務，不再具有審判職能;改大理寺為大理院，作為全國最高審判機關;在法部設置總檢察廳，作為最高檢察機關，獨立行使檢察權。1906年底在京師設立高等審判廳、城內外地方審判廳和城讞局，形成四級三審制度。1907年開始，又仿照日本法院體制決定在各省設高等審判廳。府(直屬州)設地方審判廳，州縣設初級審判廳，將四級三審制推向全國。此外，各省的按察使改為提法司，作為地方司法行政機關。至此，中國近現代司法機關體系初步確立。

同時，清政府還先后仿照德、法設立獨立的檢察機關，開始參照德國置于法部，后來仿照法國，尤其是日本的體制，將總檢察廳置于大理院內，實行審檢合署。它一改中國古代監察機關兼掌監察和審判職能的舊觀，明確規定檢察機關和檢察官專司法律監督之責，建立了檢察權與審判權分離的近代司法制度。

清政府還初步引進了西方近現代訴訟制度、審判原則等。如在訴訟程序上實行四級三審制。在一些訴訟法規或法律草案中規定了刑事案件公訴制度、附帶民事訴訟制度、民事案件的自訴及代理制度、證據制度、保釋制度等中國舊法所沒有的新式制度，并承認律師制度的合法性。在審判制度方面，規定了審判公開、允許辯論等原則，并明確了預審、合議、公判、復審等程序。初步規定了法官、檢察官考試任用制度。由于清王朝很快就覆滅了，因此清末的司法改革的成果很多僅停留在紙面上而沒有發揮多大的作用，甚至連形式意義上的從中央到地方的獨立司法機構也未來得及完全建立起來。另外，我們也看到清末司法制度改革只是以皇權和綱常禮教為依歸，在清末皇權統治和君主專制沒有崩潰，封建傳統法律文化尚未蕩滌的背景下，以自由、平等、人權為價值取向的西方近代司法制度是不可能在中國有所建樹的。例如，律師制度和陪審制度就因受到禮教派的責難被擱置不用。此外，清末修律、進行司法變革的直接動因是要西方列強放棄在中國的領事裁判權，收回中國的司法主權，但這一目的遠未實現。

1911年的辛亥革命推翻了清王朝，結束了在中國延續了兩千多年的封建君主專制制度，建立起中華民國南京臨時政府。這個新生的資產階級民主共和政府，以極大的熱情、百倍的努力進行資產階級民主與法制建設。其中，在批判與改革封建舊司法制度，建立近代新司法制度方面取得了突出的進展。

首先，以約法的形式首次肯定了近代司法獨立原則并開始仿照西方建立獨立的司法機構。南京臨時政府成立后，孫中山多次強調:“司法為獨立機關”。在所頒布的《中華民國臨時約法》中，以根本法形式明確規定:“中華民國以參議院、臨時大總統、國務員、法院行使其統治權。”“法官獨立審判，不受上級官廳之干涉”。“法官在任中不得減俸或轉職，非依法律受刑罰宣告或應免職之懲戒處分，不得解職。”“法院以臨時大總統及司法總長分別任命之法官組織之。”“法院依法律審判民事訴訟及刑事訴訟。”這是中國資產階級以憲法的形式對司法獨立原則作出的最早宣告。

為貫徹資產階級“三權分立”制度，實現司法獨立的資產階級法治原則，南京臨時政府建立了一個以參議院、臨時大總統、最高法院相鼎立的中央機構。在中國司法制度史上，南京臨時政府首次把審判機關稱為法院。另設立司法部作為司法行政機關，管理民事、刑事訴訟事件，戶籍、監獄、保護出獄人事務，并其他一切司法行政事務，監督法官。顯然，這里關于司法行政機關的設置比清末更為完備。

其次，采行資產階級法治主義和人道主義的司法原則，積極推動司法審判制度的改革。南京臨時政府推行資產階級的人道主義，針對清朝官吏苛暴殘酷“日糜吾民之血肉以快其淫威”的嚴刑拷打、淫刑逼供的司法惡習，南京臨時政府頒布了《大總統令內務司法兩部通飭所屬禁止刑訊文》，明令各官署不論審理及何種案件，一概不準體罰和刑訊逼供，“審理及判決民、刑案件，不準再用笞杖、枷號及他項不法刑具。”并規定“從前不法刑具，悉令焚毀。”“若有不肖官司，違令刑訊，必繩之以法。”1912年3月11日頒布的《中華民國臨時約法》規定:“人民之身，非依法律不得逮捕、拘禁、審問、處罰。”

為厲行法治主義，南京臨時政府強調實行公開審判制度。《中華民國臨時約法》規定:“法院之審判”，除“有認為妨害安寧秩序者得秘密之”外，“須公開之”，審判時允許民人旁聽。同時引進西方資產階級的陪審制度，選拔有識之士參與陪審，以提高案件的透明度。南京臨時政府還積極推動律師制度的建立。1912年3月，孫中山在《律師法草案》上批文指出:“查律師制度與司法獨立相輔為用，夙為文明各國推行，現各處既紛紛設立律師公會，尤應亟定法律，俾資依據。”律師制度的推行無疑確認了當事人應有的訴訟權利，保護了當事人的合法權益。

南京臨時政府的司法制度改革，是中國法制史上具有劃時代意義的重大變革，它是辛亥革命勝利的產物，是近代中國民族資本主義經濟與民主政治發展的客觀要求與結晶，是孫中山向西方尋找真理、移植外國先進法制的積極結果，代表了中國舊的傳統司法制度的解體及近代新的司法制度的開創與發展，是20世紀初葉開始的中國法律近代化的新篇章。

北洋政府及國民黨政府時期，雖然政治上反動，但對辛亥革命以來的司法改革的成果并不敢公然違背，因此，中國司法近代化的進程仍在繼續。到國民黨失敗前夕，近代司法制度已基本確立。主要表現在:

1、司法與行政不分的體制被打破，獨立的司法體制初步確立。

南京臨時政府的成立代表了西方式的三權分立的制度模式在中國的最初實踐。但隨著辛亥革命的失敗，革命成果為袁世凱為首的北洋軍閥竊取。1914年頒布的《袁記約法》則實際上取消了三權分立的原則，將三權歸于行政權，行政權又歸于大總統，表面存在的權力制衡由此而失去意義。司法權由大總統任命的法官組織法院行使，無異于大總統的一個下屬機關。但就整個北洋時期而言，司法與行政相分離的趨勢仍在繼續。如徐世昌總統1919年4月17日以“各省議會對于司法官吏時有咨請查辦之舉”，即令重申立法、行政、司法三權分立，“勿相侵越”。次年2月14日，又下令禁止地方長官干涉司法，稱“嗣后各省軍民長官，凡關于司法事物除有法令明文規定外，均應恪守權限，勿滋凌越”。1928年建立的南京國民政府體制的設計和運行是以孫中山“權能分治”、“五權分立”、“權力制衡”理論為指導的。1929年《訓政綱領草案》規定:“治權分行政、立法、司法、考試、監察五項，付托于國民政府總攬而執行之，以立憲政時期民選政府之基礎。”1931年《修正中華民國國民政府組織法》規定:“國民政府以左列五院獨立行使行政、立法、司法、考試、監察五種治權:一、行政院;二、立法院;三、司法院;四、考試院;五、監察院。”其中，司法院為國民政府最高司法機關，掌握司法審判之職權。1947年的《中華民國憲法》雖對訓政時期的國家權力關系作了局部調整，但五權分立的基本格局仍然保持不變。

2、實行審、檢分離，建立獨立的檢察制度

北洋政府的司法體制沿用清末制度，設司法部掌管司法行政事宜;設大理院、高等審判廳、地方審判廳和初級審判廳負責審判，實行四級三審制;各審判廳內也相應地設立總檢察廳、高等檢察廳、地方檢察廳和初級檢察廳，對刑事案件行使偵查、公訴和監督判決執行的權力，對有關社會公益及風化的民事案件，以國家代表身份參加，此與西方檢察機關的職責大致相同。國民黨政府實行審檢合署制，將檢察機關置于法院中。《法院組織法》規定，在最高法院內設檢察署，置檢察官若干人，以一人為檢察長;地方各級法院內設檢察處，置檢察官若干人，以一人為首席檢察官。檢察機關的職責是實施偵查、提起公訴、協助自訴、擔當自訴、指揮刑事裁判之執行，以及其他法令所規定職務的執行。檢察機關實行垂直領導，最高法院和檢察署均受司法院的監督。這樣，近代獨立的檢察制度基本建立。

3、法院及法官獨立審判的地位得到法律的保障

司法獨立得到一定程度的推行《臨時約法》已基本確立了“法官獨立審判，不受上級官廳之干涉”的原則。在實際運用中，民初對“宋教仁案”的審理應該說是中國近代法院獨立斷案的一個代表。1922年通過的《中華民國憲法》仍在一定意義上繼承了《臨時約法》“司法獨立”的精神，規定最高法院院長的任命須經參議院之同意，重申“法官獨立審判，無論任何人不得干涉之。”南京國民政府時期，1936年通過的《中華民國憲法草案》第80條規定:“法官依法獨立審判”。第81條規定:“法官非受刑罰或懲戒處分或禁治產之宣告，不得免職;非依法律不得停職、轉任或解俸。”1947年把《草案》第80條修訂為“法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判，不受任何干涉。”第81條增加了“法官為終身職”一句。此外，無論是北洋軍閥時期還是南京國民政府時期，都在法律中對法官的人身、職業及工資，以及司法官的選拔、任命、懲戒等作了相應的規定，提供法律保障。從總體上看，民國時期法官獨立審判及其法律地位的保障在形式上規定得相當嚴密。

4、律師制度得到肯定并逐步推行

由于臨時政府存在時間短暫，律師制度并未真正建立起來。1912年9月16日，北洋政府公布了《律師暫行章程》，被認為是“中國近代第一部律師單行法規”，它對律師資格、律師證書、律師名簿、律師職務、律師義務、律師公會及對律師的懲戒等皆作了較為完備的規定。同年，北洋政府又公布了《律師登錄暫行章程》，次年12月27日又頒布了《律師懲戒暫行規則》，它們從不同角度對有關律師的問題作了法律上的規定，從而初步建立了中國近代的律師制度。南京國民政府時期，律師制度建設很快，律師隊伍人數也迅速擴大。1937年僅上海一地，在律師公會登記注冊的律師就達1376人。這充分說明了律師制度在中國的發展。 5、法官的選拔與培訓開始制度化

南京臨時政府時期提出要實行嚴格的法官考試制度，并頒布法令以規范法官的任用資格。1913年2月，北洋政府公布《甄拔司法人員規則》，規定:只有在國內外大學、法政專業學校修習法律三年以上獲得畢業文憑，或在外國速成學習法政一年以上獲畢業文憑并曾任推事、檢查官，或在國立公立大學教授法學主要科目一年以上及在教育部門認可的私立大學教授法學主要科目三年以上者，才具備擔任司法官員的資格。在甄拔時，不僅要考察其學習成績、工作實績、辦事能力以及道德品質、身體素質等，還要通過最后的甄拔考試加以確定。1930年國民政府頒布的《高等考試司法官、律師考試條例》規定:司法官考試分初試、學習、再試三個階段。初試合格者頒發“司法官初試及格證書”。其后經學習階段后須參加再試，全部合格者方頒發“司法官再試及格證書”。此外，國民政府還設置司法官訓練機構以加強對司法官的培訓。對司法官任職資格從嚴把關以及加強司法官的選拔與培訓都在一定程度上有利于司法獨立的實現。

二、中國近代司法改革的名與實

盡管中國近代的司法改革取得了一定的成績，作為資產階級法制的基本原則，司法獨立在民國時期的絕大多數時間內也得到了普遍的尊重，至少在法律條文的規定中和政客官僚的口頭上如此。但是，若從實際的效果來看，我們對近代中國的司法改革的成績卻不能有絲毫樂觀的估計。在司法改革的進程中始終存在名與實的矛盾和沖突。具體表現在:

1、司法權始終未能擺脫對行政權的依賴及受行政權的控制。中國封建社會長期實行司法、行政不分，近代以來政、法合一的體制雖被打破，但始終未能形成司法權與行政權相互制衡的合理關系，相反，行政權對司法權的不合理牽制卻是一個普遍存在的現象。曾在北洋政府中擔任過總檢察廳檢察長、大理院院長、司法總長等職的羅文干也不無憤慨地揭露說:“凡行政長官所不喜之人，旦夕得而羈押之，檢察官又不敢不服從也;凡行政長官所袒護之人，不得逮捕之，檢察官又不敢不從也。”北洋時期，行政干預司法最突出的表現就是縣知事兼理司法事務的普遍存在。1914年4月，袁世凱宣布撤消全國三分之二的地方審判廳和檢察廳及全部的初級審判廳和檢察廳，由縣知事兼理司法，這使司法改革重新回到政、法合一的老路，是司法體制的大倒退，也給中國近代的司法改革開了一個非常不好的先例。國民黨政府時期，縣長兼理司法的情況仍較普遍，到抗戰勝利時，國民政府在縣設立新法院的也只有600余縣，尚有1300余縣未正式設立法院，仍舊維持縣長兼理司法的局面，這是完全違反司法獨立精神的。

2、軍事干預司法現象突出。在袁世凱死后，中國陷入軍閥割據局面。擁兵自立的大小軍閥們窮兵黷武，劃地為霸，經常以軍事審判取代普通司法審判，軍事審判機關任意審判與己無關的普通司法案件，警察署也隨意辦案，查獲案件不經法院就擅自判決。北洋時期司法制度的一個突出特點就是在普通法院之外廣設軍事法院，并以軍事審判取代普通審判。北洋政府設有高等軍法會審、軍法會審和臨時軍法會審等三種軍事審判機構。軍法會審機構不僅審理軍人違反《陸軍刑事條例》和《海軍刑事條例》的案件，而且把續備后備和退役軍人及軍屬，也包括在軍法審判的范圍。同時軍法審判還可隨意強行審理其他非軍人案件，任意殘害革命志士和人民群眾。由于北洋時期戰亂不斷，所以軍法審判被普遍采用，而且是秘密審判，不準旁聽、不準辯護、不準上訴，這是對人民實行赤裸裸的司法專制。南京國民政府統治中國的二十二年，自始至終也未能清除軍事對司法的干預。國民黨政府為了鎮壓共產黨人和革命進步人士專門頒行了《特種刑事案件訴訟條例》，明確指出其適用于“特別刑事審判程序之案件及條例施行前依法令規定由軍事或軍法機關審理之案件。”對這類案件只要警察官署移送，“即以提起公訴論，法院得進行審判。”并規定，根據條例進行的判決“不得上訴”。軍事對司法的過度干預使憲法所確立的司法獨立原則形同一紙空文。

3、政黨對司法的干預比較突出。北洋時期，政黨對司法干預的情況比較少見，法律也有明文規定“法官不得列名政黨”，“司法官不黨”。國民黨政權建立后，推行“以黨治國”、“一黨專政”的方針，認為“司法官不黨，此皆違反黨義及革命精神之大端也。”政黨對司法的干預隨著國民黨一黨專政的建立而達到頂峰。國民政府曾專門下達“黨政各機關用人先盡黨員裁人先盡非黨員”的通知，司法機關成為清一色國民黨的天下。國民黨為了鎮壓共產黨員和革命群眾，通過特別立法確認和加強國民黨干預司法活動的力度。1927年12月制定的《特種刑事臨時法庭組織條例》，規定各省、市國民黨黨部有權干預地方特種刑事臨時法庭的審判。隨著國民黨反共內戰的加緊進行，國民黨當局對司法審判的干預也達到極端。1947年通過的《中華民國憲法》雖規定了“法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判，不受任何干涉”的原則，但仍是形同廢紙。

4、財力、人力不足對法院建設影響較大。中國近代新式法院的建設始于清末。機構的增設意味著開支和人員的增加。民初由于財政拮據、人手不足，北洋政府為了減少開支把已設立的縣法院復又裁撤。其后新式法院雖逐步開始設立，但直到1926年全國已設立的新式法院尚未超過136所，其中第一審法院僅89所，而由縣行政官署兼理的地方占全國司法機構總數目的92%，經正規訓練并經考試甄拔的法官共計764人，占全部法官數的63%。南京國民政府成立后這一狀況有較大改觀，但據1937年的統計數字，全國共設新式第一審法院也只298所，占總數的17%，設縣司法處的為582所，占總數的33%，仍由縣長兼理司法的為856處，占總數的48%，經正規訓練和考試的法官為1955人，占全部法官數的70%以上。但是從上述數字中也可看出，新式法院和法官的有限增長與中國遼闊的疆土、龐大的人口基數相比仍然顯得過于緩慢。

5、司法運作的腐敗危害劇烈。民國時期歷屆政府均不斷下令要求司法官員公正不阿、操持廉正，對審判工作也不斷提出“審慎”與“迅速”的方針。然而，司法運行的現實卻不是幾紙命令、幾句口號所能改變的。

由于人治體制沒有根本改變，司法腐敗猶如決堤之水，肆意蔓延，泛濫成災。視法律如兒戲，有法不依，鉆法律漏洞是司法人員的基本技能。法官們只要遵循、屈從上司的意志，不觸怒權貴，幾至可以隨心所欲。法官大都執法而玩法，曲解法律、文過飾非是常見的手法。民國時期，司法官員薪水普遍較低，這更加助長了司法腐敗。大大小小的衙門，全靠訴訟撈油水。“法院大門八字開，有理無錢莫進來”。百姓訴訟，要交狀紙費、抄錄費、送達費、勘察費、律師費、審判費、保證金等等，名目繁多，尋常百姓根本打不起官司。毛澤東曾指出:“湖南的司法制度，還是縣知事兼理司法、承審員助知事審案。知事及幕佐要發財，全靠經手錢糧捐派，辦兵差和在民刑訴訟上顛倒敲詐這幾件事尤以后一件為經常可靠的財源這是民國時期司法黑暗的真實寫照。