美國國防部主要依靠私營企業來提供系統和服務，國防部70％的科研和90％以上的武器裝備的生產都是通過合同的形式承包給私營軍工企業來完成。因此，美國防務采辦中推行的激勵機制主要是合同型激勵(contractual incentives)機制。合同型激勵由合同激勵(contract incentives)與激勵關系和策略(incentive relationships and strategies)兩種類型構成。合同激勵指包含在或產生于合同條款和條件中的貨幣或非貨幣性激勵因素，這些因素影響著買賣雙方履行合同的行為。例如：可靠性改進保證、獎勵金合同等屬于合同激勵形式。激勵關系/策略指那些影響買賣雙方的動機并直接作用于整個商務過程的因素。整個商務過程包括要求生成和定義、采辦策略和商務場合考慮(行業特點分析)、合同授予過程以及合同授予后的績效分析等，皆是為了實現期望的結果。例如費用作為獨立變量（CAIV）、價值工程等都屬于激勵關系/策略一類。

自二次世界大戰后，美國防務采辦過程中一直推行的是合同型激勵機制。在這期間，由于技術革命、政府法規以及競爭環境的不斷變化，美防務采辦工作經歷了幾次大的變革，不但改變了防務采辦的方式以及與承包商的關系，而且涉及到合同型激勵的革新。下面簡要介紹美國防務采辦推行合同型激勵機制的歷史背景及其發展情況。

1.歷史背景及發展概況

二次世界大戰后至20世紀90年代之前，防務部門與承包商之間的關系經過40多年的演變，已經變得非常復雜。在政府市場很少采用民用市場中使用的激勵手段，而是代之以復雜的法規和條例體系對承包商的行為和產品進行嚴格的控制。隨著政策法規的大量繁殖和實施條例的激增，成本和復雜性顯著上升。這使政府與承包商之間的關系在試圖平衡以下兩個經常沖突的目標時往往表現出問題重重、互為敵手的特征。

· 政府尋求最大程度地提高承包商績效和以最低的價格獲得最佳的產品；

· 承包商尋求在獲得最大利潤和交付政府希望的產品的同時使風險最小。

在這種環境下，在政府為獲得希望的性能而構造的合同型激勵與真正驅動承包商的激勵因素之間經常脫節就不稀奇了。結果，政府承包商商務關系的結構經常是以犧牲成本和進度來僅僅換取性能目標的實現。雖然其中存在著大量的低效率、浪費和達不到合同要求的現象，但由于有充足的軍費預算充當緩沖閥，買賣雙方的關系還容易相處。這期間也進行過貫穿整個商務過程的多次改革，但由于多數改革都是為了迎合DoD因預算的長落而反映出的直觀需求，試圖解決的也只是問題的表面原因，未觸及整個采辦體制和政府與承包商關系根本的方面，故成效一直不大。

進入90年代之后情況發生了很大的變化。由于冷戰結束，美國國家安全環境發生變化，研制、采購、作戰和維修預算一起緊縮，采辦合同執行中的低效率、浪費和達不到要求現象突然變得讓人無法容忍，因為有限的經費本來可以用在開發新技術、保障現有系統或提供部隊最需要的持續保障等方面。為此，進入90年代后，軍方迫切要求徹底改革防務采辦體制。前任國防部長佩里曾說："需要進行全面改革，以重建采辦過程。對采辦過程的每一個環節必須進行一次認真的規劃、徹底重組或重新改組。"在90年代里，各項改革舉措，尤其是合同型激勵的革新方法及其應用，正在持續改變過去40多年所形成的合同環境的原動力。綜觀美軍90年代的防務采辦改革，基本上可以看到兩方面的成就。一是頒布了兩項新的法律《聯邦采辦簡化法》(FASA)和《聯邦采辦改革法》(FARA)，并對許多重大政策法規進行了修改，如重寫了《聯邦采辦條例》的第15章(政府如何選擇供應商)、第12章(商用產品的采辦)和第13章(簡化采辦程序)，從而顯著減少了曾一度統治采購過程的僵硬性和復雜性；二是在政府與承包商之間形成了建設性的對話關系，改進了政府表達其所需的能力和承包商予以積極反應的條件。由于政府與承包商、承包方與政府部門之間信息溝通情況的改善，合同執行情況大大有了改進。

由于各種因素，包括信息技術的作用和不斷加劇的全球競爭，90年代的私營工業在迅速轉變其做生意的方式，以求在21世紀的經濟競爭中獲勝。因此，激發承包商行為的因素也在發生變化。美國國防部為使其激勵機制適應于改變的商務關系并適合于激勵性能，正在做不斷的改革和創新，綜合產品組、費用作為獨立變量、基于性能的激勵、基于性能的付款、基于價格的采辦、獎勵期簽約等新的激勵方法正在不斷涌現。這些變化都是為了在政府與承包商之間建立基于信任的伙伴關系，并實現雙贏的目標。

2. 重要改革措施回顧

二次世界大戰后的短短幾年間，防務采辦量的激增，采辦費用以及從業機構和人員成倍增長，采購程序日趨復雜，相關條例和政策相繼出臺，采辦方式以固定價合同為主，整個采辦活動處于一個相對活躍期。當時，政府十分關心采辦中的"好、快、省"問題，尤其是風險-獎勵機制、激勵措施和政府承包商的動機問題。買賣雙方的追求目標常常相左：政府力求最大限度地調動承包商的積極性，以便獲得價廉物美的產品；承包商則力圖通過增加利潤和提供政府期望的產品以減少風險。在20世紀的后50年中，美國政府頒布了許多管理法規、條例和政策，其中，武器裝備采購條例（ASPR）、聯邦采辦條例（FAR）、CICA、FASA、FARA等都是具有里程碑性質的法規，其中大多數表明了美國政府在試圖通過不斷改進承包商的績效來更好地滿足防務需求方面一直在不斷地尋求改進和靈活性。

a. 20世紀50年代

50年代的采辦合同以成本補償為特征，開始擺脫固定價合同，目標是加快科技進步，趕超蘇聯。當時的合同類型更加多樣化，如在研制領域推行了成本補償等激勵性質的合同。但在該階段的初期，承包商還是比較偏向固定價合同，因為他們認為自己在成本管理方面積累了豐富的經驗，寧愿以固定價報盤。當時，承包商偏愛的固定價合同與成本補償合同一起，構成了這10年間的主要合同類型。在該階段，承包商擔心的主要問題包括，一是價格封頂使得政府從承包商的降低成本努力中輕易獲利而使承包商承擔了研制工作的全部的不可預見風險，二是政府采用的盈利控制手段如合理定價、重新定價和不許可成本有違通行的會計準則，回溯盈利談判被承包商認為是不公平的，承包商普遍認為政府應該關心的是價格而不是盈利情況，三是政府將超出承包商控制力之外的行業風險轉嫁給承包商長遠上對政府，因為會挫傷承包商與政府合作的積極性。

固定價激勵合同和成本補償合同在本階段得到了廣泛應用。為此，1958年武裝力量采購條理委員會(ASPR)重新限定了政府可以采用的合同類型，并提出"凡是有利于美國最佳利益的任何類型的合同都可以進行磋商"，以降低成本，"更快更熟練地研制和生產武器"。ASPR的改革建議主要是基于以下的考慮：一是成本補償性合同有利于調動承包商的積極性。如由于需要大量R&D的項目合同通常盈利很少，通過成本補償，可以減輕承包商的后顧之憂，積極開展研制工作。另外，由于新武器更新換代加快、產量低，難以形成規模效益，通過成本補償，也可以激發承包商生產新武器的積極性。二是由于武器裝備更新加快，通常沒有現成的績效標準獎勤罰懶，因此，無法通過固定價調整承包商的盈利額，不得不根據具體項目的成本情況決定補償事宜。三是當時認為成本補償是一個十分復雜的問題，ASPR只是提出了一個改革框架，許多具體問題有待于以后解決。

b. 20世紀60年代

60年代，面對巨額預算超支，是否繼續推行成本補償合同引起了很大的爭議。當時的國防部長Robert.S.McNamara積極推行整體采購(TPP)，尤其是在R&D和初始采購中積極推行固定價合同。TPP看起來很好，但沒有成功，因為它使承包商承擔了太多的風險。F-14和C-5A等采用的就是TPP合同，但沒能控制住成本，也沒有解決好交貨問題。因此，在80年代以前，固定價格合同基本上廢止不用。

1967年，在根據NASA馬歇爾空間飛行中心在選擇合同型式方面的經驗以及海軍某試驗項目的合同試點情況，ASPR委員會批準了成本加獎勵金(CPAF)合同。CPAF合同的主要目的是通過獎勵超出某一特定最低標準的性能以促進更好地履行合同，它具備當時其他形式的合同所不具有的一些優點。如政府可以單方面決定獎勵金的數額、不受爭議條款的約束，提供了新的、更有力的合同約束尺度，改進了了信息溝通機制，改善了合同履行情況。此外，CPAF合同通過一總體性的合同效能激勵，從而避免了復雜的多性能激勵機制。

CPAF合同也有兩個問題。第一，由于需要追蹤和記錄承包商在合同期限內的績效情況，故要求開展大量的行政管理和技術工作，這使得其難以用在R&D量較大的合同中。第二，難以制定評價承包商績效的標準。

在此時期，DoD開始研究和使用價值工程(VE)，將其作為合同激勵的一種方式。VE的目的是鼓勵承包商提出有助于降低生產成本的合同要求改動措施或價值工程激勵/要求，或鼓勵承包商提出合同條款下的成本降低措施。作為回報，承包商將獲得產品及其部件的設計、制造、采購、檢驗、安裝和維修過程中所節省的合同金額中規定好的百分比，目的是以最低成本實現必要的性能、維修性和可靠性要求。

采用VE是為了確保投入的每一文錢都能相應地貢獻于產品的性能。自1956年開始，海軍就成為VE的一個主要支持者。海軍通過造船合同發現，用于激勵造船廠利潤的措施如果使用的得當，也會成為激勵設備制造商的有力手段，成為實現價值改進的優秀思想源泉。

這一時期政府真正開始推行"外包"(contracting out)政策，并于1966年公布了OMB公告A-76。與政府建立和或使用內部機構的以往政策相反，它用以改善民用機構的行為并信賴私營企業。60年代還開始增加使用"承包商會計"機制，并將成本加的定價思想應用到所有的合同類型之中，包括FPI和FFP合同。1962年，"談判真實"法令(PL87-653)(10 USC 2306a)要求承包商提供當前的、精確的和完整真實的成本與定價數據證明。提出這些成本或定價數據要求是為了確保政府與承包商擁有同樣的信息，以備協商公平合理的價格之用。承包商協會認為政府應用判斷標準的能力正在快速消失，并將其視為與政府做生意的一個妨礙因素。

c. 20世紀70年代

70年代合同型激勵機制的特點是，政府制定了越來越多的合同管理法規，并建立了指導DoD開展采辦業務的要求框架。這些要求對買賣雙方的責任都進行了規定(政府5000指令系列；對承包商的檢查和監督)。

1970年5月，國防部副部長David Packard發布了一項政策備忘錄，為以下五個主要領域建立了宏觀指南：管理，方案制定，全面工程研制，生產和合同。該備忘錄清楚地反映出Packard的一種想法，即防務采辦系統需要加以改進。大約1年之后，即1971年7月，第1個DoD指令5000.1正式發布。它雖然只有7頁紙，但還是拉開了采辦改革的序幕。

自最初的DoDD5000.1出版后，整個采辦改革工作實際上可以概括為經過長期的磨礪終于認識到一個簡單但意義重大的觀點：重大防務系統的成功研制、生產和部署主要依賴于優秀人才、合理確定優先領域和明確地限定責任。自1971年以來，5000系列的每次修訂都在強調集中決策和分散項目實施的重要性。

在70年代中的其它里程碑包括：

·成本會計標準委員會(CASB)(PL 91-379)成立。CASB通過制訂和頒布成本會計標準，提供會計準則，一是便于同一公司內部相似環境的成本之間的比較，二是確保承包商在DoD合同中正確分配成本。另外，該委員會還要求承包商公開其財務帳目，并在出現帳目不符情況時同意下調成本。

·1978年的合同爭議法(PL 95-563)確立了管轄政府合同中的爭議糾紛的唯一性的綜合法律。

·1969年成立了政府采購委員會(PL 91-129)(COGP)。該委員會1972年發布的一項報告提出了149條改進聯邦采購工作的建議，其中包括：成立獨立集中的政府范圍的采購政策事務辦公室（即1974年成立的聯邦采購政策辦公室）；成立聯邦采辦培訓和發展研究所(即1974年成立的聯邦采辦研究所)；為所有政府機構建立統一的采購體系(即1984年4月1日生效的聯邦采辦條例)。

d. 20世紀80年代

80年代政府與承包商之間的關系更加敵對。部分是因為采辦過程中發生的詐騙、浪費和濫用職權等丑聞的影響，采購活動引起了公眾的廣泛關注。結果導致政府更加強調采用固定價合同，甚至R&D合同也不能例外。這樣，重大采辦項目又開始采用固定價合同，但固定價合同再一次經受了失敗。當時，過多的法規監督以及對多算人頭費、非合法成本入帳、不合格零部件和系統的報道，皆表明激勵承包商的基本機制已經失靈。在這種情況下，政府制定的若干個管理條例和公布的調查委員會報告直接影響到對政府承包商的激勵問題。這些條例和報告包括：

1982年的防務采辦改進綱要(DAIP)是試圖改進防務采辦過程的一次綜合性改革努力，即以當時的國防部副部長名字命名的"carlucci"舉措。它由32項管理措施組成，涉及從多年度采購和經濟生產率到定費用設計，以及采辦與預算銜接等多方面的問題。

以1972年政府采購委員會的政策建議A-10為基礎，1984年4月1日頒布了聯邦采購條例(FAR)。

1984年的DoD撥款法包含了保證條文，要求所有承包商和轉包商須以書面形式保證其所提供的系統和部件符合政府的要求，并在用材和工藝方面方面不存在影響滿足政府要求的缺陷。

1984年的競爭合同法(PL 98-369)是一項十分重要（具有路標性質）的法律，它強調由單一來源承包商向承包商之間的相互競爭轉變，并導致對FAR 25%的內容進行了重寫。其中重要的變化包括：將允許采用非競爭性采購的情況減少至7種情形；建立了倡導競爭項目組以確保對競爭問題的最大限度的重視；從免于談判到全面公開的競爭，設定核準和批準文件的相應審批等級。

格雷斯委員會1985年公布了其調查報告。該報告提出了2478條具體建議，并估計整個政府到1987年會節省4240億美元。該結論曾引起人們的爭議。

1985年成立了總統防務管理藍箍委員會，即Packard委員會，以便為新的改革提供建議。1986年，該委員會公布了其包羅萬象的調查報告。1986年4月的國家安全決策指令219號，1986年10月的Goldwater-Nichols國防部重構法以及1989年7月的防務管理報告，都是為了落實Packard委員會的建議。

此10年間，政府曾試圖將金融和性能風險轉嫁給承包商，以期降低成本，改進合同產出。

e. 20世紀90年代

90年代是采辦改革真正開始的時期，發布了新的條例和指南，對政府與承包商之間的關系做出了重新限定。其中，比較重要的法規研制活動包括：

對DoDD5000.1和5000.2系列進行了大幅度修訂，納入風險管理技術，并在可行之處取消了作用不大的政府監督措施。

恢復了風險均擔的成本補償合同，在民品采購中采用固定價合同，以使政府和客戶共擔風險，是獲利與風險相當。

通過簡化防務采辦法(Section800 Panel)審定影響DoD采購工作的所有法律，并建議進行DoD重建采辦過程的立法更改。在國防部長、國防部立法人員以及國會的支持協作下，簡化防務采辦法提出的許多建議已被FASA采用，還有許多建議經修改后為FARA采用。

國防科學改革研究委員會（1994年）提出的最終報告（階段II）認為，防務采辦需引入民用采辦慣例，并提出一系列加速改革進程的建議。尤其是，該報告專門分析了各產業部門的情況以及影響采辦成功的具體障礙。

聯邦采辦簡化法（FASA）包括200多節，它改變了轄制聯邦機構每年2000億美元貨物和服務采購工作的法律。該法還要求對各機構實施FASA措施的有效性進行評價。

1996年的科林格-科恩法[即1996年的聯邦采辦改革法/信息技術改革法(FARA/ITMRA)]強調了提供穩定資金的重要性。該法要求新項目必須至少滿足90%的成本、進度和性能目標，并在項目進展到一定階段時將所有資金納入年度國防預算之中。

為使政府市場對民用承包商更有吸引力和減少政府和承包商對基礎設施的要求，修改了FAR的若干章節。

總之，在過去幾十年中政府與承包商之間的關系幾經變化，反映了兩者之間復雜的利益關系。自70年代之后，許多政府人士意識到了必須改變采辦的方式，改進與承包商的關系，為此，制定了許多法律法規，提出了許多調查報告。目前，在采辦激勵機制改革中，許多專家特別強調三點：一是要認識到DoD現在所處的采辦環境已經超出了其現有采辦機制所能夠適應的能力之外，變革已經成為必不可免；二是領導層不僅要口頭支持改革，還要擔負起領導實施變革的責任，并與企業界共同推動變革成為現實；三是不論是采用立法手段還是經濟手段，都必須進一步研究承包商的動機問題，這樣才能采取有針對性的激勵措施。