論文關鍵詞：孫中山；立法；行政；關系

論文摘要：孫中山先生是偉大的民主革命先行者。他的政治思想內容十分豐富。從一個新的獨特的視角解讀孫中山先生關于立法與行政關系的思想，介紹孫先生對西方立法與行政關系的批評，以及對西方立法與行政關系制度的改造和創(chuàng)新。

立法與行政的關系，主要指立法權與行政權，立法機關與行政機關的關系。這是古希臘羅馬以來政治學者、政治家們孜孜以求探索和實踐的重大問題，也是人類政治生活中無法回避的重要問題。孫中山作為民主革命的先行者，在學習西方政治制度的同時，通過對西方發(fā)達國家立法與行政關系的理論和制度的分析，發(fā)現(xiàn)其中存在的弊端。他批評西方立法與行政關系理論和制度，說：“兄弟曾將對美國憲法的仔細研究．又從憲法史乘及政治各方面比較考察，美國底三權憲法到底如何?研究底結果，覺得他那不完備的地方很多，而且流弊亦不少。”他認為弊端主要有：一是立法與行政分離，彈劾權和考試權沒有獨立起來；二是間接民權即代議政體有缺陷，用代議士管理政府，人民不能直接全面管理政府，導致政府無能。他對此提出了具體的改造意見。

一、批評立法權，將彈劾權獨立起來

孫中山先生早在1906年11月15日與該魯學尼談話中就對立法權的使用進行了批評．在辛亥革命和北洋軍閥時期，他對彈劾權的運用提出了自己的見解。

1．立法權包含彈劾權存在弊端。其一，糾察制度使用不充分?！爸劣诩m察制度，是除了要監(jiān)督議會外，還要專門監(jiān)督國家政治，以糾正其所犯錯誤，并解決今天共和政治的不足之處?！痹谒磥?，糾察制度的作用要比現(xiàn)在還大。其二，立憲國家糾察權歸議會掌握，權限因國家而不同，帶來大量的弊端。比如，美國糾察權歸議院掌握。議院往往擅用權力，迫使行政機關不得不俯首聽命，常常造成議院專制。而只有雄才大略的大總統(tǒng)，如林肯、麥堅尼、羅斯威等，才能保持行政獨立。糾察權容易成為議會控制行政相關的工具，導致立法與行政關系失衡。其三，從理論上講，裁判人民的司法機關是獨立的，而裁判官吏的機關卻反而隸屬其他機關，是沒有道理的。因此，他提出“故此機關也要獨立”。其四，彈劾權規(guī)模狹小?！捌┤缑绹鴱椲罊啵吨⒎ㄉ献h院議決，上議院三分之二裁可，此等案件開國以來不過數(shù)起．他則付諸司法巡回裁判官之處理貪官污吏而已。英國彈劾亦在貴族、平民兩院，關于皇室則在御前議政院，亦付諸立法也?！?/p>

2．中國監(jiān)察權有優(yōu)良傳統(tǒng)。“如我中國，本歷史習慣彈劾鼎立為主權之監(jiān)察院，代表人民國家之正氣，此數(shù)千年制度可為世界進化之先覺?！逼湟?，監(jiān)察歷史悠久?！白蕴朴葙s歌飚拜以來，左史記言，右史記事，行人采風之官，百二十國寶書之藏，所以立綱紀，通民情也?！睆哪菚r開始，漢代御史大夫，唐代分同御史，宋代御史中丞，元中丞，明清兩代御史，官職雖小而權重內外，上有君相，下及微職，都在其糾察范圍內。其二，作用大?！爸翉椲罊?，在歷史上能彈劾皇帝，其權限雖僅限于皇帝，然此制度實世界所未有，故中國實為世界進化最早之第一國。”其三，彈劾權是中國“憲法”一部分。中國古代“憲法”也是三權立法，君權兼有立法、行政、司法之權，此外，還有彈劾權和考試權。

3．西方學者對立法權的批評。孫中山引用美國學者喜斯羅的觀點，該學者主張國家權力分為四權，將國會彈劾權獨立出來，理南是國會議員常常用彈劾權來壓制政府。

孫中山認為，“古時彈劾之制，不獨行之官吏，即君上有過，犯顏諫諍，亦不容絲毫假借。設行諸近世，實足以救三權鼎立之弊。”

二、批評行政權，將考試權獨立出來

1．對考試權放入行政權進行批評。其一，選舉弊端多。選舉比委任來說，顯得公平一些，但是單純用選舉而不用考試，還是會漏掉許多人才。“就選舉上說，那些略有口才的人，便去巴結國民，運動選舉；那些學問思想高尚的人，反都因訥于口才，沒有人去物色他。所以美國代表議院中，往往有愚蠢無知的人夾雜在內，那歷史實在可笑?！逼涠?，委任弊端多，“就委任上說，凡是委任官都是跟著大統(tǒng)領進退。美國共和黨、民主黨向來是迭相興廢，遇著換了大統(tǒng)領，由內閣至郵政局長不下六七萬人。同時俱換。所以美國政治腐敗散漫，是各國所沒有的。這樣看來，都是考試制度不發(fā)達的緣故?！逼淙歼x之權放在行政部下不完全。孫中山認為．考試制度原是中國發(fā)明的，英、美學去后，大凡下級官吏，必要考試合格，才能委任。但這只是用于下層官員，而不涉及中高層官員?？歼x權地位在行政部下。成為行政部職權之一，“雖少有補救，也是不完全的。”

2．考試是中國優(yōu)勢文化傳統(tǒng)?！爸袊鴼v代考試制度，不但合乎平民政治，且實過現(xiàn)代之民主政治?！睂O中山認為．中國自世卿門閥薦舉制度被推翻以來。唐宋元明清考試制度效果明顯．是平等政治的最直接體現(xiàn)?！俺癁槠矫瘢辉嚨玫冢旱桥_省，世家貴族所不能得，平民一舉而得之?！碧扑我詠?，官吏均考試出身。任何權力不得干涉科場制度?！耙唤浥蔀橹骺紝W政．為君主所欽命，獨立之權高于一切。”他認為，“此予酌古酌今，為吾國獨有，而世界所無也。”對考試權在中國古代社會中的作用，給予了較高的評價。

3．考試權必須獨設。孫中山說：“將來中華民國憲法，必要設獨立機關，專掌考選權。大小官吏必須考試，定了他的資格，無論那官員是由選舉的抑或由委任的，必須合格之人，方得有效。這法可以除卻盲從濫舉及任用私人的流弊?！痹诰鲗Ｖ茋?，考選制度設想雖好，但是空文一張。而在共和政體下，這種選人方法非常好，官吏必須稱職，才能作為國民的公仆。“但是這考選權如隸屬于行政部，那權限未免太廣．流弊反多，所以必須成了獨立機關才得妥當。”

三、批評間接民權(代議制)，將直接民權作用凸顯出

來民權主義是孫中山始終堅持的政治理論，在此基礎上，孫中山從1916年開始，就在各場合提出了直接民權的思想。如1916年7月15日．在上海尚賢堂茶話會上的講話等，特別是在孫中山起草的《中國國民黨第一次全國代表大會宣言》中就說“國民黨之民權主義，于間接民權之外，復行直接民權，即為國民者不但有選舉權，且兼有創(chuàng)制、復決、罷官諸權也。凡此既以濟代議政治之窮．亦以矯選舉制度之弊。”

一方面，他指出了間接民權的弊端。一是共和政體是代議政體，在代議制下，人民只能享有一種代議權。二是代議政體弊端，他認為人民被選成議員之后，在議會中可以管國事。凡是國家的大事，都要由議會通過，才能執(zhí)行；如果在議會沒有通過便不能行。這種政體叫做“代議政體”，即所謂“議會政治”。他認為，這種政體弊端極大，“現(xiàn)代的代議士都變成了‘豬仔議員’，有錢就賣身，分贓貪利，為全國人民所不齒。各國實行這種代議政體都免不了流弊，不過傳到中國，流弊更是不堪問罷了?！比敲駲喟l(fā)達的國家，多數(shù)的政府都是無能的，民權不發(fā)達的國家，政府多是有能的?！耙郧皼]有充分民權的時候，人民選舉了官吏、議員之后，便不能夠再問，這種民權是間接民權。間接民權就是代議政體。用代議士管理政府，人民不能直接去管理政府?！绷硪环矫?，他提倡要借鑒直接民權的經驗。孫中山十分欣賞美國和瑞士的直接民權。他認為“瑞士已經實行過了三個權．……在美國的西北幾省，現(xiàn)在除采用瑞士的三個政權以外．并加入一個罷免權。”與此同時，他贊美俄國新發(fā)生一種政體，“……是人民獨裁的政體……當然比較代議政體改良很多?！?/p>

在此基礎上．他提出權能理論．以民權主義建設全民政治。其一，孫中山的理想是“我們拿歐美以往的歷史來做材料，不是要學歐美，步他們的后塵，而是用我們的民權主義，把中國改造成一個‘全民政治’的民國，要駕乎于歐美之上?！逼涠瑱嗄芊珠_，他認為，民權就是人民去管理政治，引用美國學者的話“現(xiàn)在講民權的國家，最怕的是得到了一個萬能的政府，人民沒有方法去節(jié)制他；最好的是得一個萬能政府．完全歸人民使用，為人民謀幸福?！彼J為要改變人民對政府不信任，總是防范，不許政府有能力。不許政府萬能的態(tài)度。他認為解決之道就是“權”與“能”的區(qū)別。“國民是主人，就是有權的人．政府是專門家，就是有能的人。”其三，人民擁有四個政權，即選舉權、罷免權、創(chuàng)制權和復決權；政府擁有五個治權，即立法權、行政權、司法權、考試權和監(jiān)察權?！坝辛诉@九個權，彼此保持平衡，民權問題才算是真解決，政治才算是有軌道?！逼渌?，人民可以管理政府?！叭嗣窆芾碚膭屿o，要有四個權．就是要有四個節(jié)制，要分成四方面來管理政府。政府有了這樣的能力，有了這些做工的門徑，才可以發(fā)出無限的威力，才是萬能政府。……政府的一動一靜．人民隨時都是可以指揮的?！? 四、對西方立法與行政關系的制度進行改造和創(chuàng)新

針對西方立法與行政關系通常采用總統(tǒng)制或內閣制的設計模式，孫中山以權能理論和五權憲法為基礎，設計了一套獨特的立法與行政關系制度，對西方立法與行政關系制度進行改造和創(chuàng)新。

1．設立國民大會。早在1916年，孫中山提出“今此三千縣者各舉一代表，此代表完全為國民代表．即用以開國民大會，得選舉大總統(tǒng)，其對于中央之立法，亦得行使其修改之權，即為全國之直接民權。”在《建國方略》中，他提出在各縣完全自治的基礎上，“皆得選舉代表一人，組織國民大會，以制定五權憲法?！眹翊髸穆殭啵岢鲞x舉、罷免、創(chuàng)制、復決四權，他認為使“專司憲法之修改，及制裁公仆之失職”。五院制中央政府對國民大會負責。而國民大會職員的資格由考試院定。

2．設立五院制中央政府。孫中山提出以五院制為中央政府：行政院、立法院、司法院、考試院、監(jiān)察院。行政院通過各縣人民投票選舉總統(tǒng)，由總統(tǒng)組織；立法院也由各縣人民選舉代議士組成；其余三院院長在立法院同意下，由總統(tǒng)委任，但不能對總統(tǒng)、立法院負責。五院皆對于國民大會負責。而各院人員失職．由監(jiān)察院向國民大會彈劾之；而監(jiān)察院人員失職，則國民大會自行彈劾而罷黜之。

在1924年的《國民政府建國大綱》中，孫中山強調，“中央統(tǒng)治權則歸于國民大會行使之．即國民大會對于中央政府官員有選舉權，有罷免權．對于中央法律有創(chuàng)制權，有復決權?！泵鞔_無誤地指出，國民大會擁有最高地位，對中央政府有控制權。

3．五權之間取消了權力制衡。孫中山說：“政府替人民做事，要有五個權，就是要有五種工作，要分成五個門徑去做工”五權內是國家職能分工，“做起事來，既不侵越權限，又能夠互相幫助?！痹趯O中山的設想中，五權各自獨立，一起對民大會負責。立法院與行政院之間已不復有“三權分立”制度下，那種相互制約的關系。也就是說，“五權分立”中各權的職權范圍、性質不同于“三權分立”中各權的職權范圍、性質。“五權分立”并沒有吸取“三權分立”中各個權的職權思想，它沒有搬用分權制衡原則。

4．形成國民大會——中央政府體制。國民大會與五院制中央政府關系是負責領導和被領導的關系。孫中山明確提出來，五院直接向國民大會負責。

五、結語

孫中山先生關于立法與行政關系的思考，可以大致分為兩個階段，第一個階段，從他開始從事革命活動，一直到護法戰(zhàn)爭時期。孫中山從中國傳統(tǒng)政治文化中發(fā)現(xiàn)監(jiān)察制度和科舉制度的優(yōu)點．反思西方實施三權分立制度所帶來的弊端，主張用五權理論來彌補三權分立學說的不足。他認為，從立法權分出檢察權，專門從事監(jiān)督工作，從行政權中分出考試權。專門從事人才選拔工作。但他并沒有對五權架構進行詳細的描繪和分析。第二階段，從護法戰(zhàn)爭后期到逝世，一方面，他開始反思民國立法與行政關系的實踐情況，另一方面．吸收國內外對代議政治反思改造的許多新觀點，如瑞士的直接民權制等。從理論上提出了權能理論，對五權憲法理論的內涵外延進行了實質性的修正與完善，形成了獨特權能理論和五權憲法理論，從制度上，他提出了設立國民大會和五院制政府的構想，并對其中的運作機理進行了設計，形成了獨特的制度安排。而正是后者，在國民黨執(zhí)政時期，為制定五五憲草和1946年憲法，提供了廣大的彈性想象空間，引發(fā)了廣泛的爭論。

孫中山設想的國民大會——五院制中央政府制度，是以權能理論和五權憲法為理論支撐的，但理論的完善和現(xiàn)實的制度設計是有距離的，現(xiàn)實的制度設計同實際生活的運行更不相同，因此，在國民大會——五院制中央政府模式中，存在兩個問題．成為日后人們將之轉化為憲法模式爭論的焦點：一是國民政府的四權，進行具體操作．難度太大，如何具體化?如果由國民大會代表實施，豈不變成間接民權?二是國民大會與五院制中央政府之間各項權力如何分配，國民大會地位如何凸顯?如何構架有效的運作機制?這些為后人留下許多探討空間，在實踐中引發(fā)了諸多爭議，得不到有效解決。