關鍵詞: 清代/保甲制度/具文

內容提要: 在清代，推行保甲制度被皇帝當做消弭盜賊、維護治安的重要手段。然而，在地方，保甲制度卻常常被視為具文。究其原因，地方官執行不力、書役、保甲長等人營私舞弊是重要的人為因素，而保甲制度本身的內在缺陷也不容忽視。在保甲制度的實施過程中，普通百姓不僅沒能從中得到多少好處，反而深受其害，這就決定了保甲制度雖然得到皇帝青睞，最終也只能成為一紙空文。 在清代，保甲制度被皇帝當作弭盜安民的重要手段，在全國范圍內熱切地推行。他們希望通過建立保甲組織，監督不法，強化基層管理。不過，保甲制度的推行并不順利，竟至于“數百年來此舉幾視為具文矣”[1](P·77)。究其原因，雖然保甲制度的設想看起來可稱完美，但多少有些不切實際。況且，不論多么完美的制度總需要依靠人來實施，實施過程又總是夾雜著一些基于個人利益考慮的行為，這些行為有時會導致制度的實施偏離正確的方向。清代保甲制度在其實施過程中，地方官、衙門書役、保甲長等各有打算，地方百姓未受其利卻先受其害，從而始終難以形成推動保甲制度正常運轉的凝聚力，最終導致了這一制度的流變。 一、清朝皇帝一廂情愿 保甲制度在清初就已經實施，“順治元年即議力行保甲”[2](P·5051)。順治年間緝捕逃人的諭令中多次提及保甲。比如，順治三年七月之前的法令規定，如果逃人自己歸還舊主，則將窩藏逃人者處死，其余九家及甲長、鄉約處鞭刑一百后流放，主管官吏一同治罪。順治三年七月則規定，若逃人自己歸還，窩藏逃人者及其兩鄰處以流刑，甲長同其余七家之人各處鞭刑五十，主管官吏及鄉約得免予處罰[3](P·227)。上述法令體現了清初十家為一甲，一家窩藏逃人、九家連坐的情形。順治六年四月又曾諭內三院，對于各地逃亡人口，不論原籍何處，一定要廣加招徠，編入保甲之中，使之安居樂業[4](P·348)。 至于編聯保甲的辦法，康熙四十七年曾規定：“一州一縣城關各若干戶，四鄉村落各若干戶，戶給印信紙牌一張，書寫姓名、丁男口數于上，出則注明所往，入則稽其所來。面生可疑之人，非盤詰的確，不許容留，十戶立一牌頭，十牌立一甲頭，十甲立一保長。若村莊人少，戶不及數，即就其少數編之。無事遞相稽查，有可互相救應，保長、牌頭不得借端魚肉眾戶。客店立簿稽查，寺院亦給紙牌。月底令保長出具無事甘結，報官備查，違者罪之。”[2](P·5051)道光年間徐棟所輯《保甲書》也記錄了《戶部則例》關于編聯保甲的辦法：“順天府五城所屬村莊暨直省各州縣城市鄉村，每戶由該管地方官歲給門牌，書家長姓名、生業，附注男丁名數(不及婦女)，出注所往，入稽所來，有不遵照編掛者治罪。十戶為牌(奇零散處通融編列)，立牌長，十牌為甲，立甲長，十甲為保，立保長，限年更代，以均勞逸。士民公舉誠實識字及有身家之人報官點充，地方官不得派辦別差，以專責成。”[5](P·20) 當時很多人對保甲制度的實施效果持樂觀的態度。順治時舉人彭鵬說：“保甲行而弭盜賊、緝逃人、查賭博、詰奸宄、均力役、息武斷、睦鄉里、課耕桑、寓旌別，無一善不備焉，”[6](P·286)康熙年間黃六鴻說：“夫保甲之設，所以弭盜逃而嚴奸宄，法至善也。”[7](P·449)為了使保甲制度為全國百姓所接受，康熙十八年，浙江巡撫陳秉直對康熙九年頒布的上諭十六逐一解釋——其中第十五條即“聯保甲以弭盜賊”，經禮部奉旨復議后頒行各省，這篇注解行文甚是直白，關于第十五條陳秉直的解釋是這樣的： 你們百姓可曉得地方失盜是你們最不好的事么？大凡盜賊竊發，雖然出自奸宄肆逞，也由地方防范疏虞。如今把失盜的利害說與你們聽：地方上一家失盜，不但劫去家中財物，還要傷人性命，盜去之后，又要遍報各處衙門，各官就要差人拘問失事情形、伙盜數目，鄰佑地方俱遭拖累，即使拿住盜賊，也要質審認贓，豈不受累么？即有司印捕防汛文武各官俱有干系，緝獲不來的時節，或降或革，連累不知多少。如今皇上先教你們百姓一個弭盜之法，你們百姓一鄉自有一鄉的地界，一村自有一村的鄰里，那十家為一甲，十甲為一保，……一家有盜，九家齊心救援；一甲有盜，九甲協力擒拿。保甲里邊，或有面生可疑之人，大家詳察，不許容留，就是甲內的人去做歹事，九家一齊首告，逐出地方，使一甲十家、一保十甲的人災禍相同、患難相共、意氣相通、約束相信，這方叫做聯。皇上所以提醒你們，教你們去做、你們去聯保甲，依了這法，何處藏得一個賊？何家容得一個盜？一保之中，設有一個可疑之人，幾百雙眼睛難道瞧不出？幾百雙臂膊難道擒不定？人心齊了，防察嚴了，團結牢了，柵欄、器械整了，縱使他方盜賊要來攻劫，這樣念頭也只得丟下了，此方是息盜賊的良法，從古及今，誅盜不如弭盜，皇上這一番訓誨，更有好生不殺的念頭，就是盜賊聽了，也該化為良民，只是你們百姓寧可個個齊心聯絡，弗致疏虞，使盜賊不生，家家快樂，可不好么[8](P·469-474)？ 可以這樣勾畫一下保甲組織的理想模式：每一保由一千戶組成，其中每十家立一牌長，每十牌立一甲長，十甲即一千戶立一保長。每戶發給一張印牌，上面寫明本戶丁口、從業狀況，戶內有人外出或者有客來訪都要注明行蹤，牌頭、甲長等平日對這些情況進行稽查，如有可疑之人立即上報保長、地方官處理。各戶之間聯名作保，一家犯罪，其他各戶依律連坐。通過推行保甲制度，以保甲為目，以牌頭、甲長、保長乃至各級地方官吏為綱，就可以把全國百姓組織起來，使之互相監督，防患于未然。 這樣的理想據說源于《周禮》比閭族黨之制，“保甲一法，原于比閭族黨之遺制，凡禁暴戢奸、化民成俗，皆由于此”[9](P·45)。所謂比閭族黨之制，即“令五家為比，使之相保；五比為閭，使之相受；四閭為族；使之相葬；五族為黨，使之相救；五黨為州，使之相赒；五州為鄉，使之相賓”[10]。實際上，五家為比、五比為閭、四閭為族、五族為黨、五黨為州、五州為鄉的組織規模，遠遠大于清代保甲，而相保、相受、相葬、相救、相赒、相賓，也看不出類似清代保甲之間相互監視、連保連坐的意思，后者其實與秦商鞅變法時實行的“令民為什伍，而相牧司連坐”[11]更為接近，這已經背離了儒家“罪弗及嗣”[12]刑罰理念。至于宋代王安石所行“保甲之法，籍鄉村之民，二丁取一，十家為保，保丁皆授以弓弩，教之戰陣”[13]，實則是寓兵于民的意思，清乾隆時吏科給事中陸曾禹認為：“王安石本意亦欲寓兵于農，但訓練無時、妨農擾眾，是以行之無成。”[14](P·354)若論清代保甲的歷史淵源，最直接的當屬明代王守仁巡撫江西時實行的十家牌法。其辦法是：“在城居民，每家各置一牌，備寫門戶籍貫及人丁多寡之數，有無寄住蹔宿之人，揭于各家門首，以憑官府查考。仍編十家為一牌，開列各戶姓名，背寫本院告諭，日輪一家，沿門按牌審察動靜，但有面目生疏之人、蹤跡可疑之事，即行報官究理，或有隱匿，十家連罪。”[15](P·136)不過，講究連坐的十家牌法在江西一地實施過程中，仍然出現“各處官吏類多視為虛文，不肯著實奉行查考”[16](P·141)的狀況，究其原因，王守仁認為：“大抵法立弊生，必須人存政舉。若十家牌式徒爾編置張掛，督勸考較之法雖或暫行，終歸廢弛。”[17](P·139)說到底，還是人的問題。 無獨有偶，保甲制度在清代面臨著同樣的困境。康熙時黃六鴻已經發現：“惟行之者不得其要，且視為具文，而又紛紛焉，日見其奉令之擾，究無其取效之實，遂以保甲為厲民之具而弛之。”[7](P·449)張伯行感嘆保甲事務“奈有司奉行不力，地方人等視為故事，以致匪類潛藏，禍患弗恤”[18](P·306)。這種狀況，連天子腳下也不例外。道光十六年，皇帝在一份上諭中稱：“京師市廛云連，居民稠雜，奸匪最易潛藏，向來編次門牌，設立循環號簿，附近圓明園一帶，復派令揀發司坊官分駐查察。立法本極周密，乃行之日久，奉行故事，視為具文，不可不嚴加整頓。”[19](P·420) 實際上，清朝皇帝對于保甲制度普遍被視為具文的情況也心知肚明。道光十六年二月，皇帝在上諭中說“保甲一法，著之令甲，立法本極周密，最為弭盜良規”，雖然“法立弊生，檢防難及，以致編查徒為具文，未能徧收實效”，皇帝仍嚴令：“嗣后著各直省督撫，責成各道府慎選委員，會同地方正佐各官親歷編查，不準攜帶多人，致滋紛擾。儻虛行故事，或不安本分，地方官據實稟詳，該上司即嚴行參辦。如徇隱不報，亦著一并嚴參。”[20](P·288)同治三年六月，清廷在上諭中仍視保甲為“地方之要務”，要求各省督撫申明保甲章程，督促地方官力行保甲[21](P·305)。光緒十三年二月，有人因各省保甲廢弛、請飭整頓，皇帝諭內閣：“保甲為弭盜良法，果能切實編查，則莠民無藏身之所，地方自臻安謐。近來各直省游勇梟匪滋事之案甚多，即使拿獲嚴懲，良民已先受其害，非籌正本清源之策，不足以靖萑苻而安閭里。著各直省督撫，嚴飭所屬，將保甲事宜認真辦理[22](P·224)”。 在中國古代，如果一項被認為是好的法律制度在實行過程中出現了問題，人們通常會歸咎于法律制度的執行者，這就是“徒法，不能以自行”[23]的道理。起碼在清朝皇帝看來，實行保甲可以消弭盜賊，老百姓和地方官吏均受其利，國家達到長治久安。盡管保甲制度在各地出現了種種問題，清朝皇帝仍然相信，只要多加督促，地方官實力奉行，保甲制度一定能夠帶來預期的效果。 二、地方官吏疲于應付 一種社會組織在初建階段，往往帶有理想化的色彩，“組織被看成是一個統一的、凝聚在一起的整體，由預先確立的、穩定的目標建構而成，組織為這一目標而奮斗，而且就其與這一目標的關系而言，可以說，組織完全是透明的。組織是一架機器，所有的齒輪互相吻合、彼此匹配，完美地融為一體，與單一的理性相對應。從純粹工具主義的觀點來看，組織的整合由組織的目標來保證，組織的目標體現為合法性和理性，從而保證所在成員心甘情愿地服從。”[24](P·48-49)從清代官方的解釋來看，保甲組織的凝聚力來源于“弭盜賊”的目標。一旦盜案發生，百姓將會蒙受性命財產的損失，鄰右將會因官司受到拖累，地方衙門印捕防汛官員也難脫干系。如果百姓在當地衙門組織下編聯保甲，大家齊心協力，有錢的出錢，有力的出力，共同監督，患難與共，就能夠消弭盜賊，家家安樂。 這樣的理想當然是美妙的，不過有些一廂情愿的味道。“組織成員多重的、易變的、而且最終是矛盾沖突的愿望和動機，與組織目標、結構和正式規則應該表現出的經濟理性，是相互角逐和相互沖突的。”[24](P·50)如果把保甲組織看作一架機器，那么這架機器的齒輪如地方官吏、保甲長、保甲成員等并未彼此融合為一體。他們期待保甲制度的實施能夠給自己帶來某種利益，這些愿望和動機恰恰成為一種離心力，使保甲制度難以維系。 對于地方官吏而言，推行保甲制度能夠帶來一方平安，這當然是值得期待的事情。皇帝上諭催督于上，國家法令規范于下，地方官吏們似乎也沒有消極怠工的道理。不過，他們在編聯保甲的時候很容易發現，把轄區內的所有百姓按照十家一牌、十牌一甲、十甲一保組織起來并非易事。 首先，由于轄區地域廣闊，地方官難以遍查所有城鄉戶口，疏失之處在所不免。如葉佩蓀所言：“地方遼闊，戶口畸零，官必不能遍歷鄉村，細詢姓氏，只憑鄉約造報，錯誤相仍，則編審之不真。”[9](P·46-47) 李彥章也抱怨：“屬邑地方遼闊，轄地有周圍八九百里及五六百里不等者，即遷江至小之邑，亦有三百余里，其間山村窵遠、僻路險巇州縣，勢不能周歷親編。即惟分飭胥差，轉傳保甲，責令按戶填寫匯冊繳呈，而若輩各憚煩勞，小民不知實在，村零戶散，誰為挨次查開？亦惟在彼差保，約略編填，含糊遞送，各該州縣按冊填牌，給發了事，掛一漏萬，更無從知，是地廣則覺察難周，牌多則編填易溷，不有經始，何以慮終。”[25](P·191)地方官不可能遍歷轄區，清查戶口，僅憑差保申報，發牌造冊，編聯保甲的工作一開始便難以落到實處。 人戶居住地點分散畸零，也是讓人頭疼的問題，特別是在鄉村，民戶零星散處的情況更為普遍，“由于山叢水仄，地曠人稀，居民依山傍嶺，結屋為村，疏散畸零，多不過三五家至十余家，而止其相隔之遙，則或數里、十數里至二三十里不等，若例以十家為牌，十牌為甲，十甲為保之法，彼等或隔一山，或阻一水，早晚出入，全不相聞，安能查悉某家昨日藏奸，某人今日行匪。”[25](P·194-195)所以有人認為保甲法“只可行之城市，不能行于村落。棚民本無定居，今年在此，明歲在彼，甚至一歲之中，遷徙數處，即其已造房屋者，亦零星散處，非望衡瞻宇、比鄰而居也。保正甲長相距恒數里、數十里，詎能朝夕稽查，而造民牌、取戶結、斂錢作費，徒資胥吏之魚肉”[26](P·326-327)。鄉村民戶分散畸零，不僅難于徹查戶口、編聯保甲，更給日常稽查帶來了不便。以安徽鳳臺縣為例，該縣地廣人稀，湖洼之地，多窩藏奸匪，嘉慶年間任鳳臺知縣的李兆洛認為當地“保甲尤宜急講”，無奈“村落大者不過十余家，小者或一二戶，彼此相距或四五里，奇零星散，無從合并”，于是，“相糾相坐之法不能一朝制也。”[27](P·328) 同明代王守仁十家為一牌的編聯方法相比，清代千戶為一保的編聯方法顯然更為繁復。城市人口分布相對集中，編聯保甲容易一些，鄉村人口則通常分布零散，山高水長，按照千戶為一保的固定模式編聯起來勢必受到各種客觀條件的制約。除此之外，地方官吏在用人和經費方面也存在著問題。晚清方大湜總結保甲制度面臨的困難，第一是得人，第二是籌費[28](P·705)。清代地方州縣管轄人口眾多， (以濟南陵鄉為例，同治九年時城鄉戶口已達二萬四千七百八十五戶，十一萬六千二百七十八口[29](P·56))，普通州縣衙門區區數十人，很難面面俱到。乾隆年間做過蘭州知府的龔景瀚說過這樣一段話：“今之州縣，大者數萬戶、且十萬余戶矣，豈今人之材皆遠過古人耶？刑名任之，錢糧任之，驛站任之，捕逃緝盜任之，征糧、征課、過餉、過犯、私鹽、私茶、私墾、私鑄無一不當周知也，無一不當躬親也。命案多者，相驗或歷旬月，而不能返署；詞訟多者，審斷或連晝夜，而不敢少休。沖途之州縣則勞于迎送，困于供支，附郭之州縣則疲于奔走，瘁于應酬，憂貧救過之不暇，而欲其為百姓勸農桑、興教化也難矣。”[30](P·268)州縣長官既然無暇專顧編聯保甲之事，他們只能仰賴書吏、衙役人等，“奴隸使之，笞辱及之，衣冠之家及鄉黨稍知自愛者皆不屑為充此役者，非窮困無聊之徒藉此以謀口食，則狡悍無賴之輩假此以遂陰私，豈能分州縣之憂，代州縣之事者。”[30](P·269) 清代書吏、衙役借錢糧、訴訟等事魚肉百姓、為害地方的情形屢見不鮮，編聯保甲給這些人提供了可乘之機。“紙張筆墨需費不少，書吏既難賠墊，輒借冊費為由，派錢肥槖，甚則以點充鄉約為利津，以取具保結為奇貨，閭閻騷擾，怨謗盈騰。”[9](P·47)清代辦理保甲所需紙張牌冊費用例由地方官靠捐辦籌集，但實際上經過胥吏、保正逐層攤派，最終成了百姓的負擔，“查奉行規條，牌冊紙張原令官為捐辦，不許派累于民，在各州縣食祿供職非必藉此侵漁，然吏胥因緣為奸，幾成錮習。其始也官欲傳辦保甲，動必委用胥差，胥差至鄉，向索鞋腳飯食，即惟保正是問，而保正因以為利，樂于朋索瓜分，始則取查填造報之資，繼則索往返繳領之費，其有不能親自書寫，又復向索雇倩代筆之錢，層見疊出，已不勝擾，迨至寫結領牌，造冊詳報，而在署之門丁書辦，又有規禮紙筆，并此后復編抽查，更改繳換，在在均需規費，視以為常，小民因得一紙門牌，未曾安保身家，已先耗費囊橐，情何能堪？”[25](P·191-193)在廣東擔任知縣的劉衡更是把保甲推行不力的原因歸結為書役的層層需索：“竊見各屬奉行保甲，絕少稽查之實，徒滋科派之煩，是以該處紳士齊民視保甲為畏途，求免入冊，其入冊者相率減漏戶口，推原其故，良由地方官疲于案牘，不能不假手書差，而一切工科飯食夫馬之貲，不無費用，大約書役取給于約保，約保搆之甲長，甲長索之牌頭，牌頭則斂之花戶，層層索費，在在需錢，而清冊門牌任意填寫，以致村多漏戶，戶有漏丁，徒費民財，竟成廢紙，此外省辦理不善之由。”[31](P·131) 書役等借機侵漁百姓，固然屬于清代衙門陋習，但政府沒有撥專款以供辦理保甲所需，也未嘗不是其中的原因。編聯保甲所需牌冊紙張、派員清查戶口所需飯食路費是必要的費用，有的保甲各戶之間相隔遠至二三十里，各保長甲長日常往來稽查，也需必要的費用，更不用說給這些半官方身份的人發上一點薪水，這些費用本應在官府籌劃之列，但“奉行規條”卻是“官為捐辦”，羊毛還得出在羊身上。道光年間，皇帝的兩份上諭都提到保甲費用問題，道光十二年的上諭提到順天府：“州縣設立門牌，上司必須查核，若由州縣申四路同知，同知申霸昌道通永道，道申順天府尹，每處造冊一分，筆墨既繁，經費亦大，勢必書吏開需索之門。莫若令州縣造冊一分，逐層申解，鈐蓋印信，其冊發還，仍存州縣署內，若有查核之時，不難立即弔取，只此一分，費用無多，即由該州縣捐廉編造。”[32](P·140)道光十六年上諭則說，“至一切紙張冊籍，俱令地方官自行捐給，不準絲毫擾累。其領牌繳冊、及丁役規禮，概行革除，違者從重究辦。甲長牌頭以及里正保正，并著地方官慎重點派，隨時稽查。如有訛索包庇等弊，立即嚴懲更替。其小心供役者，酌加獎勵。”[20](P·288)雖然道光皇帝明知保甲費用不足所帶來的問題，卻并未改變由地方官自行捐辦的辦法。到咸豐元年，安徽巡撫蔣文慶奏報保甲情形，曾提出“預籌經費、以期經久”[33](P·446)，但以后并未有切實辦法。 保甲制度的運行缺乏必要的人、財、物的保障，這是地方官在辦理保甲時面臨的實際困難。光緒十三年，皇帝在上諭中要求“務令各州縣隨時親查，絕不假手吏役，庶有稽查之實而無滋擾之弊，地方官以此辨民之良莠，各上司即以此課吏之勤惰，上下實心，期收實效。不得僅以造冊申報敷衍塞責，用副朝廷戢暴安良、實事求是之意，將此通諭知之”[22](P·224)，要求地方州縣辦理保甲而不假手書役，這是根本無法做到的。既然假手書役又要杜絕書役借機需索，這也是很難辦到的，畢竟牌冊及人工費用也是一筆正常的開銷，政府不肯拿出預算，辦事人員只好自己想辦法。嘉慶時進士張惠言曾提出：“勸課富室，使出財于公，主者掌之，領牌報冊之費則以此給，遇官事供億之費則以此給，有所稟報舟車飲食之費則以此給，在牌之家惟責其檢察無隱，而不使出一錢，向之門牌錢皆可除免，其有廉得奸宄者，又取于公以賞之，則民知有牌之利而忘其勞矣，”[34](P·251-252)富人的良心與書役的清廉同樣都是靠不住的，于是，百姓未蒙其利，已深受書役需索之害，保甲制度之窒礙難行可想而知。其結果是：“地方官視為具文，往往置之不問，雖有一二紙上空談者，不過虛應故事。”[35](P·223)