住宅權(quán)是隨著公民權(quán)和人權(quán)觀念的產(chǎn)生而出現(xiàn)的，是現(xiàn)代法治發(fā)展的結(jié)果。從這個意義上說，對公民住宅權(quán)的保障制度只有在進(jìn)入現(xiàn)代社會后才有可能建立和完善。因此，盡管存在諸多弊端，國民黨南京政府卻產(chǎn)生了我國歷史上最早的住宅權(quán)保障制度。從批判繼承的觀點看，民國時期的住宅權(quán)保障制度雖頗多紕漏，然其畢竟為目前解決公民的住宅權(quán)問題提供了早期的模式和經(jīng)驗，不可一概否定。其成功之處，值得借鑒和吸收；其失敗之處，引以為教訓(xùn)，當(dāng)是建立新型住宅權(quán)保障機(jī)制的務(wù)實態(tài)度。

一、民國時期住宅權(quán)保障制度產(chǎn)生的動因

（一）住宅權(quán)保障制度在現(xiàn)代立法中的崛起

在西方法制史上，對住房權(quán)的積極保障有一個漫長的發(fā)展過程。雖然羅馬法時代，就已經(jīng)確立了對住宅的財產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，并以供奉神靈的緣故，未經(jīng)主人允許，任何人不許侵入私宅，但國家并無給私人提供住宅的責(zé)任，自住其力是實現(xiàn)住房權(quán)的基本原則。工業(yè)革命之后，由于都市化的發(fā)展，人口激增，各大城市出現(xiàn)了嚴(yán)重的住宅問題（主要是住宅短缺和居住環(huán)境惡劣）。一些國家，如英國從19世紀(jì)中期開始以法律手段干預(yù)工人階級的住宅問題。[1]第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，房荒問題的日益嚴(yán)峻以及房租管制的難以為繼，促使許多西方國家都改變了傳統(tǒng)觀點，承認(rèn)政府有責(zé)任幫助或者直接給公民（主要還是工人等弱勢群體）提供住房，并形成了由政府直接建設(shè)或援助私人建設(shè)公共房屋、支持私人建筑和購買自住房屋（如發(fā)放低息貸款和補(bǔ)助、減免建房稅收等）等制度。住宅權(quán)逐漸成為重要的立法內(nèi)容并成為現(xiàn)代公民一項基本的人權(quán)，成為衡量一個國家是否完善保障公民權(quán)利的標(biāo)志。西方法學(xué)思潮的這一重大變化以及各項基本制度在1920年代就開始陸續(xù)介紹和引進(jìn)中國。在當(dāng)時一些法學(xué)著作里，有學(xué)者系統(tǒng)介紹了英國倫敦整頓貧民窟的辦法以及一戰(zhàn)期間和戰(zhàn)后通過的Addisons住宅法（1919年）、張伯倫住宅法（1923年）、、Whiteley住宅法（1924年）、工黨的公共住宅政策、法國的家屋改良法制（1894年）、家屋免稅制度、勞動者住宅法（1923年）、德國對私人建筑房屋的鼓勵與援助制度等。[2]住宅權(quán)觀念逐漸在我國傳播并對當(dāng)時的立法產(chǎn)生了積極的影響。

（二）孫中山住宅權(quán)保障思想的影響

孫中山思想是南京國民政府立法的最高指導(dǎo)思想，住宅立法也不例外。除了重視民生的三民主義以及平均地權(quán)的理論以外，孫中山關(guān)于住宅是四大需要之一的思想對住宅立法影響最大。在《建國大綱》第二條中，孫中山確認(rèn)食、衣、住、行為民生四大需要，故規(guī)定應(yīng)建筑各式屋舍，以樂民居。這實際就承認(rèn)了政府對住宅保障的積極責(zé)任。在實業(yè)計劃中，孫中山又將居屋工業(yè)分為（甲）建筑材料之生產(chǎn)及運(yùn)輸，（乙）居室之建筑，（丙）家具之制造，（丁）家用物之供給，積極謀求住宅改良與增加。戰(zhàn)前土地法中房屋救濟(jì)的條款、抗戰(zhàn)爆發(fā)后發(fā)布的多種房荒救濟(jì)法令以及1949年后我國臺灣地區(qū)關(guān)于國民住宅的立法都可以在孫中山思想里找到源頭。

（三）公民住宅問題的激化

南京國民政府面臨著巨大的住宅問題，而導(dǎo)致這一問題的主要原因是城市化與戰(zhàn)爭。首先，隨著城市化的發(fā)展，民國時期各主要城市人口激增，成為政府不得不出面解決的棘手問題。如上海市，“以工商業(yè)及交通線之集中，造成人口過度擁擠之現(xiàn)象，一切發(fā)展，幾全部結(jié)集于中區(qū)狹小地區(qū)之內(nèi)。抗戰(zhàn)時南市、閘北，破壞甚烈，由是集中情形，更趨嚴(yán)重。人口密度竟達(dá)每平方公里二十萬人以上之驚人數(shù)字。”[3]這導(dǎo)致房屋需求極度膨脹，房價、房租逐日攀高。當(dāng)時的中央日報甚至以“一日千里”來形容廣州房價和房租的上漲。[4]而房地產(chǎn)商人不愿意投資低廉房屋，一般市民所能選擇的居所極為有限。房屋的極度短缺，引發(fā)了大量的社會問題，甚至阻礙了正常的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活。青島市“普遍房屋堪為一般平民居住者，頗形缺乏。而各里弄雜院，又復(fù)湫溢逼仄，污穢不堪。衛(wèi)生既不講求，取價復(fù)多高昂。”[5] “其中尚有一部分貧民，僅于廢壘洞中，聊蔽風(fēng)雨，其情尤覺可憫。”[6]有的則搭建棚屋。在武漢市，“一般勞動人民因無力建筑正式房屋，租房又無力負(fù)擔(dān)，遂用廢料殘木、蘆席木板，就市內(nèi)空荒地區(qū)大量搭建棚屋。這些棚屋多分布在沿江河灘地，防水堤內(nèi)外，鐵路沿線，工廠倉庫營房學(xué)校附近，以及里巷道路兩旁地區(qū)。棚戶所在的地區(qū)，缺乏水道設(shè)施，污水遍地流溢，空氣污濁，嚴(yán)重影響了市民健康，對碼頭港埠的建設(shè)和機(jī)關(guān)工廠的安全，也有妨礙。”[7]更有甚者只好流浪街頭，一到冬天難免“路倒”的命運(yùn)。如地處南方的廣州市“三十五年（1946年）自一月至八月路尸達(dá)七千二百余具。天寒地凍，貧病者更難為活。現(xiàn)在每日都有十余具，不能不謂駭人聽聞。”[8]其他北方城市情況當(dāng)更為嚴(yán)重。這些貧民的居住問題非由政府解決不可。

其次，日本侵華使房荒問題更趨嚴(yán)重。江蘇省“淪陷八年，在敵偽統(tǒng)治之下，房屋破壞甚多。”[9]上海市的諸安浜、法華鎮(zhèn)、陸家浜棚戶草屋數(shù)百間，在1939年冬，遭侵華日軍縱火焚毀，2000余居民無家可歸，老弱婦孺多有凍餒而死者。武漢市在抗戰(zhàn)之前房屋“有112178棟，占地面積19123畝，抗日戰(zhàn)爭期間，房產(chǎn)遭到很大的破壞，炸毀的，占總棟數(shù)的6.17%，總面積的36.15%。”[10]南昌市“原有的四五二一四棟高大的店房與住宅，被戰(zhàn)爭的炮火摧毀了三五二零五棟，損失的總和，是占原有房屋的百分之七十五。”[11]廣州市“在抗戰(zhàn)期間被毀壞的房屋，數(shù)近五萬間，面積約四千市畝，其中有三萬六千余間且是全部拆毀，荒蕪一片。”[12]中國方面為戰(zhàn)略需要，也毀壞了許多房屋。如震驚中外的黃河決口，使豫東皖北44個縣市、5萬4千平方公里的土地頓成澤國，民眾死傷者、無家可歸者不知其數(shù)。1938年11月12日夜在湖南長沙實行的焦土抗戰(zhàn)，大火直到14日熄滅。長沙全城基本被焚毀，燒毀房屋5萬余間，燒死居民2萬余人，財產(chǎn)損失無數(shù)。同時因為住宅投資成本高，周期長，收益慢，以及限制租金等管制措施，私人多不愿投資建筑新屋。人民住宅的缺乏和整體居住質(zhì)量的下降迫得國民政府不得不制定立法來解決住宅問題，由此催生了中國早期的住宅權(quán)保障制度。

二、民國時期住宅權(quán)保障的主要制度

南京國民政府并未頒布專門的住宅法，但是，為了應(yīng)對日益嚴(yán)重的城市住房問題特別是戰(zhàn)爭所造成的嚴(yán)重房荒，其不斷頒布和完善住宅權(quán)保障相關(guān)立法，逐漸形成了一個以土地法為核心、以行政立法和地方立法為枝干的雙層次住宅權(quán)保障法律體系。該法律體系，在中央方面，主要有《土地法》（1930年頒布，1946年修訂）、《內(nèi)地房荒救濟(jì)辦法》（行政院1938年公布）、《非常時期重慶市房屋租賃暫行辦法》（1938年12月公布，后多次修訂）、《戰(zhàn)時房屋租賃條例》（1943年12月13日國民政府公布同日施行，戰(zhàn)事結(jié)束后六個月失效）以及抗戰(zhàn)結(jié)束后的《房屋租賃條例》（1947年12月1日國民政府公布同日施行，有效期三年，期滿后自動失效）、《鼓勵人民興建房屋實施方案》及《獎助民營住宅建筑條例草案》等。在地方，主要有抗戰(zhàn)前后一些地方政府頒布的住宅法規(guī)，例如《南京特別市政府旗民生計處管理旗民住屋辦法》（1929年呈奉修正公布施行）、《上海特別市平民住所管理規(guī)則》（1929年修訂公布）、《上海市政府獎勵建筑平民住所辦法》（1930年）、《青島市平民住所管理及租賃細(xì)則》（1931年）、《廣州市勞工住宅管理規(guī)則》（1935年）、《江蘇省房屋救濟(jì)辦法》（1946年）、《北平市房屋租賃補(bǔ)充辦法》（1948年）等。這些法律法規(guī)共同發(fā)揮作用，形成了準(zhǔn)備房屋及其救濟(jì)制度、政府修建公共住宅制度、獎勵私營房屋制度以及一些富有特色的地方性制度。這些制度對解決住房短缺、保障公民住宅權(quán)產(chǎn)生了一定的積極意義。

（一）準(zhǔn)備房屋制度

準(zhǔn)備房屋是指“隨時可供租賃之房屋”（舊土地法第161條）。對這一制度的意義，舊土地法的起草人吳尚鷹曾解釋道“用意在責(zé)成市政當(dāng)局，維持市民住居之相當(dāng)便利。倘能依此規(guī)定，負(fù)責(zé)維持，則除因非常情形，人口突進(jìn)，決無房屋缺乏之虞，市民不致因住居問題而起恐慌。”如果發(fā)生“非常事故，不能維持房屋數(shù)額之常狀，致發(fā)生房屋缺乏時，即應(yīng)施以救濟(jì)。”[13]因此確立準(zhǔn)備房屋制度的最大意義是承認(rèn)了政府對防范住宅缺乏、保障居民住宅權(quán)的責(zé)任。

民國政府的準(zhǔn)備房屋制度最重要的規(guī)定主要見諸于土地法。土地法是民國時期關(guān)于住宅保障的最高位階的法律規(guī)定。最初頒布于1930年，抗戰(zhàn)后（1946年）又有重大修訂。一般稱前者為舊土地法，后者為新土地法。通觀兩部土地法的規(guī)定，準(zhǔn)備房屋制度主要包涵兩方面的內(nèi)容：

1．準(zhǔn)備房屋的比例。舊土地法第161條規(guī)定，城市地區(qū)應(yīng)以所有房屋總數(shù)2%為準(zhǔn)備房屋。這一比例主要參考自外國的數(shù)據(jù)，依據(jù)中國社會一般情況推斷得出的。當(dāng)時就有學(xué)者認(rèn)為這一數(shù)據(jù)有待查證。[14]事實上，即使以該比例為科學(xué)且合乎國情，如何調(diào)查統(tǒng)計全市的房屋數(shù)量，如何保證政府及時發(fā)現(xiàn)其缺乏情況并采取措施，在當(dāng)時的情況下也很難做到。[15]一般還是以房價和房租的上漲為依據(jù)。新土地法沒有規(guī)定硬性的比例，但規(guī)定“城市地方，應(yīng)由政府建筑相當(dāng)數(shù)量之準(zhǔn)備房屋，供人民承租自住之用。”租金不得超過土地及其建筑物價額年息8%（第94條）。

2．關(guān)于救濟(jì)措施。新舊土地法均規(guī)定，如果準(zhǔn)備房屋數(shù)量不足（舊土地法規(guī)定準(zhǔn)備房屋數(shù)量連續(xù)六個月不及總數(shù)的1%則為房荒，新土地法沒有明確），則政府要采取救濟(jì)措施。但是，和當(dāng)時國外的做法相比，民國土地法的救濟(jì)措施有所不同。當(dāng)時國外的救濟(jì)辦法主要有三種：一是減免私人新建住宅的稅收；二是給私人建筑房屋補(bǔ)助金；三是由政府直接建造市民住宅出租或廉價賣給平民。[16]但舊土地法規(guī)定救濟(jì)措施有二：一是減免新建房屋的稅款，二是建筑市民住宅（第162條），新土地法則只規(guī)定了減免新建房屋的稅款（第95條）一項。與西方的救濟(jì)措施相比，土地法沒有規(guī)定私人建筑房屋補(bǔ)助金制度，存在許多缺憾，整體來說趨于保守。這種保守性特征無疑可以從當(dāng)時財政力量不足的國情里找到根據(jù)，也是可以理解的。反之，如果房荒情況急劇惡化，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)料的程度，或者國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財政力量大為充足，則上述措施無疑都會被突破或修正。在抗戰(zhàn)爆發(fā)后，上述規(guī)定都被行政立法和地方立法所突破。

（二）政府建筑公營住宅制度

公營住宅又稱市民住宅、平民住宅，是指由市政府建筑出租與人民居住、非以營利為目的、承租人不得轉(zhuǎn)租的房屋，類似現(xiàn)在所說的廉租房。舊土地法規(guī)定，發(fā)生房荒時由政府建筑市民住宅出租給市民，其租金不得超過建筑用地及建筑費總價額年息8%。抗戰(zhàn)中頒布的社會救濟(jì)法（1943年）第34條也規(guī)定，“在人口稠密之地區(qū)，住宅不敷居住時，縣市政府得修建平民住宅，廉價出租；或修建宿舍，免費或廉價租與平民暫時住宿。”[17]新土地法沒有這一條款。根據(jù)第94條政府應(yīng)建筑相當(dāng)數(shù)量的準(zhǔn)備房屋供市民居住的規(guī)定，是將這一內(nèi)容融合進(jìn)了準(zhǔn)備房屋條款中。后來依據(jù)新土地法制定的《房屋租賃條例》第16條即規(guī)定，該條例第一條所指地區(qū)內(nèi)各該管政府，應(yīng)依土地法第九十四條及第九十五條之規(guī)定，建筑人民住宅。則發(fā)生房荒的時候，地方政府可以直接建設(shè)市民住宅。這就承認(rèn)和賦予了地方政府為所有市民的住宅承擔(dān)保障和救濟(jì)的責(zé)任，無疑是一個很大的進(jìn)步。

由于承擔(dān)公營住宅責(zé)任的主要是地方政府，因此，西方一些國家還規(guī)定中央政府要給地方政府財政補(bǔ)助，如英國1924年就規(guī)定，中央財政必須按照市民住宅的建筑數(shù)量予以地方政府一定比例的補(bǔ)助。[18]新舊土地法均沒有中央給地方政府發(fā)放補(bǔ)助金的規(guī)定。有學(xué)者在1933年就指出：“這種辦法在我國現(xiàn)在中央財政十分困難情形之下，雖欲努力求之，恐亦難能辦到。依著者之意見，可由中央政府特許地方政府發(fā)行建筑公債，以補(bǔ)不足，尚屬可行，且在歐美各國亦不乏先例也。”[19]這一缺陷在抗戰(zhàn)后得到了一定程度上補(bǔ)救。

抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國民政府行政院于1938年頒布了《內(nèi)地房荒救濟(jì)辦法》。在公營住宅制度方面有了很大的進(jìn)步，在多個方面（如中央政府給予經(jīng)費資助）突破了舊土地法的規(guī)定。首先，明確了承擔(dān)責(zé)任的行政主體及其具體職責(zé)。公營住宅由縣、市政府建筑和管理，其建筑計劃應(yīng)呈請省主管建筑機(jī)關(guān)核定。重要都市地方公營住宅規(guī)模較大者得由省政府建筑之。所需要的基地以公有荒地?fù)艹渲鐭o適當(dāng)之公有土地時，得依法征收私有土地。其所需要的建筑經(jīng)費由省政府核定支付，經(jīng)費不敷時可以呈請中央酌予補(bǔ)助或介紹貸款。其次，規(guī)定了公營住宅的環(huán)境和質(zhì)量要求。公營住宅的地點應(yīng)選擇城市附近、交通便利、環(huán)境適宜之地區(qū)。其建筑設(shè)計和質(zhì)量必須符合下列條件：①空地面積不得少于全部基地百分之三十；②結(jié)構(gòu)應(yīng)力求經(jīng)濟(jì)衛(wèi)生以適應(yīng)當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)住戶之需要；③建筑材料應(yīng)盡量采用當(dāng)?shù)鼗蚋浇畤a(chǎn)材料；④外墻及主要分間墻應(yīng)用防火材料構(gòu)造；⑤應(yīng)附有公共消防及防空設(shè)備。公營住宅通主要街道之道路及公用設(shè)備應(yīng)同時完成之。其出租須依土地法第一百六十九條的規(guī)定辦理。

當(dāng)時的重慶國民政府根據(jù)這一法令，在離市區(qū)較遠(yuǎn)、地價比較低的地帶，借助中國農(nóng)民銀行等四大銀行貸款營建，按照投資計算，重慶三百萬元，成都二百萬元，貴陽一百萬元。這個力度是前所未有的。但是，相對當(dāng)時的難民數(shù)量，仍舊“求過于供，向隅者多，是以仍有待于政府之大量建筑，以應(yīng)急需。”[20]而且，當(dāng)時逃到后方的難民絕大多數(shù)都經(jīng)濟(jì)困難。最為缺乏的是房租比較便宜的平民住宅。但該辦法只是籠統(tǒng)規(guī)定公營住宅，沒有做進(jìn)一步的區(qū)別。在1941年召開的第三次全國內(nèi)政會議上，曾有官員建議，“應(yīng)分普通住宅與平民住宅兩種，建造平民住宅之?dāng)?shù)量，不得少于普通住宅數(shù)量之三倍”。 [21]這是很高明的一個思路。正如德國學(xué)者所指出的，所謂的住宅缺乏，并不是真的住宅短缺，“而是便宜的住房短缺”。[22]但房地產(chǎn)發(fā)展的結(jié)果是沒有人愿意投資于利潤微薄的低廉住宅。因此政府應(yīng)對此制定不同的政策，以保障弱勢群體有足夠的低廉住宅居住。

（三）鼓勵私營住宅制度

要增加住房，僅靠政府出面公營住宅是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，鼓勵資助私人興建房屋才是真正的解決之道。正如時人所指出的，“政府之努力與人民之踴躍投資必須相輔而行，方足以解決民居問題而奠定未來市郊各區(qū)域繁榮發(fā)展之基礎(chǔ)。”[23]為此，南京國民政府出臺了許多積極鼓勵、獎勵修建私營住宅的舉措。

1．減免私人新建房屋稅款。這是增加住宅、解決住宅問題的一個積極舉措，也是間接減輕租戶負(fù)擔(dān)的政策。舊土地法第162條規(guī)定，發(fā)生房荒的時候，政府可以減免新建房屋稅款，以鼓勵私人建筑房屋，但這一規(guī)定沒有明確具體的減免稅種。根據(jù)土地法的相關(guān)條文，主要指的是土地稅及改良物稅。新土地法第95條做了詳細(xì)規(guī)定，市縣政府為救濟(jì)房屋不足，經(jīng)行政院核準(zhǔn)，得減免新建房屋之土地稅及改良物稅，并定減免期限。沒有開征土地改良物稅的地方則減免征收房捐。[24]然而，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，減免稅收仍是比較消極的政策，也是政府在沒有足夠力量或者房地產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)時期采取的政策。相比之下，當(dāng)時的西方國家實行的給以私人補(bǔ)助金的制度較為合理。如英國1919年規(guī)定，無論何人，建筑價值在1000磅以內(nèi)的家屋，國家財政將給予135乃至160磅（以后提高為260磅）的補(bǔ)助金。法國也于1922年規(guī)定對于中低收入人群購房或者建房的予以貸款。[25]當(dāng)時有學(xué)者指出：“英法二國獎勵私人及團(tuán)體建筑住宅之政策，較諸我國之僅以減免稅款為獎勵政策者，更為實際而周到。此或以我國中央財政困乏，無大批現(xiàn)款以應(yīng)各都市之需求，立法者為顧全事實起見，以對獎勵建筑之減免稅款辦法，極易施行故歟？”[26]

2．政府為私人建筑提供貸款擔(dān)保。《內(nèi)地房荒救濟(jì)辦法》首次規(guī)定對私人建筑經(jīng)費不足者介紹押款的內(nèi)容，實際就是由政府為私人貸款提供擔(dān)保。這大大突破了舊土地法的規(guī)定。但在當(dāng)時戰(zhàn)爭環(huán)境下，這個法規(guī)也有明顯的缺點。首先是救濟(jì)對象沒有包括對炸毀房屋的修復(fù)。這在一定程度上影響了房屋的修繕。其次，“對于私營建筑之建立，仍嫌限制過嚴(yán)，難收鼓勵之效。”其中最突出的就是自籌資金比例要求較高。因此有人建議：“改善獎勵私營住宅辦法，人民自營建筑，資金籌足百分之四十以上者，原為百分之六十，得請求政府獎助。但建筑計劃，須經(jīng)中央主管機(jī)關(guān)之核。”[27]這一意見在抗戰(zhàn)后的住宅法令中得到了采納。

3．獎勵建筑私營住宅。《內(nèi)地房荒救濟(jì)辦法》規(guī)定對于合乎下列條件的私營，政府給與獎勵：①在地方政府指定之區(qū)段內(nèi)建筑者；②建筑成村滿二十幢者；③院落占地基面積百分之四十以上者；④建筑合于經(jīng)濟(jì)、堅固、衛(wèi)生之原則而盡量采用國產(chǎn)材料者；⑤建筑經(jīng)等級合格之技師或技副設(shè)計繪圖并經(jīng)主管機(jī)關(guān)核定者；⑥建筑資金籌足百分之六十以上者；⑦住宅建成后，依照土地法第一百六十三條至第一百六十七條之規(guī)定出租。政府的獎助措施包括：①通街道路及公用設(shè)備由地方政府盡先完成；②房捐減半征收，但應(yīng)以三年為限；③建筑經(jīng)費不足者介紹押款。

抗戰(zhàn)后期，中國政府得到聯(lián)合國善后救濟(jì)總署的援助，在各收復(fù)區(qū)城市實施房屋修建計劃，[28]但戰(zhàn)爭結(jié)束的時候，房屋損毀十分嚴(yán)重，內(nèi)戰(zhàn)的危險也使得私人多不敢投資房地產(chǎn)。為此，在四屆三次參政會上，有參議員提出解除房荒應(yīng)鼓勵建屋并廢止房地產(chǎn)不得做押款之規(guī)定的建議案，內(nèi)政部奉令擬具具體辦法，該部當(dāng)即草擬《鼓勵人民興建房屋實施方案》及《獎助民營住宅建筑條例草案》，于1948年下半年提交行政院第四十六次政務(wù)會議決議修正通過，并轉(zhuǎn)請國民政府核示在案。[29]作為國民政府第一次專門就鼓勵和援助私人建筑住宅所頒布的法令，該法令的內(nèi)容頗多值得借鑒之處。

首先，擴(kuò)大了獎助對象的范圍，既包括為公共建筑居住必要之房屋而依法組織的合作團(tuán)體，也包括為建筑必要之自住房屋之各個人民。而且針對許多房屋被炸毀的情況，將修復(fù)損毀房屋也列入獎助對象。這比之《內(nèi)地房荒救濟(jì)辦法》的獎助對象限于建筑20幢以上房屋的房主，自然更利于調(diào)動小業(yè)主的積極性和炸毀房屋的修繕。

其次，獎勵方法更為優(yōu)惠和明確。包括：①豁免地價稅一部或全部三年至五年；②豁免土地改良物稅或房捐一年至三年；③協(xié)助取得地基；④協(xié)助向銀行貸款；⑤減征公共工程收益費，并予交通及裝置水電之便利。這比之《內(nèi)地房荒救濟(jì)辦法》減免房捐、介紹押款、盡快完成公共設(shè)施等無疑更為可行和有吸引力。

第三，獎助之標(biāo)準(zhǔn)更為具體和優(yōu)惠：①凡以私地建筑平民住宅二十幢以上，轉(zhuǎn)移廉價租與平民居住者，給與豁免地價稅一部或全部三年至五年之獎助；②凡在地方政府指定區(qū)域建筑住宅，或改造接連五幢以上殘毀不能居住之房屋，經(jīng)在修建前申請查明屬實者，給與豁免土地改良物稅或房捐一年至三年之獎勵；③凡建筑資金已經(jīng)籌足無法取得基地者，給與協(xié)助取得基地之獎助；④凡建筑資金已經(jīng)籌足百分之五十以上，而有基地者，給與協(xié)助向銀行貸款之獎助，但在貸款未償清前，不得出售；⑤凡在市郊建筑房屋滿二十幢以上者，給與減征公共工程收益費并予交通及裝置水電便利之獎助；⑥合于前條兩款以上者，得給與兩種以上之獎助。

不難發(fā)現(xiàn)，該草案不但大大突破和細(xì)化了土地法和《內(nèi)地房荒救濟(jì)辦法》的規(guī)定，而且吸收了1941年第三次全國內(nèi)政會議的意見，如將房主自籌資金的比例降低為50%（原為60%），而且區(qū)分不同性質(zhì)的住宅（在私地上建筑的平民住宅、在市郊建筑的房屋等），給與不同的獎勵等，應(yīng)當(dāng)說，這是相當(dāng)值得贊許的一次立法。[30]

（四）地方性的特色制度

在抗戰(zhàn)前后，上海、南京、北平、青島、廣州等城市都先后頒布了住宅保障法規(guī)，其中以上海的成績最為突出。上海市在戰(zhàn)前就有平民住所的建設(shè)，出租給平民居住。與其他地方不同的一點是，上海市政府在直接建造平民住宅之外，非常重視通過協(xié)助購買地皮、擔(dān)保貸款、減免稅捐、代為出租等經(jīng)濟(jì)手段，引導(dǎo)和獎勵私人或團(tuán)體的力量參與住宅保障工作。其中許多規(guī)定都走在了全國的前列。

在抗戰(zhàn)前，上海就出臺了鼓勵獎勵私人建筑平民住所的法規(guī)。1930年4月4日公布的《上海市政府獎勵建筑平民住所辦法》規(guī)定，私人建筑的平民住所合乎下列條件的給與獎勵：一是建筑地點須由本府指定或核定；二是房屋至少百間，在同一地點添造者不在此限，三是住所盡先由本府指定之棚戶租用；四是住所租金由本府核定；五是管理及租賃規(guī)則均應(yīng)呈本府核準(zhǔn)；六是房屋拆造或改換用途至少在十年以后，但經(jīng)本府核準(zhǔn)者不再此限。獎勵的方式包括：一是由本府承租全部房屋轉(zhuǎn)租于平民，除房屋修理費仍由業(yè)主負(fù)擔(dān)外，其租金數(shù)目付租辦法承租年限及其他條件另以契約訂定之。二是本府保租八成，凡因欠租或空租致全年房租不足八成者，經(jīng)查核屬實，由本府補(bǔ)足八成，保租辦法另定。三是平民住所在未拆改或改換用途以前得豁免房捐全部。四是有意建造的可以呈請本府協(xié)助購租土地代為設(shè)計監(jiān)工或經(jīng)手建筑。五是私人或團(tuán)體捐助資產(chǎn)于本府建筑平民住所者，得由本府援照《捐資舉辦救濟(jì)事業(yè)褒獎條例》呈請國民政府褒獎。但如果受獎助所建筑的平民住所未經(jīng)政府核準(zhǔn)中途改換用途或違反政府一切法令，一經(jīng)查實，即撤銷所享受之利益，并得追償本府所受之損失。這是抗戰(zhàn)前的規(guī)定，所采取的豁免房捐等措施沒有超出土地法的規(guī)定，但代租、保租、褒獎以及一旦違約則追償損失的規(guī)定則是很有創(chuàng)意的。[31]

抗戰(zhàn)后，上海在全國率先頒布了《解救房荒治本辦法》（1946年8月16日上海市政府第四十三次市政會議通過）。[32]該辦法的主要內(nèi)容是獎勵房屋建筑和修繕。其獎勵辦法包括減免稅捐、協(xié)助取得地皮、協(xié)助貸款、協(xié)助公共設(shè)施建設(shè)等。比較有特色的是該辦法還規(guī)定，督促私有空地建筑房屋，否則加征空地稅。從上海的實際出發(fā)，還將棚戶區(qū)的改造列入該計劃中。[33]對于新建住宅，其出租可不受上海市標(biāo)準(zhǔn)租金的限制，在一年內(nèi)移轉(zhuǎn)者免除其土地增值稅，契稅減征一半。這些措施都是很積極的。其主要內(nèi)容如下：

第一、減免新建住宅房屋之各項捐稅負(fù)擔(dān)，以解除人民投資建筑之障礙。1、新建住宅房屋之基地蠲免地價稅二年，其在一年以內(nèi)移轉(zhuǎn)者免除其土地增值將稅，契稅減征一半。2、新建住宅房屋之租金不受本市現(xiàn)行房租標(biāo)準(zhǔn)之限制。3、新建住宅房屋業(yè)主部分應(yīng)納房捐準(zhǔn)予免繳一半。

第二、獎助社會資金從事房屋建筑。1、洽商國家金融機(jī)關(guān)投資房屋建筑，對于建筑新屋者，盡量予以抵押放款，其不動產(chǎn)抵押品產(chǎn)權(quán)得由地政局予以證明。2、凡建筑新屋者，得向政府申請租賃公荒基地，其租期、租金依照土地法之規(guī)定。3、劃定近郊適當(dāng)公地以備建筑棚屋之用，現(xiàn)有禁建區(qū)內(nèi)之棚戶應(yīng)逐漸令其集中于劃定區(qū)域以內(nèi)。4、政府對于新建住宅房屋區(qū)域之道路水電等設(shè)備盡量予以便利。

第三、督促私有空地興建房屋。私有荒廢基地限期建筑，逾期不建者，在開征地價稅時，應(yīng)按土地法之規(guī)定加征空地稅（三倍至十倍）。

第四、獎勵修繕房屋。凡房屋業(yè)已傾毀無人居住，經(jīng)查明屬實者，其修理后得享受本辦法所規(guī)定各項優(yōu)待辦法。

此外，還根據(jù)該辦法制定了《上海市獎勵建筑房屋出租公地實施規(guī)則》（1946年12月10日上海市政府公布，1947年1月29日修正條文第六條），由地政局將適宜建筑房屋之市有公地，提經(jīng)市政會議決定后，分期供該出租。凡建筑自住房屋者有優(yōu)先租用權(quán)。前項租賃公地自完成租賃手續(xù)后，限二個月內(nèi)向工務(wù)局請領(lǐng)營造執(zhí)照，于六個月內(nèi)興工建筑，逾期即撤銷原定契約。新建房屋各項捐稅之減免，依照本市《解救房荒治本辦法》辦理。公地租期屆滿時，承租人得于期滿前六個月呈準(zhǔn)地政局續(xù)訂新約，繼續(xù)承租。但政府對于該項土地，如另有使用時，當(dāng)于期滿前六個月通知承租人，所有建筑物如不愿拆讓者，應(yīng)付給相當(dāng)價款收歸公有。[34]

其他城市隨后也發(fā)布了一些類似的法令，但所采取的措施大多比較消極，或者沒有具體內(nèi)容。如1948年《北平市房屋租賃補(bǔ)充辦法》規(guī)定，在房荒期間建筑的房屋，根據(jù)其建筑的具體時間，給予免征土地稅及改良物稅的獎勵，但沒有更積極的措施。[35]《江蘇省房屋救濟(jì)辦法》（1946年）也規(guī)定“發(fā)放貸款，協(xié)助人民修復(fù)興建房屋”。[36]新疆烏魯木齊市也曾制定了房荒救濟(jì)辦法，“減免新建房屋之稅款，督促已領(lǐng)土地依限建筑”。[37]但都沒有具體措施。 三、民國時期住宅權(quán)保障制度的現(xiàn)實啟示

民國時期的住宅權(quán)保障制度，由于戰(zhàn)爭等原因未能一一付諸實施。但是，作為中國歷史上第一次較為集中的住宅立法，其有著很重要的歷史意義，其中的許多具體制度也值得今天借鑒。回顧民國時期住宅救濟(jì)和保障的立法史，我們可以得出如下啟示：第一，政府要承擔(dān)起住宅保障的責(zé)任；這是住宅問題解決的關(guān)鍵；第二，政府要重視利用市場力量解決居住問題，但必須使其符合住宅保障的目的，而不是僅僅發(fā)展房地產(chǎn)市場，牟取利潤；第三，要加快住宅立法工作，以統(tǒng)攝相關(guān)法律和政策的制定和實施；第四，要鼓勵和支持地方政府在中央確定的原則指導(dǎo)下，制定合乎本地實際的住宅保障的法律和政策。

（一）明確政府對住宅權(quán)保障的責(zé)任

正如前文所分析的，土地法所規(guī)定的準(zhǔn)備房屋制度實際已經(jīng)承認(rèn)并賦予了政府對住宅保障的責(zé)任。事實上，當(dāng)時的中央和地方政府也是承認(rèn)并有所擔(dān)當(dāng)?shù)模貏e是對貧民居住問題和房荒時期的救濟(jì)。如青島市政府曾公開指出，對于那些居住在草房和壘洞中的貧民，“自非由公家建設(shè)平民住所，盡量容納，殊不足整市容而廣利濟(jì)。此平民住所建筑之所以不可或緩也。”[38]《青島平民住所管理及租賃細(xì)則》（1931年）更明確規(guī)定：“本所系為嘉惠平民而設(shè)，房間無多，暫取嚴(yán)格主義，以本市充當(dāng)傭工苦力與攤販小商及貧苦婦女為限。”并規(guī)定“教員學(xué)生、陸海軍官兵、各機(jī)關(guān)職員、警士及各機(jī)關(guān)公役、商販營業(yè)資本滿五百元以上者、閑居游民無正當(dāng)職業(yè)者、染有鴉片嗎啡等嗜好尚未戒絕者”不許申請平民住所。[39]在抗戰(zhàn)中召開的第三次全國內(nèi)政會議上，有關(guān)官員也指出，“對于市區(qū)房屋不敷情形，政府亦應(yīng)妥籌補(bǔ)救辦法，以謀供應(yīng)平衡，而求居住問題之解決。”[40]在抗戰(zhàn)后的北平市政府也宣布：“房荒救濟(jì)本屬市行政一端。本市一年來房價、房租逐月增漲，擁有房產(chǎn)者往往高抬租價，濫索實物，倍取押租，推厥原因，不外供不應(yīng)求及壟斷居奇之所致。此種人為之恐慌，自應(yīng)以政府力量，予以徹底糾正。”[41]北平市地政局局長在北平市參議會上做報告的時候也指出：“本局成立以來，對此問題極為重視，并力謀救濟(jì)以樂民居。”“本局職司地政，對房荒之解決，責(zé)無旁貸。”[42]但囿于財力的限制政府未能大規(guī)模建設(shè)公共住宅，只能更多借助私人的力量，鼓勵私人建筑房屋和將空屋出租等。在國民黨政府遷臺之后，對待建筑市民住宅的政策就主動了許多。蔣介石曾提出：“在民生主義社會政策實施進(jìn)程中，目前對衣、食、住、行各項問題之解決，惟住的問題尚在起步階段，故興建國民住宅工作，必須積極展開，尤以興建都市貧民住宅，最關(guān)重要。今后希擬訂切實進(jìn)度計畫，每年至少應(yīng)興建一萬戶。中央與省、市政府，應(yīng)切實配合，共策其成。同時，此項工作為社會福利政策之一部分，目的在解決貧民居住問題，故觀念上應(yīng)具救助精神，不可存有利潤思想，如投資不能全數(shù)收回，政府當(dāng)另籌財源，以貼補(bǔ)等方式出之。政府對此應(yīng)視為一種義務(wù)，不必作量入為出之計較。”[43]這也是《國民住宅條例》頒布的重要原因。

（二）注重運(yùn)用市場的力量

在具體措施上，無論是土地法、行政立法和地方立法，都很重視用經(jīng)濟(jì)的手段，來引導(dǎo)民間資本和私人力量解決住宅問題。特別是上海市。除了前述措施以外，上海市1947年冬令救濟(jì)委員會還曾推行房屋義賣計劃及房屋義賣券發(fā)行辦法，以救濟(jì)難民，解決房荒。[44]此可謂利用市場力量之大成。當(dāng)時曾有學(xué)者專門從土地政策和住宅政策的角度討論這一辦法的意義。[45]這固然有當(dāng)時政府財力非常薄弱、必須借助私人力量的因素，但政府包辦的方式從來不能徹底解決住宅問題。而且政府要對住宅保障承擔(dān)責(zé)任并不是說政府要為所有人提供住宅，或者政府要主導(dǎo)所有住宅建設(shè)，而不需要房地產(chǎn)市場發(fā)揮作用。而且，當(dāng)時的立法很重視對私人建筑房屋的監(jiān)管（如上海市對受資助建筑的平民住宅出賣或改變用途的限制和處罰），并通過更為優(yōu)惠的經(jīng)濟(jì)措施來引導(dǎo)私人力量投資于平民住宅的建設(shè)，如對平民住宅和普通房屋比例的規(guī)定、豁免平民住宅的全部稅捐等。這充分體現(xiàn)了立法者善于利用市場力量實現(xiàn)住宅保障的眼光和魄力。因為戰(zhàn)爭等原因，民國住宅立法未能盡數(shù)實施，難以判斷其實際效果。但考諸二戰(zhàn)后其他國家住宅保障的經(jīng)驗，上述思路無疑是正確的。

（三）與土地問題一攬子解決

與當(dāng)時西方國家的住宅法大多獨成體系不同，南京國民政府是將住宅問題放在土地使用的框架下來處理的。在舊土地法里且定名為“房屋救濟(jì)”。對此曾有一個學(xué)理上的解釋：

“房屋為土地的定著物，人民直接使用房屋，就是間接使用土地，故房屋使用問題亦應(yīng)屬于市地使用問題范圍之內(nèi)。”“市民住宅的問題，尤為市地使用中一個最重要的問題，有財力的人可以購買基地或租地自建住宅，財力不足的人只能租住房屋，更貧窮的人則并租住房屋也感著種種困難。故房屋使用問題，乃一變而為房屋救濟(jì)問題，這是本節(jié)定名為房屋救濟(jì)的理由。”[46]

從理論上來說，這一法律體系上的安排是比較科學(xué)的。住宅問題的產(chǎn)生很大程度上根源于土地價格的日益上漲和人口的增多。只有解決好土地問題，才能解決好住宅問題。這也是當(dāng)時中國土地問題十分嚴(yán)重而住宅問題還不突出的現(xiàn)狀的反映。但同時，這也是對住宅問題簡單化的一個表現(xiàn)，沒有認(rèn)識到住宅問題和土地問題的重大不同。因而有關(guān)規(guī)定也比較原則和簡略，缺乏操作性。這直接導(dǎo)致抗戰(zhàn)爆發(fā)后不能很快適用，只好另行制定房屋租賃條例。[47]這固然是特殊情況下的應(yīng)急措施，但也說明：附屬于土地法的住宅立法體系是存在很大問題的。在現(xiàn)代工業(yè)發(fā)達(dá)、城市人口激增的情況下，住宅問題日益重要，住宅法需要單獨成編。但土地問題的優(yōu)先解決（如給住宅用地特別是廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房用地以更多的優(yōu)惠）仍是應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的。

注釋:

[1] See David Hughes and Stuart Lowe， Social housing： law and policy， Butterworths，1995，p.4.

[2]《道路水利及土木行政》，泰東圖書局1925年版，第101、104頁；菲里波維：《收入及恤貧政策》，馬君武譯，上海中華書局1925年版，第257頁以下；孟普慶：《中國土地法論》，南京市救濟(jì)院1933年印刷，第269頁；史尚寬：“住宅問題與目前屋荒之救濟(jì)》，載《中華法學(xué)雜志”，復(fù)刊第一卷第十二號，1938年10月出版，第56頁。

[3] “大上海都市計劃圖草案報告書”，載《市政評論》第九卷第二、三期，1947年3月1日出版，第32頁。

[4] 轉(zhuǎn)引自：“廣州近年地價房租飛漲不已”，載《地政月刊》第一卷第一期，1933年1月出版。

[5] 《青島市政府行政紀(jì)要》第三編社會，青島市政府秘書處1933年編印，第42頁。

[6] 《青島市政府行政紀(jì)要》第五編工務(wù)，青島市政府秘書處1933年編印，第35頁。

[7] “武漢市住房的基本情況”，《武漢政報》第三卷第一期，1952年。

[8] 方逖生：“論廣州市的市政”，載《市政評論》第九卷第一期，1947年1月1日出版，第27頁。

[9] 《江蘇省政府三十四、三十五年政情述要》，法學(xué)所圖書館藏。

[10]“武漢市住房的基本情況”，《武漢政報》第三卷第一期，1952年。

[11] “南昌示范市之建設(shè)”，載《市政評論》第九卷第一期，1947年1月1日出版，第40頁。

[12] 李國桓：《從土地政策的立場論上海市冬令救濟(jì)房屋義賣》，載地政部地政研究委員會編：《地政通訊》第三卷第二期，1948年3月1日出版，第14頁

[13] 吳尚鷹：《土地問題與土地法》，商務(wù)印書館1935年版。.

[14] 孟普慶：《中國土地法論》，南京市救濟(jì)院1933年印刷，第256頁。

[15] 西方國家設(shè)有住宅視察員，負(fù)責(zé)此類工作。見[德]菲里波維：《收入及恤貧政策》，馬君武譯，上海中華書局1925年版，第265頁。

[16] 本文考察以積極保障為主，房租管制（包括規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)租金、強(qiáng)制空屋出租等內(nèi)容）等消極措施不多贅述。下同。

[17] 劉燕谷：《社會救濟(jì)法之商榷》，載《中華法學(xué)雜志》第四卷第二期，1945年2月出版，第24頁。關(guān)于該法立法精神的解說，參見洪蘭友：《社會救濟(jì)法的立法精神》，載《中華法學(xué)雜志》第三卷第六期，1944年7月出版，第1—2頁。

[18] 參見史尚寬：《土地法原論》，臺灣正中書局1975年版，第195頁。

[19] 孟普慶：《中國土地法論》，南京市救濟(jì)院1933年印刷，第260頁。

[20] 《第三次全國內(nèi)政會議報告書》，1941年12月，第170頁，法學(xué)所圖書館藏。

[21] 《第三次全國內(nèi)政會議報告書》，1941年12月，第171頁，法學(xué)所圖書館藏。

[22] 《西德的“房荒”問題》，載《國外住宅問題和房產(chǎn)管理》，北京市房地產(chǎn)管理局調(diào)查研究室1981年12月編印，第94頁。

[23] 《第三次全國內(nèi)政會議報告書》，1941年12月，第170頁，法學(xué)所圖書館藏。

[24] 1943年國民政府頒布了適用于全國的《房捐條例》，規(guī)定凡沒有依照土地法征收土地改良物稅的市縣政府所在地，以及其他商務(wù)繁盛地，住民聚居在三百戶以上的，其房屋均應(yīng)征收房捐。

[25] 孟普慶：《中國土地法論》，南京市救濟(jì)院1933年印刷，第266至271頁；史尚寬：《土地法原論》，臺灣正中書局1975年版，第193頁。

[26] 孟普慶：《中國土地法論》，南京市救濟(jì)院1933年印刷，第271頁。

[27] 《第三次全國內(nèi)政會議報告書》，1941年12月，第170頁，法學(xué)所圖書館藏。

[28] 見《各收復(fù)區(qū)城市房屋修建方針》，載《善救準(zhǔn)則》，善后救濟(jì)總署江西分署1946年編印。

[29] 地政部地政研究委員會編：《地政通訊》第三卷第五期， 1948年年6月1日出版，第27頁。

[30] 筆者未能在國民政府公報和有關(guān)文獻(xiàn)上找到正式公布的條文或消息。

[31] 《上海市市政法規(guī)匯編三集》社會類，第187頁以下，1929年版。上海特別市工務(wù)局曾于1927年提出實行獎勵市民筑屋政策，并經(jīng)第33次市政會議通過，但似未頒布。呈文見《市行政法》公文，民國法政學(xué)會1927年編輯出版，第50頁。

[32] 上海市政府編印：《上海市政府法規(guī)匯編》（1945年9月至1947年12月），第631頁。

[33] 抗戰(zhàn)中曾有類似的意見：“改良貧民窟應(yīng)同時擇地建造貧民房屋。”見《第三次全國內(nèi)政會議報告書》，1941年12月，第171頁，法學(xué)所圖書館藏。

[34] 上海市政府編印：《上海市政府法規(guī)匯編》（1945年9月至1947年12月），第633頁。

[35] 地政部地政研究委員會編：《地政通訊》第三卷第六期，1948年7月1日出版，第16頁。

[36] 《江蘇省政府三十四、三十五年政情述要》地政部分，中國社科院法學(xué)所圖書館藏。

[37] 《迪化市政府工作計劃》民國三十六年度，地政第42項“土地使用限制及房屋救濟(jì)”，法學(xué)所圖書館藏。

[38] 《青島市政府行政紀(jì)要》第五編工務(wù)，青島市政府秘書處1933年編印，第35頁。

[39] 《青島市政府行政紀(jì)要》第五編工務(wù)，青島市政府秘書處1933年編印，第36頁。

[40] 《第三次全國內(nèi)政會議報告書》，1941年12月，第170頁，法學(xué)所圖書館藏。

[41] 《光復(fù)后一年之北平》，1946年10月版，第112頁，法學(xué)所圖書館藏。

[42] 《北平市參議會第一屆第一次會議會刊》，1947年12月版，第41頁，法學(xué)所圖書館藏。

[43] 楊與齡：《房屋之買賣委建合建或承攬》，臺北：中正書局1984年版，第9頁。

[44] 原文見地政部地政研究委員會編：《地政通訊》第三卷第三期，1948年4月1日出版，第40頁

[45] 李國桓：《從土地政策的立場論上海市冬令救濟(jì)房屋義賣》，載地政部地政研究委員會編：《地政通訊》第三卷第二期，1948年3月1日出版，第13頁。據(jù)上海社科院出版社1998年版《上海住宅建設(shè)志》（第六篇舊有住宅，第六章平民村，第三節(jié)義賣房屋）的資料，該項住宅救濟(jì)計劃于1948年4月全部竣工。

[46] 朱章寶：《土地法理論與詮解》，商務(wù)印書館1936版，第151頁。

[47] 有關(guān)分析見史尚寬：《住宅問題與目前屋荒之救濟(jì)》，載《中華法學(xué)雜志》復(fù)刊第一卷第十一號，1938年9月出版。