[摘 要] 民國時期吉林省的水田開發全面展開，水田面積從民國初年不足千頃，到20年代末已經發展到約7萬頃，成為東北地區水田面積最多的省份。吉林省的水田大面積開發，既與朝鮮移民的大量遷入有密切的聯系，也是當時吉林省地方政府積極推動的結果。吉林省為了推進水田開發，采取了調查和丈放低洼淤荒，制訂和頒布各種鼓勵水利建設的章程，設置一些水利管理機構，調節民間水利糾紛等一系列政策和措施，促進了吉林省的水田開發。

[關鍵詞] 民國時期；吉林省；水田開發；政策

吉林省是我國最大的朝鮮族聚居區，也是近代以來水田開發較快的地區。尤其在民國時期，由于吉林省地方當局實施了一系列推動水田開發的政策，使吉林省的朝鮮移民和水田開發進入一個迅速發展的時期。本文主要利用在吉林省檔案館新發現的歷史檔案資料，對當時吉林省對開發水田的政策做一初步考察。

一、調查和丈放低洼淤荒

吉林省地方政府在丈放官荒中，為了促進當地的水田開發，對于大片無人認領的低洼淤水之地采取了積極減價丈放的政策，這對于吉林省的水田開發產生了很大的推動作用。

為開發水田，吉林當局對境內低洼淤地進行了多次普查。1923年1月，吉林省清理田賦局發布第14號訓令：

“照得民為邦本，食為民天。民食之源，首重農業，而水田尤為切要。其需資無多，而收利較厚，事半功倍，莫善于此。關內諸省近水之田，無不引種田稻，利益繁興，詢為裕國富民之良策也。東省土地肥美，農業甲于中邦，獨于水田一事，素乏講求。以致沿江沿河沿湖之地，水塘淤沼，天然美利任聽拋棄，誠為可惜。查奉天省興辦稻田，已著成效。近來吉林間有仿行，收益亦甚可觀。……夷考沿江上下，其以宜稻之田視為無用之地者，幾乎指不勝屈。徒以倡辦無人，遂致利棄于地。茲擬就辦理清丈清賦之便，于沿江沿河沿湖各縣掠其大段洼田宜種水稻之區，無論已放未放，分別肥瘠一律劃出，或由官辦，或飭商民自辦，一面雇用韓僑相助為理。至于繳價升科，不仿量為寬展，俾知興辦水稻系為提倡農業起見，期于實邊、裕課，兩有裨益。惟最初之計劃，首在調查，而調查之法，不得虛應故事，務須詳細確鑿，以利實行。……合亟令仰該縣即便遵照，迅將該管境內共有水田若干，切實查勘，繪具草圖，注明坐落、坰數，限于文到兩個月內，詳細具報。”[1]

這次水田調查的主管機關是吉林省清理田賦局，水田調查是與清丈清賦同時進行。官府為增加田賦收入，對這次調查比較重視。但是，盡管官府一再聲稱這次調查的目的是提倡種稻，而且對于“繳價升科”可以“量為寬展”，但因清理田賦局出面調查，有些水田地主不免心存疑慮，為逃避賦稅而隱匿水田面積，調查數據可能會有不實的情況，據當年九月33個縣2個設治局呈報，計有已丈放既墾水田10852坰，已丈放可墾水田地14738.7坰，未丈放的可墾水田地37455坰1畝，總計63045坰8畝[2]。上述數字并非吉林省已墾水田和可墾水田的全部面積，榆樹、同賓、和龍、樺甸、虎林、樺川等六縣并未呈報水田數字，而這六縣皆是水利條件較好，水田開發較早的地方，其水田已耕地和可耕地的面積一定很大。尤其令人奇怪的是，在已呈報水田數字的縣份中，濱江、五常、長嶺等三縣竟“報稱并無水田”，這顯然是不符合事實的。如果說濱江（今哈爾濱市區）和長嶺二縣水田開發較晚，水田面積不大，還稍情有可原的話，那么五常縣早在清末就進行水田開發，民國時期水田面積已達一定規模，該縣竟稱“并無水田”顯然是在說謊。9月20日吉林省田賦局在給吉林省長的報告中指出：“職局詳核各縣呈報情形，非飭警區調查即托農會勘報，值此地面不靖之時，又兼職局文電交催，期限迫促，各縣之調查倉猝就事，其遺漏而不詳盡，誠意中事。夫以吉省幅員之廣，萬流交錯，全境宜辟之水田斷不止六萬余坰。即濱江、五常、長嶺三縣，其臨江之區，諒亦不無水田可辟。惟事屬初舉，將來各縣舉行以后，尚可通令賡續確查，以期地無遺利。茲既查有約數，職等核議辦法，擬將民有水田已墾種者，俾令力事擴充，以圖發展；其未墾者，催令速墾，毋使利棄于地；至官荒內之水田，應援照奉準寶清縣出放洼甸成案，不論等級減價出放，每坰出價大洋八角，仍隨價加收經費減五，以示體恤。以上辦法如奉核準，即由局通令各縣遵照，布告民間，限于明年陽歷五月底，某縣放出水田若干，新墾坰數若干，造冊具報。”[3]由此可見，田賦局對于水田調查決心很大，而且對調查結果立即做出處置：熟地擴充，荒地墾辟，無主官荒低價丈放，力圖促進水田開發。

經過多次調查，吉林省大致掌握了全省各江河流域水田資源的分布情況 [4]： 飲馬河流域12萬坰， 伊通河流域3萬坰， 拉林河流域30萬坰， 螞蜒河流域8萬坰， 牡丹江流域45萬坰， 圖們江流域13萬坰， 紅旗河流域2萬坰， 綏芬河流域6萬坰， 倭肯河流域10萬坰， 興凱湖左近2萬坰， 穆棱河流域20萬坰， 撓力河流域9萬坰， 松花江沿岸及各支流，50萬坰。據該項調查，吉林省可開墾的水田數達210萬坰之多。這些荒地皆屬低洼淤水之地，且多處于北部邊疆荒僻之區。漢族移民大多不諳水田技術，因而往往視之如棄土，很少有人愿意承領和開墾。

吉林省地方政府為了促進北部邊疆的開發，乃采取積極措施丈放洼甸淤荒。例如，吉林省寶清縣未放生荒均系山坡水甸之地，按最下等毛荒丈放，每坰僅值1元。如此低價，尚無人承領。該縣知事無奈，只好在1921年7月28日呈請降低荒價，經吉林省清理用賦局批準，每坰減價2角，每坰荒價僅為8角。即便如此，“報領者仍是寥寥”[5]。富錦縣為丈放柳樹河等處淤灘，曾向省政府懇請照下則毛荒按四分之一收價，按每坰1.5元的四分之一計算，每坰僅收錢0.375元。經吉林省清理田賦局核準，同意該縣可以按3坰折扣為1坰，每坰實收荒價5角。[6]“折扣”方案一出臺，依蘭、勃力、寶清、饒河、同江等五縣也紛紛請求仿效。[7]寶清縣本來已經被批準每坰減價為8角，這時亦請求“三坰折扣一坰”，因而該縣丈放之洼荒實際每坰僅收價2角6分余。[8]這種折扣減價之風逾演逾盛，到1927年，樺川縣民人馬嗚倫等30人呈請丈放縣屬洼荒時，竟按每6坰折扣為1坰甚至10坰折扣為1坰計算，價格如此之低，幾乎等于無償白送！[9]官府降價丈放，漢族資本家和地主乃紛紛承領。他們在承領洼甸淤荒后，為了早日開發，早日獲利，就積極招募朝鮮移民，促使大批朝鮮移民從東北南部乃至朝鮮本土遷入吉林省東北部邊疆新開發區，從而促進了新墾區的水田開發。

二、制訂水利章程

民國時期吉林省各級政府大力提倡水利建設。1916年，吉林省長公署將延吉道歸化鮮人鄭安立等人“條陳水地種稻說明書”呈報民國政府農商部，采納了鄭安立等人的建設，認為“稻作宜于東省，允宜推廣，以慱厚利”，因而訓令各縣地方官“妥行勸導，力為提倡”，“及時布種，以興地利”[10]。1918年7月25日，吉林省長公署正式頒布了《吉林省獎勸耕種水稻章程》其全文如下：

吉林省獎勸耕種水稻章程[11]

一、凡各縣境內有可耕種水田者，得依本章程獎勸之。但水田試種區域，暫以吉林、伊通、氵蒙 江、樺甸、磐石、雙陽、延吉、琿春、敦化、額穆、汪清、和龍等十二縣為限。

二、各縣農會應將耕種稻利益曉諭農民。凡未經設立農會各縣，應由該縣知事完全負責設法勸導。

三、凡農民耕種水稻，未諳農法時，應由農會詳細指導。

四、縣知事應勸導本地紳富廣辟水田。

五、凡個人或團體籌辦水田者，所需水稻子種時得呈請縣知事酌量給與。前項水稻子種由縣知事責成農會先期籌儲。凡未經設立農會各縣應由該縣知事酌量籌辦。

六、縣知事督墾大宗稻田，確著成績者，得由實業廳長按照縣知事勸業考成條例第三條分別開具事由，并請省長公署咨達農商部，給予獎勵。

七、農會辦理獎勸耕種水稻，確著成績者，得由實業廳長按照農商部獎章規則，開具事由。呈請省長公署，咨達農商部，核給獎章。

八、個人或法人及其他團體墾辟荒地，耕種水稻，確著成績者，得由實業廳長按照農商部獎章規則，開具事由，呈請省長公署，咨達農商部，核給獎章。

九、凡新來之墾民愿耕種水稻者，得由業主與墾民訂立傭墾或佃種契約，報明縣知事核準。

十、墾民欲解除傭佃契約或移轉于他人者，須由業主呈報縣知事核準。前項傭佃契約不得移轉于外國籍人。

十一、本章程自本省長公署核準后頒布施行。

民國七年七月二十五日。

根據該項章程，我們可以看出吉林省提倡種稻主要有以下幾個特點：一、規定了水田試種區域。列入試種水田的12個縣，大多位于吉林省東南部山區，是朝鮮移民較為集中的地區，在開發水田上既有較好的水利條件，又有熟悉水田生產的朝鮮移民勞動力；二、勸導種稻的實行機關是各縣的農會，沒有農會的縣由縣知事直接負責；三、由官府提供稻種，由農會負責進行技術指導；四、對于督墾水田得力的縣知事、農會、個人及團體，均由官府給予獎勵；五、明確享有獎勸權利的稻農必須是擁有中國國籍的農民，沒有加入中國國籍的朝鮮移民不享有上述權利。

各縣政府根據本縣情況，也制訂了相應的提倡種稻的章程或規劃。如1919年4月，延吉縣便頒布了《修正延吉縣播種水稻暫行規則》，該規則共19條。由于該縣朝鮮移民較集中，因而在第一條中明確規定：“本規則以提倡播種水稻為宗旨，無論華墾人民均適用之。”“華”系指當地的中國人，“墾”則指當地的朝鮮移民。由于該地早已有朝鮮移民興修水利，并出現過一系列糾紛，因而該規則有針對性地規定了開挖水渠時所占用土地的租借方法、租地價格。為了確保水利工程的實施，明確規定：“因開鑿溝渠必須經過之地，準照土地收用辦法，無論何人不得故意陰阻撓。”“地主租出之地應聽各戶自由使用，如有阻遏水道情事，令其負損害賠償之責，并得酌量處以百元以下之罰金。”[12]這就確保了興修水利，開墾稻田農民的權利。

地處吉林省中部的吉林縣，也在1926年10月頒布了《吉林縣實業局倡辦水田種稻簡章》，共14條。該章程主要是督促該縣農民將能夠開墾成水田的荒地開墾成水田。首先由縣實業局對全縣堪種水田之荒地進行調查，然后繪成圖冊。凡適宜開墾水田的荒地，“驗明原業執照，限期一年開墾成熟”。如果逾期未墾，該局將“協商公平代種水稻辦法，訂立契約”。如該荒地并無管業執照，即認為系屬官荒，由實業局報領作為公產。由此可見，吉林縣實業局對于荒地開墾采取了較為嚴厲的督責措施。此外，章程還對朝鮮移民承租水田做出了具體的規定。與延吉縣不同，該章程明確規定：“韓人承種水田，須先取得中華民國國籍，方準注冊。”“韓人承種水田，只準租種，不得價領。”[13]由此可見，永吉縣對朝鮮移民承種水田有一定的限制，但在實行過程中，這種限制并不是很嚴格的。很多未入籍的朝鮮移民，往往利用已入籍朝鮮移民的名義，從漢族手里承租水田。據1930年永吉縣（即原吉林縣）公安第六分局調查所屬各村屯種稻的184戶朝鮮佃農中，未入籍鮮農竟占125戶，已入籍者只有59戶[14]。因此，盡管在章程上對朝鮮佃農采取了某些限制政策，但官府大力提倡水田，畢竟對朝鮮移民的遷入和開發水田提供了良好的機遇。 三、設置水利機構

吉林省很長時期并未建立專門的水利管理機構。最初由省田賦局負責管理水田的調查及田賦征收事宜，后由省實業廳負責提倡水利及開發水田事務，20年代末開始由省建設廳負責稻田水利管理事務。隨著吉林省水田開發規模的擴大，客觀上要求建立專門的水利管理機構。1923年，吉林縣的于吉楨曾上書省長，請求設立吉林省水利局。他在呈文中說：“乃以東省農民無耕種水田知識，而社會上又無指導提倡之機關，于引河筑堤，修整水利，地方既無聯合之組織，國家又無統籌核計之機關，以致茫茫玉田將成廢土。”“伏查民國五年中央設立全國水利總局，復通令各省設立分局，未幾而奉省亦設水利局，掘河筑堤，引水灌田，指導耕種，數年以來，成效卓著。”“民國九年吉禎初在撫余縣試種水田，得最良之成績。民國十年復委托農戶于肇州、呼蘭、依蘭三縣鄉試行試驗，成績均佳。以民國十一年之春旱，而每坰收獲尚達二十三石，而以吉林二百萬坰之水田，每坰收獲二十三石，則每年可產稻四千六百萬石。”“援奉省成例，每坰征收水利費八元（改永衡大洋），則吉省可征一千六百萬元。如以大工程修治各河流之水利，則水田坰數可達三百萬坰，將來水利局之收入，不啻為第二之財政廳。各縣之水利分局，又不啻為第二之征收局。”[15]于吉楨通過收入推算，論證設立水利局將會為地方政府帶來巨大的財政收入，因而這個建議是很有說服力的。

1926年，阿城縣一個從事水田開發的商紳候國楨也上書吉林省長，請求試辦水利籌備處。他在“濱江道區創辦稻田有益公社，專墾該區所屬十縣河流兩岸洼下地。第無水利局行政輔助，其中障礙不勝枚舉。”他指出：“查全省各道區，現在均有墾種此項水田者，公民既嘗此中困難，遍查各區營此業者，均感困難，尚不足為慮，獨影響國家稅收，減少人民食用，實堪可惜。擬請仿照奉省，暫在濱江設水利局，派員專司水利行政。惟底款無著，似未便遽請設局，暫設水利籌備處。先調查全省已種者有水田若干坰，未種而可種者盡先提倡，俟底款有著，再請設立專局。利國福民，一舉數益，誠為我吉省當今最關緊要之急務。”[16]由于缺乏水利管理機構，直接影響了農業資本家對水田的投資和經營，因而侯國楨的建議代表了水田經營者的意見。

盡管吉林省遲遲未設立專門的水利機關，但各縣卻有自行設立水利機構的。1927年3月，伊通縣實業局附設了一個試辦水利局。該局辦理的事務，主要有以下十項：(1)關于水田調查事項。(2)關于勘定測量河線事項。(3)關于配置引渠設備堤堰事項。(4)關于水道圖表之繪制事項。(5)關于考察水田河線利弊事項。(6)關于河道巡察之考察管束事項。(7)關于監修河道橋閘水關各項工程事項。(8)關于宣氵曳 溢水開閉水閘事項。(9)關于收支款項及造報預決算事項。(10)關于征收水利事項。(11)關于河荒招佃事項。該局經費的主要來源，是向稻田農戶每畝征收吉大洋八角錢的水利費[17]。

1929年7月23日，吉林省組織成立了吉林省水道局。該局隸屬于省建設廳，局長由廳長兼任。內設第一、第二兩科，各科設科長1人，科員3人，辦事員5人。其附設機關，在樺甸縣設分局1處，設分局長1人，助理員和雇員各1人，巡查4人。在省城吉林市及阿什、哈達、九站各設臨時收捐處，各處設主任1人，助理員、雇員各1人，巡查1～3人。該局常年辦公費吉大洋20376元，來源于水道捐的收入。[18]，該局第一科掌管的事項有：(1)關于水道測量事項。(2)關于水道浚氵曳 事項。(3)關于江堤擴展修建事項。(4)關于碼頭修建事項。(5)關于水道巡查管理事項。該局第二科則主要掌管水道捐事項。所謂水道捐是指“凡在松花江上游江面上為營利之事業者得征收水道捐”[19]。由此可見，吉林省水道局的管轄范圍十分狹小，只限于松花江上游的水利事務，尤其側重于水路航行事宜，并不管理水利設施和水田開發。另據1929年7月22日頒布的《吉林省政府建設廳管理稻田水利暫行章程》，全省的稻田水利事務仍“以建設廳為主管機關”。由該廳負責水利水田的調查，管理和水利費的征收[20]。

吉林省為了防止或減輕自然災害的危害，1930年開始在全省普遍建立雨量站的設施，為農業水利提供服務。1930年2月24日，吉林省政府下令云：“查雨量站之設置，事關水利根本要政，……應每縣各設一站，以資測驗。”接獲該令后，各縣紛紛建立了雨量站。各縣雨量站的設置情況如下[21]：

農安縣雨量站，1930年5月19日設于農事試驗場。

延壽縣雨量站，1930年8月17日設于農事試驗場。

敦化縣雨量站，1930年10月1日設于縣立苗圃。

賓縣雨量站， 1930年11月2日設于農事試驗場。

永吉縣雨量站，1931年1月1日設于實業局。

穆棱縣雨量站，1931年2月1日設于實業局。