[內(nèi)容提要] 所謂政治人才，就是系統(tǒng)掌握政治專業(yè)知識，能夠創(chuàng)造性地為社會提供專門政治產(chǎn)品，并做出了重大貢獻(xiàn)的杰出人物，越是發(fā)達(dá)的社會，社會對政治人才的需求越是迫切，社會為政治人才提供的就業(yè)空間越是廣闊，而政治人才在社會發(fā)展中的重要性也必然隨著社會的發(fā)展而日益增強(qiáng)，可以說，政治人才的類型、素質(zhì)、服務(wù)能力、就業(yè)市場和貢獻(xiàn)大小等已經(jīng)成為衡量社會發(fā)展程度的重要標(biāo)志。我國已經(jīng)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會和社會主義政治文明的新階段，政治和政治人才在社會發(fā)展中的地位和作用勢必會一天天地重要起來，而政治人才的政治自我、道德、業(yè)務(wù)及創(chuàng)新能力等綜合素質(zhì)的培養(yǎng)也就成了一個十分關(guān)鍵的重要問題。

[關(guān)鍵詞] 政治 政治人才 綜合素質(zhì)

近現(xiàn)代聯(lián)邦國家，除美國等自發(fā)形成的聯(lián)邦國家以外，也有德國等主動選擇形成的聯(lián)邦國家，而且“聯(lián)邦制是處于分裂與統(tǒng)一張力之下的一種現(xiàn)實(shí)的制度選擇。”11923年民國憲法（以下簡稱民國憲法）是近現(xiàn)代中國一次主動選擇聯(lián)邦制的制度試驗(yàn)，國權(quán)與地方制度兩章在憲法中最具聯(lián)邦特色?！皣鴻?quán)一章列舉中央與各省所有權(quán)限各若干條，其未經(jīng)列舉事項(xiàng)，性質(zhì)之關(guān)系國家者，屬于國家。關(guān)系各省者，屬之各省。……此章無異承認(rèn)中國已改單一為聯(lián)邦。但其條文中則避免聯(lián)邦或聯(lián)省名詞耳。”2中國特色的聯(lián)邦制度第一次也是唯一一次正式出現(xiàn)在國家憲法中。所以無論是在理論規(guī)劃或現(xiàn)實(shí)操作方面，民國憲法的制度設(shè)計(jì)對當(dāng)代中國制度變革均有可借鑒之處。

一、國家（中央）與地方權(quán)力3

民國憲法對國家權(quán)力與地方權(quán)力各自采取列舉方法?！爸腥A民國之國權(quán)，屬于國家事項(xiàng)，依本憲法之規(guī)定行使之；屬于地方事項(xiàng)，依本憲法及各省自治法之規(guī)定行使之?！边@種規(guī)定與1867年加拿大憲法相似，4而與美國憲法不同。美國憲法只是列舉聯(lián)邦權(quán)力，凡憲法未明確授予聯(lián)邦政府或沒有禁止州政府行使的權(quán)力，皆由州政府保留之。

（一）國家立法并執(zhí)行的事項(xiàng)，計(jì)有外交、國防、國籍法、刑事、民事及商事之法律、監(jiān)獄制度、度量衡、幣制及國立銀行、關(guān)稅、鹽稅、印花稅、煙酒稅其他消費(fèi)稅、郵政、電報(bào)及航空、國有鐵道及國道、國有財(cái)產(chǎn)、國債、專賣及特許、國家文武官吏之銓試、任用、糾察及保障，其他依本憲法所定屬于國家之事項(xiàng)。此外，國軍之額數(shù)，由國會議定之。

這些外交、國防、立法、貿(mào)易、財(cái)政方面的權(quán)力也是當(dāng)時美、德國聯(lián)邦政府所享有的。魏瑪?shù)聡鴳椃ㄖ新?lián)邦專屬立法權(quán)包括對外關(guān)系、殖民事務(wù)、國籍旅行及定住之自由，入國出國及罪人引渡、國防之組織、鑄造、關(guān)稅制度、郵電；聯(lián)邦立法權(quán)包括民法、刑法、司法制度、護(hù)照及居留人之監(jiān)視、救貧制度及游民管理、出版結(jié)社及集會、人口政策、公共衛(wèi)生、勞動保護(hù)、國家職業(yè)代表機(jī)關(guān)設(shè)立等。5

美國聯(lián)邦權(quán)力首先是憲法授予聯(lián)邦的權(quán)力，如征稅、借款、發(fā)行貨幣、管理對外貿(mào)易和州際貿(mào)易、制定統(tǒng)一的歸化法和破產(chǎn)法、規(guī)定偽造合眾國證券和貨幣的罰則、設(shè)立郵政局和興建郵政道路、頒發(fā)專利權(quán)和版權(quán)、設(shè)立聯(lián)邦法院、規(guī)定和懲罰公海上的海盜行為和違反國際法的犯罪行為、宣戰(zhàn)、頒發(fā)捕獲敵船許可證、制定關(guān)于陸上和海上捕獲的規(guī)章、建立陸軍和海軍、征召民兵、管理領(lǐng)地，管理財(cái)產(chǎn)、厘定度量衡、辦理外交和締結(jié)條約、接納新州加入聯(lián)邦、提出憲法修正案。其次是聯(lián)邦的默示權(quán)力，包括建立銀行和其他公司；為道路、學(xué)校、健康、保險(xiǎn)等提供經(jīng)費(fèi)；設(shè)立軍事學(xué)院和海軍學(xué)院；發(fā)電和出售剩余物資；幫助和管制農(nóng)業(yè)。6不過，中央政府的經(jīng)濟(jì)職能，如管理省際貿(mào)易和對外貿(mào)易管理權(quán)，民國憲法卻沒有給予足夠的重視。7

（二）由國家立法并執(zhí)行或令地方執(zhí)行的事項(xiàng)，計(jì)有農(nóng)、工、礦業(yè)及森林；學(xué)制；銀行及交易所制度；航政及沿海漁業(yè)；兩省以上之水利及河道；市制通則；公用征收；全國戶口調(diào)查及統(tǒng)計(jì)；移民及墾殖；警察制度；公共衛(wèi)生；救恤及游民管理；有關(guān)文化之古籍，古物及古跡之保存。

（三）禁止國家行使的權(quán)力。憲法中明文禁止國家行使的權(quán)力不多。如國土及其區(qū)劃，非以法律，不得變更之；全國稅率應(yīng)行劃一之租稅；國家軍備費(fèi)，不得愈歲入四分之一，但對外戰(zhàn)爭時，不在此限；常備軍之駐在地，以國防地帶為限；國體不得為修正之議題。

與此相反，美國憲法中卻有不少關(guān)于禁止聯(lián)邦行使的權(quán)力，其中重要的有聯(lián)邦不得對從任何州輸出的商品征稅；間接稅稅率全國應(yīng)一致；權(quán)利法案所作的保證不得剝奪；在商業(yè)上，不得給予任何一州優(yōu)惠于他州的待遇；未得到州的同意，不得改變州的疆界；不得把新接受的州置于低于創(chuàng)始州的地位；不得允許奴隸制；不得授予貴族爵位；不得通過公民權(quán)利剝奪法案或追溯既往法律；不得中止人身保護(hù)狀的特權(quán)，除非發(fā)生叛亂和入侵；不經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)。8

（四）省縣地方權(quán)力

1、省的權(quán)力

省立法并執(zhí)行或令縣執(zhí)行的事項(xiàng)共有11項(xiàng)：省教育、實(shí)業(yè)及交通；省財(cái)產(chǎn)之經(jīng)營處分；省市政；省水利及工程；田賦、契稅，及其他省稅；省債；省銀行；省警察及保安事項(xiàng)；省慈善及公益事項(xiàng)；下級自治；其他依國家法律賦予事項(xiàng)。省除沒有憲法修正提議權(quán)以外，其他教育、經(jīng)濟(jì)、市政、水利、財(cái)政、內(nèi)政、金融、社會福利、地方自治方面的權(quán)力，通常都是聯(lián)邦制國家地方政府享有的權(quán)力。如美國憲法保留給州的權(quán)力也包括管理州內(nèi)工商業(yè)；建立地方政府；保護(hù)健康、安全和道德；保護(hù)生命、財(cái)產(chǎn)和維持秩序；批準(zhǔn)憲法修正案；舉行選舉；改變州憲法和州政府等。9

民國憲法還特別規(guī)定省自治法由省議會，縣議會及全省各法定之職業(yè)團(tuán)體選出之代表，組織省自治法會議制定之。省自治法會議代表除由縣議會各選出一人外，由省議會選出者，不得超過由縣議會所選出之代表總額之半數(shù)。其由各法定職業(yè)團(tuán)體選出者亦同。省有立法權(quán)是聯(lián)邦制度的重要特征，“憲法上從根本上影響中央與地方關(guān)系的方法之一是，給予或不給予下屬司法機(jī)關(guān)制定法律的權(quán)力。在單一制國家，通常不給予這種權(quán)力?！痹诿绹?，州和聯(lián)邦政府同時擁有制定法律的權(quán)力。10

在省的權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中，省議會采一院制，議員直接選舉產(chǎn)生。省務(wù)院為省行政機(jī)構(gòu)，由省民直接選舉的5-9名省務(wù)員組成，省務(wù)院院長由省務(wù)員互選之。憲法還特別規(guī)定現(xiàn)役軍人非解職一年后，不得被選為省務(wù)員。

2、縣的權(quán)力

在縣的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，縣長由選民直接選舉產(chǎn)生，執(zhí)行縣自治行政?？h議會于縣內(nèi)之自治事項(xiàng)，有立法權(quán)，并且參與省自治法的制定工作。與憲法中詳細(xì)規(guī)定省權(quán)比較，縣自治權(quán)并沒有列舉規(guī)定。不過，聯(lián)邦憲法概括規(guī)定縣自治權(quán)的做法是正常的，如當(dāng)代德國基本法規(guī)定保證縣、市鎮(zhèn)地方自治。這些地方有權(quán)在法律范圍內(nèi)對地方集體的一切事務(wù)由自己負(fù)責(zé)地作出規(guī)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)法是各州的事務(wù)。11

二、中央與地方權(quán)力關(guān)系12

中央與地方權(quán)力關(guān)系的制度設(shè)計(jì)，一直是困擾政治家與憲法學(xué)者的難題。民國憲法繼承了1922年國是會議憲法草案避免地方過度分權(quán)的做法，并進(jìn)行了更加符合中國國情的探索。13

（一）法律與政治層面

首先，規(guī)定國家立法與省立法的關(guān)系。憲法規(guī)定在國家立法并執(zhí)行，或令地方執(zhí)行的事項(xiàng)中，省于不抵觸國家法律范圍內(nèi)，有權(quán)制定單行法。有的國家權(quán)力，在國家未立法之前，省得行使其立法權(quán)。這與當(dāng)時各省省憲（省憲草案）沒有明確國家立法高于省立法的規(guī)定不同。如湖南省憲強(qiáng)調(diào)：“省法律未公布以前，中華民國現(xiàn)行法律及基于法律之命令，與本法不相抵觸者，仍得適用于本省。”14

其次，規(guī)定國家法律與省法律的關(guān)系。省得自制定自治法，但不得與憲法及國家法律相抵觸。省法律與國家法律抵觸者無效。省法律與國家法律發(fā)生抵觸之疑義時，由最高法院解釋之。前項(xiàng)解釋之規(guī)定，于省自治法抵觸國家法律時得適用之。這些都是聯(lián)邦制國家普遍遵循的原則。并且與魏瑪憲法第十三條非常相似，即聯(lián)邦法規(guī)之效力在各邦法規(guī)之上。各邦法規(guī)對于聯(lián)邦法規(guī)有無抵觸，如有疑義或爭執(zhí)時，則聯(lián)邦之適當(dāng)機(jī)關(guān)或該邦之中央官廳得根據(jù)聯(lián)邦法律要求聯(lián)邦最高法院判決之。15

再次，規(guī)定國家與省的政治關(guān)系。主要內(nèi)容有：1、省因不履行國法上之義務(wù)，經(jīng)政府告誡，仍不服從者，得以國家權(quán)力強(qiáng)制之。前項(xiàng)之處置，經(jīng)國會否認(rèn)時，應(yīng)中止之。這一條與魏瑪憲法第48條相似，各邦中如有不肯實(shí)行聯(lián)邦憲法及法律所賦予之義務(wù)，聯(lián)邦大總統(tǒng)得用兵力強(qiáng)制之；2、省縣自治行政機(jī)關(guān)，執(zhí)行國家行政有違背法令時，國家得依法律之規(guī)定懲戒之；3、國體發(fā)生變動，或憲法上根本組織破壞時，省應(yīng)聯(lián)合維持憲法上規(guī)定之組織，至原狀回復(fù)為止。這是借鑒國是會議憲法草案中有關(guān)條款，“中華民國之國體發(fā)生變動，各省得互相聯(lián)合維持憲法上規(guī)定之組織，至原狀恢復(fù)時，各省之行動應(yīng)即停止。”16

（二）軍事層面

聯(lián)省自治運(yùn)動中各省省憲（省憲草案）均把軍事權(quán)納入省事權(quán)。湖南省憲中省的事權(quán)包括“省內(nèi)之軍政，軍令事項(xiàng)”?！叭≤妱?wù)，為省行政之一部?！薄爸腥A民國對外國宣戰(zhàn)時，本省軍隊(duì)之一部，得受國政府之指揮?！笔∮袡?quán)設(shè)立一萬人以內(nèi)的常備軍，由省長全權(quán)統(tǒng)率；省外軍隊(duì)非經(jīng)省議會決定省政府允許，永遠(yuǎn)不得駐扎或通過本省境內(nèi)。浙江省憲草案與湖南省憲相似，也要求國家之軍事行動，及設(shè)備，有涉及本省之利害者，應(yīng)先取得本省之同意。廣東省憲草案規(guī)定本省海陸軍俱為省軍；國家對外宣戰(zhàn)時，本省軍隊(duì)之一部分得受國政府之指揮。本省內(nèi)之要塞建筑或武庫軍港及兵工廠造船廠等均為本省所有。17民國憲法一改過去做法，把軍政與軍事權(quán)力徹底收歸國有。主要內(nèi)容包括：1、省不得自置常備軍，并不得設(shè)立軍官學(xué)校及軍械制造廠；2、各省除執(zhí)行兵役法所規(guī)定之事項(xiàng)外，平時不負(fù)其他軍事上之義務(wù)。義務(wù)民兵依全國征募區(qū)，分期召集訓(xùn)練之。

（三）財(cái)政層面

中央與地方財(cái)政關(guān)系設(shè)計(jì)比較簡略。一是國家對各省課稅征收方法作出限制性規(guī)定。內(nèi)容包括妨害國家收入或通商；二重課稅；對于公共道路或其他交通設(shè)施之利用，課以過重或妨礙交通之規(guī)費(fèi)等。這些完全抄自魏瑪憲法第十一條。18二是當(dāng)國家預(yù)算不敷，或因財(cái)政緊急處分，經(jīng)國會議決，得比較各省歲收額數(shù)，用累進(jìn)法分配其負(fù)擔(dān)；三是地方財(cái)力不足或遇見非常事變之地方，經(jīng)國會議決，得由國庫補(bǔ)助之。這是一種典型的中央與地方財(cái)政合作式做法。

（四）行政層面

省及縣以內(nèi)之國家行政，除由國家分置官吏執(zhí)行外，得委任省縣自治行政機(jī)關(guān)執(zhí)行之。因外交權(quán)在聯(lián)邦制度下應(yīng)該屬于中央，而湖南省“更于省憲上設(shè)置交涉司，已明明侵犯國政府之外交權(quán)，尤為錯誤?！?9所以憲法非常明智地取消省憲中省的外交權(quán)。

一般認(rèn)為處理聯(lián)邦與聯(lián)邦成員之間權(quán)力關(guān)系的共同規(guī)則包括：1、聯(lián)邦地位高于各聯(lián)邦成員。具體表現(xiàn)為：其一，某些重要的權(quán)力為聯(lián)邦所專有。其二，聯(lián)邦憲法和根據(jù)聯(lián)邦憲法制定的基本法律為全國最高之法律，各州之憲法或法律不得與其相抵觸。2、聯(lián)邦與聯(lián)邦成員實(shí)行分權(quán)。3、通過司法途徑解決聯(lián)邦與聯(lián)邦成員之間權(quán)力劃分的爭議。20由此可見，民國憲法是符合以上憲政規(guī)則的。

三、地方權(quán)力關(guān)系21

（一）省與省權(quán)力關(guān)系

1、政治法律方面。省與省爭議事件，由參議院裁決之；省不得締結(jié)有關(guān)政治之盟約。省不得有妨害他省或其他地方利益之行為；省有以武力相侵犯者，政府得以國家權(quán)力強(qiáng)制之。

2、財(cái)政方面。憲法限制各省及各地方間，因保護(hù)其產(chǎn)物，對于輸入商品，為不利益之課稅；各省及各地方間，物品通過之課稅；地方事項(xiàng)，有涉及二省以上，除法律另有規(guī)定外，得共同辦理。其經(jīng)費(fèi)不足時，經(jīng)國會議決，由國庫補(bǔ)助之。

（二）省與縣權(quán)力關(guān)系

1、政治法律方面?？h之自治事項(xiàng)，有完全執(zhí)行權(quán)；除省法律規(guī)定懲戒處分外，省不得干涉之；省不得對于一縣或數(shù)縣施行特別法律，但關(guān)系一省共同利害者，不在此限。縣有奉行國家法令及省法令之義務(wù)。民國憲法特別規(guī)定省縣權(quán)力關(guān)系的做法與一般聯(lián)邦制度國家不同。在美國、德國等聯(lián)邦國家，憲法一般沒有明確規(guī)定州與地方政府之間的職權(quán)劃分。如當(dāng)代德國基本法僅強(qiáng)調(diào)地方當(dāng)局有權(quán)“按照自己的職權(quán)，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，處理所有地方社區(qū)的事務(wù)?！钡胤秸慕Y(jié)構(gòu)、職能和活動受州立法的限制。22

2、財(cái)政方面。縣于負(fù)擔(dān)省稅總額內(nèi)，有保留權(quán)，但不得逾總額十分之四；縣有財(cái)產(chǎn)及自治經(jīng)費(fèi)，省政府不得處分之；縣因天災(zāi)事變或自治經(jīng)費(fèi)不足時，得請求省務(wù)院，經(jīng)省議會議決，由省庫補(bǔ)助之。

綜上所述，民國憲法借鑒了當(dāng)時國外聯(lián)邦制度國家的制度設(shè)計(jì)，特別是魏瑪?shù)聡鴳椃ǖ脑S多規(guī)定。同時國是會議憲法草案亦對民國憲法產(chǎn)生了一定的積極影響，“其制度精神酷類民國十一年上海國是會議所起草之聯(lián)省憲草第二章中所規(guī)定也?！?3

四、聯(lián)邦制度的中國特色

關(guān)于聯(lián)邦制度的現(xiàn)代研究表明，雖然聯(lián)邦國家中央權(quán)力可能被削弱，形成地方分離的傾向。但是從二戰(zhàn)后多數(shù)聯(lián)邦國家實(shí)踐來看，中央政府的權(quán)力并沒有減弱，反而加強(qiáng)了。只要處理得當(dāng)，地方分裂主義傾向就會逐漸克服。24

此外，與集中政府權(quán)力相比，聯(lián)邦制在很大程度上更好地顧及地區(qū)的特點(diǎn)和問題，保持地區(qū)的多樣性。各州通過聯(lián)邦參議院的作用分擔(dān)國家的責(zé)任，參與聯(lián)邦立法和聯(lián)邦政治意志的形成，維護(hù)自身的利益。聯(lián)邦制加強(qiáng)了民主原則，“當(dāng)公民能夠在他較熟悉的本州范圍內(nèi)通過選舉和投票來參加政治生活時，民主就會更加生動活潑?！甭?lián)邦制能夠防止濫用權(quán)力。在聯(lián)邦國家，除了橫向的分權(quán)，立法、行政和司法三權(quán)分立之外，還有縱向的聯(lián)邦各州之間的分權(quán)。聯(lián)邦制促進(jìn)競爭?！奥?lián)邦國家保證各地區(qū)有必需的發(fā)展空間；它要求各州之間以及州與聯(lián)邦之間進(jìn)行競爭，并使小范圍內(nèi)的試驗(yàn)成為可能，如果這些試驗(yàn)成功，便會被整個聯(lián)邦采納?！?5簡而言之，“聯(lián)邦制通過憲法保障中央與地方之間的分權(quán)，既保證國家的統(tǒng)一性，也保證地方政府的地域性。聯(lián)邦被認(rèn)為是介于極端的中央集權(quán)和松散的邦聯(lián)之間的一種中間形式。”26

與此相似的是，民國憲法注重對民國建立以來憲政制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的汲取，“但就該憲法本身而言，它綜合體現(xiàn)了西方近代憲法理論和憲政原則以及中華民國十年共和歷史的政治實(shí)踐和立法經(jīng)驗(yàn)。”27并且遵循聯(lián)邦制度原則，設(shè)計(jì)出一種體現(xiàn)中國特色的國家結(jié)構(gòu)形式，其核心是在確保國家統(tǒng)一的原則下，創(chuàng)立合理的聯(lián)邦分權(quán)制度模式，彰顯聯(lián)邦制度的功能。

第一，中央與地方分權(quán)體制。聯(lián)邦國家通常有兩種分權(quán)模式，一類聯(lián)邦國家列舉國權(quán)，概括規(guī)定州（邦）權(quán)，如美國、澳大利亞等國。另一類國家國權(quán)與州（邦）權(quán)均采列舉方式，其他未明白列舉的權(quán)力保留給某一方。如加拿大憲法分別列舉聯(lián)邦議會和各州議會的立法權(quán)，但凡憲法未賦予各州議會專有的權(quán)力，仍屬聯(lián)邦議會。民國憲法分權(quán)模式與以上兩種略有不同，有學(xué)者曾批評中國憲法這種含糊的規(guī)定不如加拿大憲法明確。28

其實(shí)民國憲法混合以上兩種分權(quán)模式，是一種妥協(xié)的結(jié)果，在處理中央與地方權(quán)力爭執(zhí)時更加靈活。一方面主要是仿照加、德國的模式，采取中央與省的權(quán)力共同列舉式，“凡中央事權(quán)，無論中央行使與否，各省不得行使；反之，各省事權(quán)中央亦絕不能行使。”29這樣易于操作，避免產(chǎn)生權(quán)力糾紛；一方面創(chuàng)造性地規(guī)定了中央與省的剩余權(quán)處理原則。如有未列舉事項(xiàng)發(fā)生時，其性質(zhì)關(guān)系國家者，屬于國家，關(guān)系各省者，屬于各省。遇有爭議，由最高法院裁決之?！八炔幌窦幽么髴椃?，因?yàn)榧幽么髴椃ò褯]有提到的剩余權(quán)力，全部歸屬于中央政府；也不像美國憲法，在美國憲法中，那些剩余權(quán)力都明確地規(guī)定屬于地方各州。中國憲法規(guī)定，對憲法中任何沒有說明的事項(xiàng)，有關(guān)國家性質(zhì)的事項(xiàng)，它的解釋權(quán)屬于中央，有關(guān)省的性質(zhì)事項(xiàng)，它的解釋權(quán)屬于省。在解釋的過程中產(chǎn)生爭議，則由最高法院來決定。此外，當(dāng)?shù)胤椒膳c國家法律相沖突時，最高法院有權(quán)決定是否廢除省的法律?！?0

第二，地方二次分權(quán)體制?？紤]到中國省區(qū)面積遼闊，容易形成地方割據(jù)。為防止省的權(quán)力過于集中，憲法創(chuàng)造性進(jìn)行了省與省、省與縣的兩級權(quán)力劃分，主要體現(xiàn)在政治法律與財(cái)政關(guān)系方面，其中最重要的是給予縣自治權(quán)力憲法地位。在當(dāng)時聯(lián)邦制國家憲法中，州以下地方政府并不具備憲法地位。例如在美國，地方自治雖然是美國的政治傳統(tǒng)，但是美國憲法從未提及地方政府的獨(dú)立地位或自治權(quán)利?！暗?9世紀(jì)將近結(jié)束之前，各州憲法亦只把管轄范圍內(nèi)的地方機(jī)構(gòu)視為州政府的下級分支，其形成、結(jié)構(gòu)、地位和權(quán)限完全受制于州議會的規(guī)定?！?1民國憲法將縣制大綱規(guī)定在國憲中，目的是為了實(shí)現(xiàn)地方權(quán)力的二次分權(quán)，避免省權(quán)的集中與不受制約。

第三，地方過度分權(quán)矯正體制?！暗胤竭^度分權(quán)是中央與地方權(quán)限劃分的一種變態(tài)形式或‘矯枉過正’現(xiàn)象。這種現(xiàn)象如果長期存在，必然導(dǎo)致國家的衰亡?！?2各聯(lián)邦國家都非常重視遏制地方過度分權(quán)現(xiàn)象。美國憲法曾列舉12項(xiàng)禁止州行使的權(quán)力，其中包括不得鑄造貸幣，在和平時期不得保留軍隊(duì)和兵艦；不得締結(jié)條約；不得制定損害合同義務(wù)的法律；不得否定人民享有法律的等保護(hù)；不得違反聯(lián)邦憲法或阻撓聯(lián)邦法律的實(shí)施；不得因種族、膚色和性別而剝奪公民的選舉權(quán)；不得對進(jìn)口貸和出口貸征稅；不得允許奴隸制；不得授予貴族爵位；不得通過公民權(quán)利剝奪法案或追溯既往的法律；不得中止人身保護(hù)狀的特權(quán)，除非發(fā)生叛亂和入侵；不經(jīng)正當(dāng)法律程度，不得剝奪任何人的生命、自由和財(cái)產(chǎn)。33

20年代在湖南等省省憲中，也存在類似問題。如省權(quán)中的軍事、外交權(quán)的規(guī)定明顯違反聯(lián)邦制原則，當(dāng)時即使是聯(lián)邦論者也承認(rèn)外交軍事權(quán)絕對屬于國家。34省的立法、財(cái)政與經(jīng)濟(jì)權(quán)力也有不少地方侵奪國家權(quán)力，事實(shí)上企圖架空中央政府的權(quán)威，“而且省憲中將原應(yīng)屬于中央政府的事權(quán)劃歸各省所有，在省憲制定者而言，雖認(rèn)為是國憲未制定的過渡辦法，卻頗予人以割據(jù)分裂的疑慮?！?5

民國憲法在保障省權(quán)的同時，在立法、軍事、財(cái)政、行政等方面對省權(quán)又做出了許多限制性規(guī)定，而對國家權(quán)力限制性規(guī)定較少。司法與軍事都屬于國權(quán)，不在省自治權(quán)限之內(nèi)，以至于這種做法受到了聯(lián)省自治派學(xué)者的批評，認(rèn)為國權(quán)過大，而省權(quán)過小，特別偏重中央權(quán)限。36其實(shí)憲法在處理國家與地方關(guān)系上已經(jīng)采取調(diào)和的立場，適當(dāng)?shù)乇３至藝遗c省的權(quán)力平衡，為國家保持高度統(tǒng)一奠定了政治基礎(chǔ)。同時這種做法也與魏瑪憲法相似，“德國雖仍是個聯(lián)邦國，但是中央政府在憲法上的權(quán)力，卻較美國的中央政府大得多了?！?7

第四，權(quán)限爭議解決體制。在實(shí)行地方分權(quán)的制度建設(shè)中，最容易發(fā)生的事情就是中央與地方發(fā)生權(quán)限爭議。對此憲法作了有益的探索，分別規(guī)定三個機(jī)關(guān)解決權(quán)限爭議。第一，最高法院解決省自治法或者省法律與國家法律抵觸之疑義，裁決國家與省權(quán)限的爭議；第二，參議院裁決省與省之間的爭議；第三，國會兩院議員組成的憲法會議解釋憲法的疑義。38最高法院、參議院、憲法會議，三個機(jī)構(gòu)各司其職。雖然國會權(quán)力至上的特點(diǎn)沒有大的改變，“而裁判國會法與憲法沖突之權(quán)，則由憲法會議行使。是憲法會議之權(quán)，遠(yuǎn)在最高法院之上?！?9但是與過去憲法草案相比，至少最高法院獲得了部分司法審查權(quán)。

第五，中央與地方合作體制。與美國聯(lián)邦制度不同的是，民國憲法在政治、行政、財(cái)政方面，著重強(qiáng)調(diào)中央與地方的合作關(guān)系。如明確地方與中央共同的護(hù)憲義務(wù)。針對民國建立以來，國體兩次變更的教訓(xùn)，憲法第37條特別規(guī)定，國體發(fā)生變動之，或憲法上根本組織破壞時，省應(yīng)聯(lián)合維持憲法上規(guī)定之組織，至原狀回復(fù)為止?！斑@是總結(jié)了辛亥以來多次發(fā)生國體蛻變的教訓(xùn)而訂立，意欲防止類似事件再次出現(xiàn)。”40國權(quán)條款中特別列出由國家立法并執(zhí)行或令地方執(zhí)行的事項(xiàng)。這些經(jīng)濟(jì)、教育、金融、水利、內(nèi)政、公共衛(wèi)生、文化方面的內(nèi)容，并不是德國式的地方與中央并行立法權(quán)，而是特指國家可以命令地方執(zhí)行的權(quán)力。財(cái)政方面也有中央與地方互相配合與支持的規(guī)定。顯然，這種合作體制特點(diǎn)的聯(lián)邦制度比較類似于當(dāng)代德國的“合作聯(lián)邦制（Cooperation Federation）”，而不是美國式“二元聯(lián)邦制（Duality Federation）”。德國式合作聯(lián)邦制，即聯(lián)邦與各州均忠于合作與信任的原則。在此原則下，德國聯(lián)邦與各州并不相互獨(dú)立，而是在聯(lián)邦與州以及州與州之間建立起彼此合作的政治關(guān)系。41

在現(xiàn)代化進(jìn)程中，“聯(lián)邦制既是一種觀念又是一種制度。作為觀念形態(tài)的聯(lián)邦制主張建立統(tǒng)一國家，強(qiáng)調(diào)一定程度的權(quán)力集中，實(shí)際上是一種特殊形態(tài)的民族主義，建立統(tǒng)一的民族國家是其目的。在建立民族國家這一根本目標(biāo)上，聯(lián)邦制與單一制是一致的?！?2并且“權(quán)力的相對集中才是聯(lián)邦制的根本目的，分權(quán)只是實(shí)現(xiàn)民族國家統(tǒng)一的一種手段。”43在當(dāng)代世界，“沒有一個國家完全是單一制，同樣沒有哪個國家是完全的聯(lián)邦制。”時代發(fā)展的趨勢是單一制國家努力向稍帶聯(lián)邦制的方向轉(zhuǎn)變，而聯(lián)邦制國家則向更加單一的方向緩慢演進(jìn)。法國、西班牙是兩個權(quán)力高度集中的中央政府向半聯(lián)邦制轉(zhuǎn)化，而美國聯(lián)邦政府權(quán)力的增強(qiáng)，則呈現(xiàn)出單一體制的某些特征。44

同樣地，在20世紀(jì)初中國憲政制度試驗(yàn)中，1923年民國憲法進(jìn)行了一次從分治的邦聯(lián)中國到統(tǒng)一的聯(lián)邦中國的制度創(chuàng)新。當(dāng)時就有論者認(rèn)為：“聯(lián)邦制是使各省人民各向軍閥收還本來應(yīng)有的權(quán)?！坏﹪鴳椩S各省人民自定憲法，現(xiàn)在所潛伏的愿欲和能力，自然發(fā)泄出來，那時各省人民驅(qū)逐軍閥，為勢極順。”作者以湖南人民成功驅(qū)逐張敬堯?yàn)槔?，說明“近來一二軍閥初欲利用省自治的名義以對抗中央，然發(fā)動以后，民氣蓬勃，結(jié)果適以自縛?！彼月?lián)邦制是不利于軍閥，不但不致造成割據(jù)之局，而且可以打破現(xiàn)存的割據(jù)狀態(tài)。45

注釋：

1 王麗萍：《聯(lián)邦制與世界秩序》，北京大學(xué)出版社，2000年，第81頁。 2 陳茹玄：《中國憲法史》，上海世界書局，民國22年，第136頁。 3 本節(jié)國權(quán)內(nèi)容引自1923年民國憲法第22、23、24、3、32、138條；省縣地方權(quán)力內(nèi)容引自憲法第25、126、127、128條。憲法全文參見王世杰、錢端升：《比較憲法》，商務(wù)印書館，1999年，附錄六。 4 加拿大憲法第六部分為立法權(quán)力分配，分別列舉中央國會權(quán)力29項(xiàng)（第91條）、省立法權(quán)力16項(xiàng)（第92條）。儲建國：《當(dāng)代各國政治體制-加拿大》，蘭州大學(xué)出版社，1998年，第309-312頁。 5 魏瑪?shù)聡鴳椃ǖ?、7條，布倫乃特：《德國新憲法論》，張卓立等譯，商務(wù)印書館，民國15年，附錄德國新憲法條文。 6 李道揆：《美國政府和美國政治上冊》，商務(wù)印書館，1999年。第60-61頁。 7 管理州際貿(mào)易和對外貿(mào)易管理權(quán)被稱為美國聯(lián)邦政府職能擴(kuò)張的三大憲法支柱之一。參見詹姆斯·M·伯恩斯等：《美國式民主》，譚君久等譯，中國社會科學(xué)出版社，1993年，第77頁。 8 李道揆：《美國政府和美國政治上冊》，商務(wù)印書館，1999年。第61頁。 9 同上，第61頁。 10 伊夫·梅尼、文森特·賴特主編《西歐國家中央與地方的關(guān)系》，朱建軍等譯，春秋出版社，1989年，第27頁。 11 吳志成：《當(dāng)代各國政治體制-德國和瑞士》，蘭州大學(xué)出版社，1998年，第56頁。 12 本節(jié)有關(guān)內(nèi)容分別引自1923年憲法第24、125、28、35、133、37、34、32、27、29、30、132條。 13 如國是會議憲法草案在外交、軍事方面，明確規(guī)定外交、陸海軍、鐵路及國道事項(xiàng)由聯(lián)省機(jī)關(guān)立法或執(zhí)行。省權(quán)中不包括當(dāng)時各省省憲中的省軍事權(quán)、修筑鐵路權(quán)等。立法方面，則強(qiáng)調(diào)聯(lián)省憲法的效力在各省法律效力之上。 14 湖南省憲法第128條。此外浙江省憲草案第31、32條分別規(guī)定國家立法事項(xiàng)，其施行有不適用于本省者，得以省法更定其施行之程序，但不得與其本法相抵觸。國政府所定法律或?qū)ν饩喖s，有損及本省之權(quán)利，或加重本省之負(fù)擔(dān)時，應(yīng)先取得本省之同意。廣東省憲草案第131、23、30條分別規(guī)定省法律未公布以前，中華民國現(xiàn)行法律及基于法律之命令，與本法不相抵觸者繼續(xù)有效。廣東省之事權(quán)包括省內(nèi)之軍政軍令事項(xiàng)。國家遇非常事變，不克依法行使其事權(quán)時，其在本省以內(nèi)之國家行政，得由本省收管至事變平定之日為止。湘浙粵三省憲法參見《東方雜志》第19卷第23號附錄。 15 布倫乃特：《德國新憲法論》，附錄德國新憲法條文。 16 《國是會議憲法草案（甲種）》第10條，胡春惠編《民國憲政運(yùn)動》，（臺北）正中書局，1978年，第484頁。 17 湖南省憲第25、87、55、88、89條；浙江省憲草案33條；廣東省憲草案第115、117、118條。 18 魏瑪憲法第十一條聯(lián)邦對于各邦之租稅、公課及其征收方法，為免下列諸弊或?yàn)榫S持公共利益之必要時，得依立法權(quán)之作用定其原則。（一）妨害國家收入或通商；（二）二重課稅；（三）對于公共道路或其他交通設(shè)施之利用，課以過重或妨礙交通之規(guī)費(fèi)；（四）各邦間及各地方間之交通，因保護(hù)其產(chǎn)物，對于輸入商品為不利之課稅；（五）輸出獎勵金。參見布倫乃特《德國新憲法論》，附錄德國新憲法。 19 羅敦偉：《湖南省憲法批評》，《東方雜志》第19卷第22號。湖南省憲草案制定者李劍農(nóng)也有類似批評。李劍農(nóng)：《由湖南制憲所得的教訓(xùn)》，《太平洋》第3卷第6號。 20 周民鋒主編《西方國家政治制度比較》，華東理工大學(xué)出版社，2001年，第213頁。 21 本節(jié)有關(guān)內(nèi)容分別引自1923年憲法第31、33、36、27、25、131、130、128條。 22 伊夫·梅尼、文森特·賴特主編《西歐國家中央與地方的關(guān)系》，第111頁。 23 陳茹玄：《中國憲法史》，第136頁。 24 趙全勝：《論聯(lián)邦制和民主化與中國統(tǒng)一之關(guān)系》，趙全勝編著《分裂與統(tǒng)一：中國、韓國、德國、越南經(jīng)驗(yàn)之比較研究》，(臺北)桂冠圖書公司，1994年，第42頁。 25 吳志成：《當(dāng)代各國政治體制-德國和瑞士》，第50-51頁。 26 周民鋒主編《西方國家政治制度比較》，第208-209頁。 27 朱勇：《中華民國立法史序言》，謝振民編著《中華民國立法史上冊》，中國政法大學(xué)出版社，2000年重印本。 28 潘樹藩：《中華民國憲法史》，第135-136頁。 29 王世杰、錢端升：《比較憲法》，第362頁。 30 Franklin W· Houn， Central Government of China 1912-1928， An Institutional Study， Madison: The University of Wisconsin Press， 1957， p146-147. 31 張千帆：《西方憲政體系（上冊）美國憲法）》，中國政法大學(xué)出版社，2000年，第630頁。 32 薄貴利：《集權(quán)分權(quán)與國家興衰》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2000年，第78頁。 33 李道揆：《美國政府和美國政治上冊》，第61頁。 34 《省憲概論》，愚廠：《省憲輯覽》，甲編，上海自治學(xué)會，民國10年。 35 李達(dá)嘉：《民國初年的聯(lián)省自治運(yùn)動》，（臺北）弘文館出版社，1986年，第204頁。 36 潘樹藩：《中華民國憲法史》，商務(wù)印書館，民國24年，第133頁。 37 程學(xué)愉：《德意志之新憲法》，《東方雜志》第19卷第22號。 38 潘樹藩：《中華民國憲法史》，第139頁。 39 陳茹玄：《中國憲法史》，第138頁。 40 徐矛：《中華民國政治制度史》，上海人民出版社，1992年，第444頁。 41 周民鋒主編《西方國家政治制度比較》，第219頁。美國式二元聯(lián)邦制即聯(lián)邦和州擁有各自的職權(quán)范圍，二者分離，彼此相互獨(dú)立，州權(quán)是縱向分權(quán)并制約聯(lián)邦的一種手段。 42 王麗萍：《聯(lián)邦制與世界秩序》，第3-4頁。 43 同上，第3頁。 44 邁克爾·羅斯金等著《政治科學(xué)》，林震等譯，華夏出版社，2001年，第274頁。 45 孫幾伊：《制憲問題底理論和實(shí)際》，《東方雜志》第19卷第21號。