應當說，在政府職能的轉型時期，讓政府完全退出在城市改造和建設上的直接參與和干預，是不現實的。但應盡量淡化政府機關的市場主體色彩，特別是對于城市基礎設施的建設和公益項目的建設，政府應盡量退到幕后，讓企業法人等市場主體到前臺唱主角，政府只起一個制定規則和運用規則進行管理和裁決的作用，避免與民事主體之間的直接對立。既然城市的基礎設施建設和公益事業項目建設都要由市場主體來經營，那么像房地產開發這樣的經營項目，政府機關就更應該退避三舍了。政府機關退出經營活動，是體制改革對政府職能轉換的必然要求。根據這一要求，不管是政府自身還是其下屬部門，甚至是政府機關的下屬機構，均不宜作為拆遷人從事拆遷活動。

那么，由政府投資的建設項目，頒發拆遷許可證時，又如何確定拆遷人呢？

政府投資，反映了建設資金的來源是由政府財政安排的。實際上，政府的工作是由各職能部門分解承擔的，政府應當是城市管理、建設的協調機關，而不應充當城市建設的拆遷人，成為項目建設承擔拆遷補償安置責任的民事主體。由政府財政安排資金，實施城市建設，也要按照國家制定頒布的法律、法規，建立和完善符合法律規定的運作機制。要依照政企、政事分離、折管分離的原則，確定建設實施的主體。現在，有些城市成立了“城市建設投資公司”來具體實施城市基礎設施建設項目，也有的城市由建設部門設立的市政工程建設單位來具體實施城市基礎項目建設，我們不妨效法他們的做法。這樣就可以將政府投資的市政工程項目，由企業按建設程序進行。由他們來擔當拆遷人，可以使政府處于超然狀態，也有利于房屋拆遷管理部門發揮職能作用。

（二）在城市規劃區的集體土地上實施拆遷，應當兼顧《土地管理法》和《城市房屋拆遷管理條例》的不同規定，選擇既合法又便捷的拆遷補償方式。

根據我國現行法律規定，目前在集體土地上實施拆遷，有兩條法律途徑可供選擇：一是依據《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的規定，在集體土地征用的過程中，將房屋作為地上附著物進行補償后的拆遷，叫做農村集體土地征用拆遷。這種拆遷方式，按照《土地管理法》第四十七條第四款的規定，被征用土地上的附著物補償標準，授權省、自治區、直轄市規定。根據山東省《實施中華人民共和國土地管理法辦法》第二十七條的規定，只需將被拆遷的房屋作為被征用土地上的附著物，給予折價補償或者以同等數量和質量房屋予以置換就可以了。這是一種既合法、又經濟的拆遷方式，這種方式適用于農村部分土地被征用，絕大多數村民不改變其農民身份的情況，被征用土地上的農戶可以另行申請宅基地重建房屋。二是依照城市房屋拆遷法律法規進行城市拆遷。即在征地的過程中，對被征用土地上的房屋不是按照附著物進行補償，而是先把被征用土地上的農民轉化成為城市市民，然后再按城市拆遷的法律規定進行拆遷補償安置。這種方式適用于農村集體土地被全部或大部被征用，農村村民全部轉為城市非農業人口的情況。

上述兩條拆遷途徑有一個共同的前提，那就是集體土地必須經依法批準征用，否則，在集體土地上所進行的任何開發和建設都是非法的。因為我國的土地管理法明確規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。”我市2002年在機場路附近進行的拆遷活動，之所以遇到了前所卻未有的困難，訴到法院的案件至今不能下判，就是因為集體土地未經審批征用，有關部門就頒發了拆遷許可證，且已拆遷完畢。

我省規定地上的附著物即房屋和其他建筑物、構筑物的補償費，按重置價格結合成新確定，這與國家拆遷條例的規定是不一致的，它是基于拆除地上附著物由被拆遷人自行搬遷異地遷建作出的規定。實際上，在城市規劃區內征用土地拆遷農民的房屋，再安排宅基地由農民遷建的辦法，鑒于城市郊區土地資源的緊缺和不可再生，已經不能再繼續了。從有利于被征土地的農民房屋拆遷補償安置問題的解決和權益的維護考慮，在征地過程中，應采取先辦理征地，后實施拆遷的程序，來規避拆遷條例的適用障礙，以滿足《拆遷條例》的管轄權規定。

（三）慎重處理權利受限房屋的拆遷問題。

現代市場經濟條件下，房產的權利總是在不斷變化的，在一般用途的房屋中，會出現因某種法定原因使原有房屋所有權受到限制的特殊情況，如因借貸而設定抵押，會使原有房屋的所有權和處分權受到限制；因法院查封而使原房屋權利受限；因企業改制而使原有房屋所有權受限；因房主下落不明而被代管；因房改取得的產權不完整；因家庭婚姻關系發生變化引起產權人變化的特殊情況等等。對這些權利受限的房屋進行拆遷，必須依照法律的特殊規定處理，否則可能導致拆遷違法。

1、抵押房屋拆遷糾紛的處理：

隨著改革開放的深入，以房屋產權作為抵押物向金融機構抵押貸款，是企業或個人取得資金的常用手段。這類房屋在拆遷時，銀行作為抵押權人，將加入到拆遷法律關系中來，否則抵押權將受到侵害，所以，抵押房屋的拆遷糾紛便具有一般房屋拆遷活動所不同的程序和特點。

所謂抵押房屋，就是設定了抵押權的房屋，是指被拆遷人所有或經營的，依照法律規定已經由被拆遷人作為履行債務的擔保物的房屋。以房屋作為抵押，是擔保方式中最常見的一種。其法律意義在于，當債務人不履行債務時，債權人有權從房屋拍賣或變買的價款中優先受償。抵押房屋的特點，一是所有權受到限制：房屋一經抵押，該房屋所有人的權利就受到限制，突出表現在處分權的限制上。按照所有權制度，所有人對房屋擁有處分權，而抵押之后，就不得變更房屋的所有權，由此影響到拆遷活動中對房屋補償安置的權益，未經抵押權人同意，被拆遷人不得擅自作出處分。二是抵押權依附于債權：由于抵押房屋的目的是確保債務的履行，該債務應當是合法存在的。如果該債務消失，而被拆遷人的房屋上的抵押義務也隨之消失，抵押權人不得限制原抵押物所有人的處分權。三是抵押權須依法設立：在民間借貸中，債權人要求債務人提供房屋抵押作為債的擔保，經常是以雙方立字為據，忽略了抵押登記制度的存在，因此產生抵押權的瑕疵。在拆遷實踐中，常有合同約定的抵押房屋被拆除，補償完畢后，債權人才得知消息，因而權利受到損害而產生糾紛。四是抵押房屋的性質變化：在很長一段時間內，設立抵押權的房屋多為私房，而近年來，這種性質發生了逆轉，企業用房占抵押房屋中的比例越來越大，而企業效益下降的范圍越來越廣，一旦拆遷，就會出現補償金是優先安排職工還是償還債務的矛盾，確實很難處理。

現行《城市房屋拆遷管理條例》第三十條規定：“拆遷設有抵押的房屋，依照國家有關擔保的法律執行。”按照目前法律規定的兩種拆遷補償方式，拆遷設有抵押權的房屋的具體操作方式是不同的。

（1）抵押房屋拆遷，采用貨幣補償方式的操作：應當先由抵押權人和抵押人協商重新設立抵押權或者先償還債務，使抵押房屋上原有的抵押權消失，被拆遷人才能向拆遷人領取補償金；如果抵押人和抵押權人不能訂立新的抵押協議或者不能償還到期債務，拆遷人有權暫不支付拆遷補償金。按照合同法的相關規定，拆遷人和被拆遷人都有及時通知抵押權人的義務。對沒有在拆遷期限內與抵押權人重新設立抵押或者清償原債務的，對其補償款可以由拆遷人交公證機關或房屋拆遷管理部門提存或代為保管。

對貨幣補償的抵押房屋拆遷，需要按以上方式操作，是因為所得的補償金應屬于抵押財產。房屋抵押權因房屋被拆遷而消滅，補償款作為抵押財產可以使抵押權人的合同權益得到保障，擔保的法律制度得到貫徹執行。

（2）抵押房屋拆遷采用產權調換方式的操作：如果被拆遷人在抵押房屋拆遷時，選擇了產權調換方式，其補償操作應注意以下兩點：一是抵押權人與抵押人應當就產權調換后的房屋作為抵押物重新簽訂抵押合同。新的抵押合同必須依法成立并登記生效。否則，拆遷人不得與被拆遷人訂立拆遷補償安置協議，即使訂立也因違反擔保法的規定而無效。二是抵押權人與抵押人在拆遷期限內達不成新的抵押協議的，該房屋視為產權有爭議的房屋，由拆遷人提出拆遷補償安置方案，報房屋拆遷主管部門審核同意后實施拆遷。拆遷前，房屋拆遷管理部門應當組織拆遷人對被拆遷房屋作勘察記錄，并由拆遷人向公證機關辦理證據保全。

抵押房屋拆遷，未達成新的抵押協議，一般情況是被拆遷人方面的原因居多，主要是對原抵押合同持有異議。對此，抵押權人應及時提起訴訟，避免債權落空。

實踐中，抵押房屋中還有一種十分特殊的情況，就是開發商開發的房屋尚未竣工就遇到了拆遷的情況。而在建工程除向銀行貸款作為抵押外，還可能存在拖欠了工程款和已預售的情況，對這種房屋拆遷產生的糾紛的處理，必須按照《合同法》第286條和相應的司法解釋來處理。合同法第286條規定：“發包人未按照約定支付價款的，承包人可以催告發包人在合理期限內支付價款。發包人逾期支付的，除按照建設工程性質不宜折價、拍賣的以外，承包人可以與發包人協議將該工程折價，也可以申請人民法院將該工程拍賣。建設工程的價款就該工程折價或拍賣的價款優先受償。”對此，最高人民法院有相應的司法解釋。在建工程遇上拆遷時，無須折價拍賣，也是按市場評估計算補償金額，但該在建工程的補償款應按以下順序處理：第一，如果該在建工程尚欠施工單位的工程款，在拆遷補償時，該補償金施工單位有優先受償權，而不能先支付抵押權人或抵押人。第二，如果該在建工程不欠施工單位的工程款，但既已抵押，又已預售。作為購買房屋（在建工程）的購房者，其善意購買的行為受法律保護，如已付清全部或大部房款后，遇上拆遷，其已付的購房款應在拆遷補償金額中優先退還。第三，如果該在建工程既不拖欠施工單位的工程款，也未向社會發售，那么除非抵押人與抵押權人協商重新設立抵押權，否則該拆遷補償款應優先償還銀行的借款本息。否則拆遷人與被拆遷人將連帶清償原抵押貸款的本息。

2、被司法機關查封房屋的拆遷問題：

在拆遷實踐中，作為拆遷人應當努力盡到合理的注意義務，要摸清楚被拆遷的房屋是否已被法院查封，是否已被設定了抵押，是否存在著租賃的情況，等等。如果發現已被法院查封的，一般應當采取貨幣補償的方式，將補償款存放到拆遷主管部門，以等待法院的最后執行。

3、改制企業房屋拆遷糾紛的處理：

對企業所有的房屋拆遷，正常情況下，法律關系是明確的，與一般房屋拆遷并無不同。復雜的情況產生于企業改制，20世紀90年代，國家對國有經濟進行戰略性調整，國有資產有計劃地從一般工商企業中退出，使一些企業的資產出現了多元化。一些小型工商企業被出售，國有商業企業為主的局面被私營商業企業為主所取代。導致被拆遷房屋補償的權利主體也出現了多元化。主要反映在以下幾個方面：

（1）所有權與經營權分離，形成了特殊的補償權利主體

經濟體制改革，使企業的所有權與經營權相分離，經營權在所有權之外，成為新的拆遷補償對象，經營權人成為特殊的補償權利主體，對房屋拆遷補償的協商內容產生了很大影響，發生了很大變化。1991年的《城市房屋拆遷管理條例》將經營權人列入安置對象中加以考慮，規定“拆遷非住宅房屋造成停產、停業，引起經濟損失的，可以由拆遷人付給適當補助費。”2001年《城市房屋拆遷管理條例》第33條對此作了較大修改，一是將補助費更正為補償，這就將經營者列入了補償主體的范圍。二是取消了停產、停業引起經濟損失這個限制條件，規定只要引起停產、停業就應給予適當補償。這一改變是對經營權也屬于補償對象的確認。

（2）拆遷可能成為困難企業改制的契機，必須靈活進行

目前，國企改制的最大困難是改制成本資金的籌措，而拆遷補償為困難企業改制提供了資金來源，但是拆遷補償資金的使用有先后的順序。根據生存權優先于經營權的原則，優先支付的應當是拖欠職工的工資和養老金、醫療費等，其次才是其他開支。這是因為不解決職工的切身利益，企業改制就難以成功。

企業改制的目的之一，是產權明晰，特別是實行了私有化的企業，產權從抽象的社會公有到股東公有，其利益關系更加明確。企業的決策者面對拆遷將從企業的利益出發，選擇對企業有利的補償方式，不同的企業將有不同的選擇，即使是同一企業處于不同的階段也會有不同的選擇。

拆遷人實施拆遷與被拆遷人改制企業接觸，要注意其機制變化帶來的靈活性，要準備多套方案。而企業面臨拆遷時，要靈活選擇對企業發展最有利的方式，將拆遷作為企業發展的重大戰略機遇來考慮，利用拆遷盡可能地對企業進行經營方式、品種、范圍和體制進行適應市場需求的調整。這樣，可以減少或預防糾紛的發生，減少房屋拆遷和改制帶來的對社會穩定的負面影響。

（3）注意把握企業改制引起的補償權利主體的變化

實踐中，對企業改制不僅是企業資本的改造，還有依據市場需求，對企業主體進行的改造，實行資產重組。作法上有企業分立、合并、轉讓，由此會引起拆遷補償權利主體的變化。及時、準確地把握企業改制帶來的補償權利主體的變化，采取正確的對策，對改制企業房屋拆遷糾紛的妥善處理具有十分重要的意義。

第一，企業分立。分立是企業改制所采取的較多方式，是根據企業對市場競爭的不同功能和生產經營的范圍，將一個企業分設為多個企業，或者將企業中的某一部分分離出來，單獨設立一個新的企業。分立過程中涉及生產經營場地的調整，如遇拆遷，其拆遷補償的權利主體便產生了變化。企業分立時對拆遷活動的不利影響主要有兩個方面：一是有的企業分立后，相關財產分割未能辦理相應的手續，結果遇上拆遷，往往是使用者沒有所有權的相關手續，所有人又不占有使用，容易產生爭議，影響拆遷進度。二是有的企業改制目的不正確，單為逃避債務，而沒有按照市場競爭的需求對企業人財物合理調整，結果遇上拆遷，引起利益上的沖突，引發不穩定因素，也給拆遷活動帶來干擾。

第二，企業合并。合并是企業改制的特殊方式，是為了增強企業的市場競爭能力，將相配套或者相關的企業合并組建新的企業。合并的方式多種多樣，兼并則是常見的方式。合并是資產質量好、有廣闊市場前景的企業實現低成本擴張，迅速擴大產生經營規模，提高經濟效益的常用手段。企業合并，其拆遷中的權利義務均由合并后的企業承擔，從權利主體的角度容易落實。存在的問題主要是有的企業合并沒有按市場規律辦事，靠行政手段拉郎配，有的難免存在資債不符的情況，達不到預期的效果。個別企業合并后又分手，不僅沒有增強企業實力，反而受了一次重創。甚至有的合并期間發生資產流失、房屋所有權和土地使用權發生逆變的非正常情況，影響拆遷補償權利的實現。

第三，企業轉讓。轉讓是企業改制的常見方式。國退民進，將原來屬于國有的產權轉讓給民營企業或原企業職工，便引起了企業房屋所有權人的變化。這種轉讓的實現，轉讓關系中的出讓人一般不是原企業，而是通過國有資產的管理者——當地政府來進行的。轉讓合同的約定，將在較大程度上決定被拆遷人的地位。例如，原國有土地使用權問題，土地改變用途的出讓金問題，甚至遇有拆遷的補償金的歸屬都需要通過合同來約定。如果我們在處理改制企業的拆遷糾紛時，不把握其產權變化，不了解轉讓合同的約定，就可能走彎路。

4、代管房屋拆遷糾紛的處理：

由于歷史的原因，各地都存在著數量不等的由房管部門代為管理的房屋。這類房屋所有權人缺席，使拆遷活動有著特殊性。為維護產權人的合法權益，法律對代管房屋的拆遷作了特殊的規定。

代管房屋根據代管權力產生的原因，可分為委托代管和依法代管。委托代管，是指私有房屋的所有人不在本地或者由于某種原因無法行使管理權而委托他人進行管理。依法代管，是指房屋所有權人因某種原因沒有或者無法行使管理權，而依照法律的規定，由政府（主要是房屋管理部門）代為管理。城市房屋拆遷中的依法代管主要有四種情況：一是房屋所有人下落不明，而且經拆遷人尋找無線索；二是逾期未能辦理產權登記，且一時找不到登記權人的；三是所有權人死亡無繼承人的；四是繼承人下落不明又無合法代理人的。

對于代管房屋的拆遷，《城市房屋拆遷管理條例》有特殊的規定，該條例第十四條規定：“房屋拆遷管理部門代管的房屋需要拆遷，拆遷補償安置協議必須經公證機關公證，并辦理證據保全。”而對委托他人代管的房屋則沒有直接規定，因此，代管房屋拆遷的操作，也因代管主體的不同而不同。

第一，對依法由房屋拆遷管理部門代管的房屋，需要拆遷時，拆遷人應與房屋拆遷管理部門訂立拆遷安置補償協議。該協議應經公證機關公證，被拆除房屋應辦理證據保全。采用產權調換的，該調換取得產權的房屋繼續由原代管人代為管理，房屋出租收入扣除必要管理費后，專賬管理。采用貨幣補償的，房屋拆遷管理部門或其他代管部門不得挪用；也可以先將補償金繳入財政，爾后按無主財產的規定程序辦理相應手續，但一旦出現合法所有人主張權利，應驗明身份后將款項退還給所有人。

第二，對委托他人代管的房屋實施拆遷，應注意三個環節：一是注意驗明委托手續的合法性與有效性。如委托手續有疑問，又找不到所有人的情況下，應按法定代管的程序，由房屋拆遷管理部門實施代管，履行職責；二是訂立拆遷補償安置合同時，代管人應提請公證機關進行合同公證，并送房屋拆遷管理部門備案；三是產權調換的房屋繼續由代管人管理，如用于出租，租金收入，應以所有人的名義存入銀行，貨幣補償金也應如數以所有人的名義存入銀行，不得挪用。代管人應及時將情況通知所有人的繼承人，不得違反誠實信用原則，侵吞委托人的資產。拆遷人發現代管人有侵吞挪用行為，應予制止，必要時向房屋拆遷管理部門報告，金額較大的，應向公安部門報告，以追究其刑事責任。

無論是依法代管還是委托代管的房屋，拆除時都要請公證機關作勘察記錄，采取證據保全措施，避免紛爭。

5、有限產權房屋拆遷糾紛的處理：

有限產權房屋的出現，是我國社會主義初級階段的產物，是城鎮房屋產權制度改革的結果，拆遷時不同于一般房屋之處就在于其所有權不完整。我們應當看到，產權人購買的房改房，是我國長期低工資的一種福利性補償，是勞動者多年勞動的積累。有的同志覺得產權人花較低的價格購買了房改房，拆遷時卻要按市場估價的價值進行補償，認為不太合理，認為是產權人占了國家的便宜。其實，這是對我國住房制度改革的片面認識。本來勞動者創造的剩余價值扣除了各種積累后，是應當以貨幣的形式返還給勞動者的，而我國長期的低工資、高積累，企業辦社會，住房是勞動剩余的積累，長期以來一直是作為福利待遇來分配的，房改中再讓勞動者拿出部分資金，購買本來就屬于自己的房屋，對勞動者來說是不夠公平的。如果再認為是他們占了國家的便宜，就不對了。

所謂有限產權房屋，是指所有人對享受政府或企事業單位補償購買或建造的房屋擁有不完整的產權。

有限產權的房屋均依照國務院的文件規定辦理了產權登記手續，在拆遷摸底時，一般能夠摸清楚。其具體的形式有以市場價、成本價、標準價購買三種形式，拆遷補償安置時要區別對待。

首先，職工以市場價購買的單位公房，產權歸個人所有，遇到拆遷時，擁有完全的處分權。從理論上分析，公房出售的市場價也是享受了優惠的價格，含有福利的因素，但國家為了推進住房制度改革，作出了讓利的優惠政策，因此該房屋拆遷補償的權利，全部屬于以市場價購房的職工。

其次，職工以成本價購買的公房，產權歸個人所有，一般住用五年后可以依法進入市場，在補交土地使用權出讓金中所含土地收益和按規定交納的有關稅費后，收入歸個人所有。因此，拆遷補償安置也應參照該規定辦理。實行產權調換的，一般無爭議，繼續由職工個人享受有限產權。實行貨幣補償的，如購房已滿五年，原則上，該房屋的補償安置權應歸職工個人享有。未滿五年的，該房屋的補償與當時購房成本之間的差額，由單位和個人按份共有，實踐中，對單位不主張權利的，也歸個人所有。

再次，職工以標準價購買的房屋，擁有部分產權，即占有、使用、有限的收益和處分權，可以繼承。住滿五年后可以進入市場。遇到拆遷時，采用產權調換的，一般爭議不大，有的地方則要求購房者付清標準價與成本價之間的差額。采用貨幣補償的，補償金與當時購房的標準價之間的差額，按產權比例在單位和個人之間分配。實際操作中，考慮被拆遷人的安置問題，一般都采取讓利政策，按標準價與購房時的市場價之差歸單位，其余歸個人的辦法處理。

隨著產權制度的改革深入，城鎮公房出售的工作已經完成，房屋的有限產權也將成為歷史名詞。

6、出租房屋拆遷糾紛的處理：

由于我國長期實行住房實物分配制度，有許多房屋雖不符合房屋租賃的要件，但已形成了事實上的租賃關系，表現為：一是雖有租賃協議（或房屋分配單），但沒有租賃期限。由于所有人與使用人一直分離，使用人也定期交納租金，對此應以租賃房屋進行補償安置（這種情況主要發生在大量的公有房屋中）。二是雖然沒有租賃協議，但定期交納租金，這是典型的實事租賃行為。三是既沒有租賃協議，也不交納租金的。對于這些事實上的房屋租賃行為，在拆遷時也應當按照租賃房屋的拆遷補償安置原則進行安置。

拆遷租賃房屋時應當考慮兩個因素：一是保護房屋所有權人的合法權益，所有權人可以選擇貨幣補償或產權調換的補償方式；二是保護承租人的合法權益。應當說，拆遷租賃房屋涉及補償安置和解除合同等兩個法律關系。兩個法律關系表面上是獨立的，但實際上是關聯的，所以在處理兩個法律關系時應當一并考慮。依法拆遷是合法行為，是解除合同的直接原因，有效的合同受到法律保護，被拆遷人有權獲得補償，承租人有權獲得因為解除合同而造成損失的賠償，為了達到良好的社會效果，對拆遷補償和解除合同的補償應當一并考慮，因此，國務院《城市房屋拆遷管理條例》對被拆遷人獲得補償設置了限定條件，在獲得貨幣補償之前必須對承租人進行賠償或者解除合同，如果不能與承租人達成協議，被拆遷人就不能獲得貨幣補償。當然，因解除合同而使被拆遷人造成的直接損失應當在拆遷補償中包括。比如，被拆遷房屋用于租賃進行飲食經營，承租人對房屋進行了裝修，在拆遷補償中，拆遷人應當對被拆遷人給付這種裝修的損失進行補償。在實踐中應當防止三種錯誤傾向：一是要求拆遷人對被拆遷房屋補償兩份；二是被拆遷人承擔了對承租人的賠償而沒有獲得拆遷人相應的補償；三是承租人沒有獲得任何賠償。

（四）制定合理的房屋用途認定標準，正確認定被拆遷房屋的用途，解決好房屋用途爭議。

被拆遷房屋的用途之爭，實質上是拆遷人與被拆遷人之間的經濟利益之爭。目前，對房屋用途的認定，在立法上就存在缺陷。國務院《城市房屋拆遷管理條例》第二十四條規定了房屋用途是價格評估的因素之一，但沒有明確如何確定房屋用途，而是授權省、自治區、直轄市人民政府制定具體規定。這一授權帶來了各地的不同規定。我們山東省的《城市房屋拆遷管理條例》第29條是這樣規定的：拆除非住宅房屋的所有人具備下列條件的，其房屋應當按照營業用房給予補償：（一）持有的房屋所有權證用途欄內標明“營業”或者“生產”等字樣；（二）取得營業執照、稅務登記證并有納稅記錄；（三）房屋所有權證、營業執照和稅務登記證注明的營業、生產的地點、時間相一致。而我國的《城市房地產管理法》只規定了房屋權屬的登記制度，并未規定房屋用途如何登記。更為矛盾的是國務院《城市房屋拆遷管理條例》第十二條還規定：在拆遷范圍確定后，拆遷范圍內的單位和個人不得改變房屋和土地用途。按照這一規定，又明確了房屋和土地用途的改變是要辦理相關手續的，登記便又重要起來。

對房屋用途的認定和處理是一個十分棘手的問題。這個問題之所以難，并不在于問題的本身，而在于各地政府的指導思想。如果將政績或者開發商的利益優先于被拆遷人的利益，則勢必會與群眾越來越對立，拆遷越來越難。對于非住宅房屋的認定，建議市政府組織有關部門在充分征求市民意見的基礎上，以規范性文件的形式制定一個具有可操作性的認定標準，明確規定：1、房屋所有權證記載為非住宅的，按非住宅認定；2、房屋所有權證記載為住宅的房屋，拆遷范圍確定前實際作為營業用房使用的 ，在效驗拆遷范圍確定前的營業執照、完稅憑證和規劃部門批準的改建文件后，按照營業用房認定；3、對于前店后宅或前店后廠的情況，也應按實際用途以非住宅房屋對待為宜，但應在補償金中追繳其逃避的稅款。因為有些戶主為了減少房產稅的支出，不愿據實申報房屋的實際用途，即使在稅務部門上門服務時，也千方百計少報或瞞報，結果遇到拆遷時，不僅拿不出房產證或改變用途的申請手續或變更手續，連納稅憑證也拿不出來。

圍繞房屋用途爭議，我們難以回避目前在社會活動中存在的一個法律意識問題。即一方面在相當的人群中，現代法律意識尚未被接受，人們還習慣于按老經驗、老習慣辦事。另一方面市場經濟決定了法治的新原則，一是“法無禁止，便是權利”；二是“法無授權，便為侵權”。前者是充分保障市場主體的行為能力的，如房屋所有人將房屋用于法無禁止的領域是其權利，其實際用途只要不違法就應當被承認；后者是嚴格要求社會管理者的，即在行使行政管理權時，必須要有法律的授權，從制定規章、規范性文件到具體的執法行為都要受到嚴格的限制。對拆遷活動的行政管理中，如果行政行為無法律的授權，便為侵權行為。在社會主義市場經濟條件下，我們應當以現代的法治理念指導拆遷實踐，以減少無謂的爭端。