摘 要 當(dāng)前，隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展，各種各樣的房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目拆遷工作大面積鋪開，作為政府土地歸集的有效杠桿，土地儲(chǔ)備制度已在各地推廣。然而，由于拆遷補(bǔ)償法規(guī)存在缺陷，各地土地收購儲(chǔ)備的運(yùn)行模式各不一樣，但都既有市場(chǎng)運(yùn)作的成分，也有政府行政的因素，無非是市場(chǎng)運(yùn)作成分多一些，或是政府行政因素多一些。拆遷利益矛盾日益激烈，暴力沖突、甚至諸如引火自焚的極端事件不斷見諸于報(bào)端，拆遷已成為全國性的話題。面對(duì)如此嚴(yán)峻的形勢(shì)，我們有必要探究糾紛產(chǎn)生的根源，找出解決糾紛的辦法，為城市建設(shè)創(chuàng)造和平，穩(wěn)定社會(huì)環(huán)境。目前全國各地強(qiáng)制拆遷公民合法私有房屋主要依據(jù)是國務(wù)院制訂的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，它不能有效遏止和解決房屋拆遷糾紛。目前，各地正在進(jìn)行的土地儲(chǔ)備，嚴(yán)格意義上講是一種土地經(jīng)營行為，城市私有房屋土地使用權(quán)應(yīng)依法確認(rèn)，并在拆遷中予以公平補(bǔ)償。從房地產(chǎn)市場(chǎng)購買房屋所有權(quán)人雖然當(dāng)初購買房屋時(shí)沒有直接和國家簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，但是被拆遷房屋的開發(fā)商和政府訂立過合同，列入拆遷范圍的強(qiáng)行拆遷，于法無據(jù)，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)用；消除矛盾，必須在尊重被拆遷人各項(xiàng)權(quán)益的基礎(chǔ)上進(jìn)行公平協(xié)商、補(bǔ)償。本文試圖分析矛盾的根源，研究土地儲(chǔ)備的性質(zhì)、土地使用權(quán)的確認(rèn)、強(qiáng)行拆遷的合法性和公平補(bǔ)償?shù)拇_定，最后提出建設(shè)性的建議，以期達(dá)到有益于城市建設(shè)的建康發(fā)展之目的。

關(guān)鍵詞:城市拆遷;土地儲(chǔ)備;公平補(bǔ)償

近些年來，隨著“經(jīng)營城市”理念的提出，各地各種房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目、拆遷工作大面積鋪開。一方面，以較高的效率推動(dòng)城市發(fā)展，改善城市形象，提高城市品位，另一方面，惡化了被拆遷人的生活狀況，激化了社會(huì)矛盾。據(jù)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，2002年1—8月份，建設(shè)部受理來信共4820件次，其中，涉及拆遷問題的占28%。上訪1730批次，其中反映拆遷問題的占70%；在集體上訪的123批次中，拆遷問題占83.7%。據(jù)國家信訪局統(tǒng)計(jì)，截至2003年8月底，國家信訪局接到關(guān)于拆遷糾紛的投訴信件共11.641封，比2002年同期上升50%，上訪人數(shù)5360人次，上升47%，近些年來，在有些地方拆遷問題已呈白熱化趨勢(shì)。安徽老農(nóng)朱正亮天安門自焚受傷、南京居民翁彪自焚身亡等均涉及房屋拆遷問題。面對(duì)如此嚴(yán)峻的形勢(shì)，我們有必要探究糾紛產(chǎn)生的根源，找出解決糾紛的辦法，為城市建設(shè)創(chuàng)造和平、穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。 一、 土地儲(chǔ)備制度 當(dāng)前，城市建設(shè)用地多采用土地儲(chǔ)備的方式進(jìn)行歸集，拆遷補(bǔ)償多發(fā)生在土地儲(chǔ)備的收購階段，因此.要弄清拆遷補(bǔ)償，必須研究土地儲(chǔ)備。 關(guān)于土地儲(chǔ)備的定義，各地說法不一，其中比較有代表性的有兩種：一種指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依據(jù)規(guī)定，將需盤活的土地收回、收購予以儲(chǔ)存，并通過前期開發(fā)利用和受政府委托預(yù)出讓等形式，盤活存量土地資產(chǎn)的行為。”另一種是政府依照法定程序，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對(duì)通過收購、收回、置換和征用等方式取得的土地進(jìn)行前期開發(fā)，并予以儲(chǔ)存，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地需求的一種經(jīng)營管理制度。” 各地土地收購儲(chǔ)備的運(yùn)行模式各不一樣，但都既有市場(chǎng)運(yùn)作的成分、也有政府行政的因素，無非是市場(chǎng)運(yùn)作的成分多一些，或是政府行政的因素多一些。 各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)著雙重角色：一是政府授權(quán)而行使部分行政權(quán)力，如代表政府制定收購儲(chǔ)備計(jì)劃等。二是根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則而行使企業(yè)行為，如根據(jù)土地市場(chǎng)需求收購儲(chǔ)備出讓土地等。 那么， 土地收購儲(chǔ)備行為性質(zhì)到底應(yīng)該是什么?當(dāng)前，大致有: 1、行政行為說(強(qiáng)制說)，2、民事行為說（自由論），3、區(qū)分說，4、經(jīng)濟(jì)法律行為說。實(shí)際上，細(xì)分行政主體在土地儲(chǔ)備中的角色，即可看出土地儲(chǔ)備的本質(zhì)屬性，土地管理部門依職權(quán)做出土地規(guī)劃，適時(shí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為拆遷人(收購者)進(jìn)行拆遷，房屋拆遷主管部門對(duì)拆遷事務(wù)進(jìn)行管理，拆遷人與被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償協(xié)商。拆遷補(bǔ)償（收購?fù)恋兀┦瞧浜诵模鶕?jù)土地儲(chǔ)備的非公益性和拆遷的民事行為性，土地儲(chǔ)備應(yīng)為民事行為。只不過在整個(gè)過程中，參與的行政主體多，土地作為商品的特殊性質(zhì)和土地市場(chǎng)的特別管理，使得收購過程行政色彩較濃。 二、關(guān)于土地使用權(quán) 土地儲(chǔ)備意味著土地權(quán)屬的變更，從理論上講，土地收購是原用地人.土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)如何合理分配土地收益，從實(shí)踐中看，拆遷補(bǔ)償糾紛也是利益的分配問題，一是雙方的地位是否平等。二哪些該補(bǔ)償。三是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何定。下邊將分別進(jìn)行探討。 按照傳統(tǒng)的民法理論，物權(quán)分為自物權(quán)和他物權(quán)。自物權(quán)是對(duì)自己的物所享有的權(quán)利；他物權(quán)是對(duì)他人的物所享有的權(quán)利。對(duì)于他物權(quán)來講，他物權(quán)人雖然不享有此物的所有權(quán)，但依照權(quán)能的劃分，仍然可依法對(duì)他人之物享有占有、使用、收益和依法處分的權(quán)利。《羅馬法》以來，一個(gè)傳統(tǒng)的基本愿則是優(yōu)先保護(hù)房屋所有人權(quán)利，就是土地所有權(quán)人有義務(wù)尊重房產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利。“所有權(quán)人不得以自己的行為或任何方法損害用益權(quán)人的權(quán)利。”這種傳統(tǒng)的民法物權(quán)論自羅馬法始，已為現(xiàn)代各國民法所采用，在我國的《民法通則》中則表述為財(cái)產(chǎn)權(quán)和與財(cái)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。 國有土地所有權(quán)包含占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)四種權(quán)能。國有土地使用權(quán)是從國有土地所有權(quán)派生出來的一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)能，指公民、法人或其他組織依照法律規(guī)定，對(duì)依法占有的國有土地享有利用和取得收益的權(quán)利。按照我國民法通則的規(guī)定，土地使用權(quán)是一項(xiàng)民事權(quán)利，是一種物權(quán)，是一種他物權(quán)，是一種用益物權(quán)。依照我國的《土地管理法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，可以清楚看出我國現(xiàn)階段實(shí)行國有土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的制度。私房用地使用權(quán)以私房所有權(quán)為前提，也就是說地權(quán)隨房權(quán)存在、變動(dòng)與消滅。“劃撥土地”也是一種審批方式，它并不影響土地使用權(quán)本身財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)。 雖說土地使用有期限.但對(duì)房屋而言，法律對(duì)房權(quán)的保護(hù)是沒有固定期限的，房屋有多長壽命則地權(quán)有多長期限。因而原則上說只要房屋所有權(quán)存在，國家就不能收回其土地使用權(quán)，所以現(xiàn)在“收回土地使用權(quán)”說法不能成立. (一)房屋產(chǎn)權(quán)人土地使用權(quán)的法律確認(rèn) 城市房產(chǎn)權(quán)人所享有的國有土地使用權(quán)的法律依據(jù)，雖然現(xiàn)行法律中未有集中具體規(guī)定，但在有關(guān)的法律規(guī)范中對(duì)這一問題還是作出了明確的解釋。1990年4月23日國家土地管理局在給最高人民法院《關(guān)于城市宅基地所有權(quán)、使用權(quán)問題的復(fù)函》中指出："我國1982年憲法規(guī)定城市土地歸國家所有后，公民對(duì)原屬于自己的城市土地應(yīng)該自然享有使用權(quán)。"1995年3月11日國家土地管理局在《確定土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的若干規(guī)定》中進(jìn)一步提出："土地使用者經(jīng)國家依法劃撥、出讓或解放初期接收、沿用，或通過依法轉(zhuǎn)讓、繼承、接受土地上建筑物等方式使用國有土地的，可以確定其國有土地使用權(quán)"，"土地公有制之前，通過購買房屋土地及租賃土地方式使用私有土地的，土地轉(zhuǎn)為國有后迄今仍繼續(xù)使用的，可確定現(xiàn)使用者的國有土地使用權(quán)。"1988年12月29日重新修訂的《土地管理法》第七條規(guī)定"國有土地和集體所有的土地可以依法確定給個(gè)人使用"。由此可以看到，有關(guān)的法律法規(guī)對(duì)城市私房產(chǎn)權(quán)人享有國有土地使用權(quán)是予以確認(rèn)的，原則是明確的。 從房地產(chǎn)市場(chǎng)購買房屋的房屋所有權(quán)人雖然當(dāng)初購買房屋時(shí)沒有直接和國家簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，但是被拆遷房屋的開發(fā)商和政府訂立過合同，列入拆遷范圍的，可以視作被拆遷人通過向開發(fā)商支付對(duì)價(jià)的方式取得了開發(fā)商在國有土地使用權(quán)出讓合同中享有的土地使用權(quán)，土地使用權(quán)作為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利被轉(zhuǎn)讓，房屋所有權(quán)人是土地使用權(quán)擁有者。 ﹙二﹚城市土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移收益問題. 首先， 由于被拆遷人合法擁有被拆遷房屋的土地使用權(quán)，被拆遷人就有權(quán)利獲得土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生的收益。 其次，國家將屬于被拆遷人的土地使用權(quán)出讓給拆遷人并從中獲得收益，沒有法理的依據(jù)。被拆遷人作為土地使用權(quán)的權(quán)利人享有占有、按合法的目的使用國有土地的權(quán)利，不受他人干涉。土地儲(chǔ)備過程中，一邊無償強(qiáng)制收回，一邊轉(zhuǎn)手向開發(fā)商出讓，并謀利益，于法無據(jù)，于理不公。國家享有國有土地所有權(quán)，被拆遷人享有國有土地使用權(quán)，根據(jù)他物權(quán)優(yōu)于自物權(quán)的原理，在合法期限內(nèi)，被拆遷人的使用權(quán)是可以對(duì)抗國家的所有權(quán)的。政府在沒有征得被拆遷人同意的情況下將土地出讓給開發(fā)商，屬于無權(quán)處分行為，如果得不到被拆遷人追認(rèn)，政府和開發(fā)商簽訂的土地出讓合同無效。政府從中牟利，亦不合法。 三、關(guān)于強(qiáng)行拆遷 根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）的規(guī)定，房屋拆遷是指建設(shè)單位根據(jù)城市規(guī)劃要求和拆遷許可證，依法拆除批準(zhǔn)的建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋及其他附屬物，并對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償、安置的行為。 房屋強(qiáng)行拆遷權(quán)的核心在于它的強(qiáng)制力，它不需被拆遷人同意就能夠產(chǎn)生法律效力。由于這項(xiàng)權(quán)力的行使以國家權(quán)力作為后盾并涉及私人房屋所有權(quán)的保護(hù)，因此，防止該項(xiàng)權(quán)力的濫用，便成為判定拆遷權(quán)行使合法性的關(guān)鍵。 （一）拆遷權(quán)實(shí)體合法的唯一標(biāo)準(zhǔn)---社會(huì)公共利益 前面已經(jīng)論述過，房屋拆遷產(chǎn)生的法律后果之一是土地權(quán)利流轉(zhuǎn)給拆遷人。而為了判定拆遷權(quán)是否被濫用，應(yīng)當(dāng)首先在法律上設(shè)置一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，用以評(píng)判一項(xiàng)具體的拆遷行為是否合法。這項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)就是"公共利益"。 目前一些地方政府對(duì)公民房屋強(qiáng)制拆遷中一個(gè)最常用的理由是個(gè)人利益要服從“公共利益”。什么是“公共利益”？ “公共利益”在 法律上應(yīng)該嚴(yán)格界定，臺(tái)灣地區(qū)的有關(guān)規(guī)定將公共利益列舉為：鐵路、交通、學(xué)校、公用設(shè)施、國防、教育。法國.日本.德國也分別在有關(guān)法規(guī)中就公共利益作出具體規(guī)定，均不含所謂“經(jīng)營城市”的政府利行為。 在我國，"公共利益"的法律地位在立法中得到了確立。首先是《憲法》，該法第10第3款規(guī)定:"國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用"。其次是《土地管理法》。該法第2條第2款規(guī)定，"國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用"，并同時(shí)在第58條第1款第(一)項(xiàng)規(guī)定，國家因?yàn)楣怖嫘枰褂猛恋氐模梢砸婪ㄊ栈貒型恋厥褂脵?quán)。第三是《城市房地產(chǎn)管理法》。該法第19條規(guī)定，在特殊情況下，國家可以根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，依照法律程序提前收回出讓土地使用權(quán)。第四是《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。該條例第42條規(guī)定，在特殊情況下，國家根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依法收回土地使用權(quán)。顯然，從憲法、法律到行政法規(guī)，"社會(huì)公共利益"都成為了征用土地、收回土地的前提條件，并且在概念使用上都是一致的。《城市私有房屋管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定:"城市私有房屋因國家建設(shè)需要征用拆遷時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)給予房屋所有人合理的補(bǔ)償……"。。何謂"國家建設(shè)"，1999年1月1日前施行的《土地管理法》列專章規(guī)定"國家建設(shè)用地"，在第21條中對(duì)"國家建設(shè)" 作了這樣的限定，"國家為了進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)"，并在第22條中進(jìn)一步詮釋:國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目，只能是列入固定資產(chǎn)投資計(jì)劃或者按照規(guī)定準(zhǔn)許建設(shè)的國家建設(shè)項(xiàng)目。然而，在房屋拆遷立法上，這一立法宗旨卻悄然發(fā)生著變化。新《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定:"在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對(duì)被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用本條例"。事實(shí)上，該條例就未對(duì)拆遷行為本身的合法性作出任何規(guī)定，并給公權(quán)介入私權(quán)留下缺口.按上位法優(yōu)優(yōu)先原則，公共利益應(yīng)按土地法規(guī)定界，土地法第54條規(guī)定可以土地劃撥的事業(yè)才能構(gòu)成公共利益.