摘要：安徽省農(nóng)村社會保障工作正在持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，但是農(nóng)村社會保障的地方性立法工作尚處于探索階段，存在很多問題。文章就安徽省農(nóng)村社會保障立法作出必要性和可行性分析，對構(gòu)建和完善我省農(nóng)村社保的立法工作提出了建議，認為應(yīng)采取統(tǒng)一立法模式，確立“全覆蓋”、“低水平”、“與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)”和“社會保障一體化”原則，做到科學立法，程序公開公正。并在立法中注意做好農(nóng)村社會保障的城鄉(xiāng)銜接、地區(qū)銜接和新老銜接工作，關(guān)注特殊群體的社會保障問題以及強化解決農(nóng)村社會保障糾紛的救濟立法。 關(guān)鍵詞：農(nóng)村；社會保障；地方性立法；特殊群體；社會保障 隨著城市化進程加快，農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化以及農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)的逐步老化，農(nóng)村傳統(tǒng)的土地保障、家庭保障功能逐漸弱化，農(nóng)村人口對社會保障的需要越來越迫切。安徽作為中部農(nóng)業(yè)和人口大省，經(jīng)濟發(fā)展較為落后，農(nóng)村社會保障的制度建設(shè)起步較晚，但對社會保障的需求又較為迫切。目前，安徽省積極響應(yīng)黨中央和國務(wù)院關(guān)于“三農(nóng)”工作和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的工作號召，農(nóng)村社會保障制度的實施也取得了相當?shù)某尚В珡姆芍贫榷裕r(nóng)村社會保障的立法工作尚處于探索階段，許多制度尚未成型。 一、安徽省農(nóng)村社會保障地方性立法的現(xiàn)狀分析 (一)農(nóng)村社會保障的法律意識滯后，地方性立法存在大量空白 我國農(nóng)村社會保障主要包括社會保險、社會救濟和社會福利三個方面，涉及農(nóng)村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、“五保”供養(yǎng)、優(yōu)撫安置、社會救濟等項目。目前，安徽省農(nóng)村社會保障的立法建設(shè)滯后。首先，在立法意識上，還沒有完全看到建立健全農(nóng)村社會保障法律制度的重要性與迫切性，社會保障的很多項目尚未納入地方性立法的規(guī)劃，農(nóng)村社會保障的實施只是通過政府的通知性的文件，以行政命令的方式推進，幾乎無法可依。其次，社會保障存在大量的立法空白。比如農(nóng)村失業(yè)保險、生育保險等處于立法空白。農(nóng)村剩余的勞動力根本沒有失業(yè)保障。農(nóng)村婦女沒有生育保險待遇可以享受。 從農(nóng)民的角度來說，由于法律知識的缺乏和社會保障意識的淡薄，大多數(shù)人錯誤地認為社會保障完全是政府的責任，如果要求農(nóng)民個人繳納社會保障費用，那無疑是“亂收費”。另外，由于當前農(nóng)村社會保障的規(guī)定多是政策性文件，不同于法律文件，公開性也較差，造成許多農(nóng)民對制度的知曉程度較低。 (二)立法層次低，缺乏穩(wěn)定性和權(quán)威性 目前，安徽省關(guān)于農(nóng)村社會保障的地方性立法僅有一部政府規(guī)章——《安徽省農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》，其余的多是政府工作部門的文件。比如，目前指導(dǎo)農(nóng)村醫(yī)療保險的有《安徽省新農(nóng)合補償實施方案(試行)》(皖衛(wèi)農(nóng)[2007]89號)、《關(guān)于提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療補償待遇的通知》(皖衛(wèi)農(nóng)[2008]19號)、《關(guān)于貫徹落實科學發(fā)展觀，進一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》(皖衛(wèi)農(nóng)[2008]89號)以及2009年省衛(wèi)生廳、省財政廳《新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實施辦法》。以上的政策性文件，幾乎每年都有新的變化，缺乏穩(wěn)定性，導(dǎo)致社會重視程度不夠，大家會把它僅僅看作是某個方面的政策，而不是有機的法律體系。其次，制定機關(guān)多是政府的工作部門，沒有地方性立法權(quán)，也導(dǎo)致社會保障制度不夠權(quán)威，政府、社會、部門、家庭和個人責任不清，缺乏必要的強制性和約束性。 (三)沒有統(tǒng)一的地方性立法，缺乏整體規(guī)劃性 安徽省現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障方面的規(guī)定，除有極少量的省人民代表大會制定的地方性法規(guī)和省政府制定的規(guī)章外，其余絕大部分出自省政府辦公廳、勞動與社會保障、民政、衛(wèi)生等職能部門。因為各部門的職能范圍不同，導(dǎo)致制定規(guī)范性文件時的政策選擇和價值取向不同，缺乏部門之間的橫向協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性，也沒有制度建設(shè)的縱向邏輯連貫性和系統(tǒng)性，這使規(guī)范的執(zhí)行者與遵守者均無所適從，造成法制資源的浪費。

二、安徽省農(nóng)村社會保障地方性立法的必要性和可行性分析 (一)安徽省新農(nóng)村建設(shè)需要農(nóng)村社會保障的地方性立法 黨中央、國務(wù)院以中發(fā)[2006]1號文件的形式，發(fā)布了關(guān)于建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的新農(nóng)村目標。建設(shè)社會主義新農(nóng)村既包括農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展也包括農(nóng)村各項制度的建設(shè)和完善，其中，在農(nóng)村建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度，亦是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。 我們不能忽視新農(nóng)村建設(shè)的社會背景，那就是伴隨著城市化進展，安徽農(nóng)村土地被大量占用，農(nóng)村人均耕地面積急劇減少，城市化進程與農(nóng)村人口就業(yè)水平脫節(jié)，從事農(nóng)業(yè)的市場風險增大，農(nóng)民收入不穩(wěn)定。更值得憂慮的是，在生產(chǎn)生活條件落后的農(nóng)村社會兩極分化日益加劇的情況下，大部分農(nóng)村居民未被納入基本保障體系，經(jīng)濟基礎(chǔ)脆弱的貧困人群有所擴大，導(dǎo)致矛盾加劇。如果在農(nóng)村不建立良好的社會保障制度，新農(nóng)村市場經(jīng)濟將不會順暢地發(fā)展起來。因此，在新農(nóng)村建設(shè)過程中，政府應(yīng)重視保護農(nóng)民的社會保障權(quán)利，要通過公共財政補貼，幫助農(nóng)民建立起包括合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險等在內(nèi)的農(nóng)村社會保障體系，以保障社會公平和社會的和諧穩(wěn)定。而這一切，最終還是要靠立法來進行制度保障。 (二)安徽省經(jīng)濟發(fā)展和社會保障工作日益完善，能夠為地方性立法提供經(jīng)濟和制度支持 不少人認為安徽省目前的財力尚未達到實現(xiàn)農(nóng)村全面社會保障的階段，立法工作可以延后。事實并非如此。就國際經(jīng)驗而言，德國、法國等13個歐盟國家在類似于中國目前或更低的經(jīng)濟發(fā)展階段時，已經(jīng)成功地建立了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。與我國經(jīng)濟發(fā)展水平相當甚至稍微落后的印度，為了防止出現(xiàn)因老返貧的現(xiàn)象，也為65歲以上的老人提供每月5美元的養(yǎng)老金。實行“米保障”的越南，也以特殊的方式建立了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。與國外做法相比，安徽省在經(jīng)濟發(fā)展水平上已經(jīng)達到了在農(nóng)村建立社會保險制度的條件。 根據(jù)2006年《安徽關(guān)于貫徹推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的實施意見》，我省正逐步加大財政對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的投入，建立與農(nóng)村發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。擴大對農(nóng)村計劃生育家庭實行獎勵扶助制度試點范圍。落實軍烈屬優(yōu)撫政策和各項救災(zāi)救濟政策。保障農(nóng)村困難群眾的基本生活，探索建立農(nóng)村最低生活保障制度，進一步完善農(nóng)村五保戶供養(yǎng)、特困戶救助、災(zāi)民補助等社會救助體系。2007年安徽進一步出臺《推進新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，落實農(nóng)村最低生活保障制度，將農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)標準提高到每人每年平均l200元，提高農(nóng)村醫(yī)療救助水平，逐步建立重大傳染病病人醫(yī)療救助和生活救助保障機制，盡快實現(xiàn)部分社會保障制度全面覆蓋農(nóng)村。同時，開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革試點，逐步建立以個人賬戶為主、集體補助和政府補貼為輔、與其他社會保險相互銜接的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。積極做好被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓和社會保障工作。 安徽省目前已建立了包括養(yǎng)老、醫(yī)療、救助、最低生活保障等在內(nèi)的農(nóng)村社會保障的基本框架，并且體現(xiàn)出制度化、統(tǒng)一化的特點。比如，在新農(nóng)村合作醫(yī)療方面，安徽規(guī)定自2008年始，將在現(xiàn)有參合費用統(tǒng)一、籌資標準統(tǒng)一的前提下，對全省100個參合縣、市、區(qū)實行統(tǒng)一操作，包括統(tǒng)一補償模式、統(tǒng)一起付線和封頂線、統(tǒng)一補償比例、統(tǒng)一實行保底補償、統(tǒng)一逐步取消家庭賬戶實行門診統(tǒng)籌、統(tǒng)一慢性病病種和補償辦法、統(tǒng)一規(guī)范二次補償和健康體檢、統(tǒng)一基本用藥目錄和診療項目等。八大統(tǒng)一徹底改變2003年以來以縣為單位、各參合縣標準不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，也改變了貧縣與富縣之間由于補助差距過大而導(dǎo)致的明顯不公。