摘要：安徽省農村社會保障工作正在持續穩定發展，但是農村社會保障的地方性立法工作尚處于探索階段，存在很多問題。文章就安徽省農村社會保障立法作出必要性和可行性分析，對構建和完善我省農村社保的立法工作提出了建議，認為應采取統一立法模式，確立“全覆蓋”、“低水平”、“與社會經濟發展相適應”和“社會保障一體化”原則，做到科學立法，程序公開公正。并在立法中注意做好農村社會保障的城鄉銜接、地區銜接和新老銜接工作，關注特殊群體的社會保障問題以及強化解決農村社會保障糾紛的救濟立法。 關鍵詞：農村；社會保障；地方性立法；特殊群體；社會保障 隨著城市化進程加快，農村經濟結構的變化以及農村人口結構的逐步老化，農村傳統的土地保障、家庭保障功能逐漸弱化，農村人口對社會保障的需要越來越迫切。安徽作為中部農業和人口大省，經濟發展較為落后，農村社會保障的制度建設起步較晚，但對社會保障的需求又較為迫切。目前，安徽省積極響應黨中央和國務院關于“三農”工作和城鄉協調發展的工作號召，農村社會保障制度的實施也取得了相當的成效，但從法律制度而言，農村社會保障的立法工作尚處于探索階段，許多制度尚未成型。 一、安徽省農村社會保障地方性立法的現狀分析 (一)農村社會保障的法律意識滯后，地方性立法存在大量空白 我國農村社會保障主要包括社會保險、社會救濟和社會福利三個方面，涉及農村養老保險、醫療保險、“五保”供養、優撫安置、社會救濟等項目。目前，安徽省農村社會保障的立法建設滯后。首先，在立法意識上，還沒有完全看到建立健全農村社會保障法律制度的重要性與迫切性，社會保障的很多項目尚未納入地方性立法的規劃，農村社會保障的實施只是通過政府的通知性的文件，以行政命令的方式推進，幾乎無法可依。其次，社會保障存在大量的立法空白。比如農村失業保險、生育保險等處于立法空白。農村剩余的勞動力根本沒有失業保障。農村婦女沒有生育保險待遇可以享受。 從農民的角度來說，由于法律知識的缺乏和社會保障意識的淡薄，大多數人錯誤地認為社會保障完全是政府的責任，如果要求農民個人繳納社會保障費用，那無疑是“亂收費”。另外，由于當前農村社會保障的規定多是政策性文件，不同于法律文件，公開性也較差，造成許多農民對制度的知曉程度較低。 (二)立法層次低，缺乏穩定性和權威性 目前，安徽省關于農村社會保障的地方性立法僅有一部政府規章——《安徽省農村居民最低生活保障暫行辦法》，其余的多是政府工作部門的文件。比如，目前指導農村醫療保險的有《安徽省新農合補償實施方案(試行)》(皖衛農[2007]89號)、《關于提高新型農村合作醫療補償待遇的通知》(皖衛農[2008]19號)、《關于貫徹落實科學發展觀，進一步完善新型農村合作醫療制度的意見》(皖衛農[2008]89號)以及2009年省衛生廳、省財政廳《新型農村合作醫療制度實施辦法》。以上的政策性文件，幾乎每年都有新的變化，缺乏穩定性，導致社會重視程度不夠，大家會把它僅僅看作是某個方面的政策，而不是有機的法律體系。其次，制定機關多是政府的工作部門，沒有地方性立法權，也導致社會保障制度不夠權威，政府、社會、部門、家庭和個人責任不清，缺乏必要的強制性和約束性。 (三)沒有統一的地方性立法，缺乏整體規劃性 安徽省現有的農村社會保障方面的規定，除有極少量的省人民代表大會制定的地方性法規和省政府制定的規章外，其余絕大部分出自省政府辦公廳、勞動與社會保障、民政、衛生等職能部門。因為各部門的職能范圍不同，導致制定規范性文件時的政策選擇和價值取向不同，缺乏部門之間的橫向協調性、統一性，也沒有制度建設的縱向邏輯連貫性和系統性，這使規范的執行者與遵守者均無所適從，造成法制資源的浪費。

二、安徽省農村社會保障地方性立法的必要性和可行性分析 (一)安徽省新農村建設需要農村社會保障的地方性立法 黨中央、國務院以中發[2006]1號文件的形式，發布了關于建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新農村目標。建設社會主義新農村既包括農村經濟社會的發展也包括農村各項制度的建設和完善，其中，在農村建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度，亦是建設社會主義新農村的重要內容。 我們不能忽視新農村建設的社會背景，那就是伴隨著城市化進展，安徽農村土地被大量占用，農村人均耕地面積急劇減少，城市化進程與農村人口就業水平脫節，從事農業的市場風險增大，農民收入不穩定。更值得憂慮的是，在生產生活條件落后的農村社會兩極分化日益加劇的情況下，大部分農村居民未被納入基本保障體系，經濟基礎脆弱的貧困人群有所擴大，導致矛盾加劇。如果在農村不建立良好的社會保障制度，新農村市場經濟將不會順暢地發展起來。因此，在新農村建設過程中，政府應重視保護農民的社會保障權利，要通過公共財政補貼，幫助農民建立起包括合作醫療、養老保險等在內的農村社會保障體系，以保障社會公平和社會的和諧穩定。而這一切，最終還是要靠立法來進行制度保障。 (二)安徽省經濟發展和社會保障工作日益完善，能夠為地方性立法提供經濟和制度支持 不少人認為安徽省目前的財力尚未達到實現農村全面社會保障的階段，立法工作可以延后。事實并非如此。就國際經驗而言，德國、法國等13個歐盟國家在類似于中國目前或更低的經濟發展階段時，已經成功地建立了農村養老保險制度。與我國經濟發展水平相當甚至稍微落后的印度，為了防止出現因老返貧的現象，也為65歲以上的老人提供每月5美元的養老金。實行“米保障”的越南，也以特殊的方式建立了農村養老保險制度。與國外做法相比，安徽省在經濟發展水平上已經達到了在農村建立社會保險制度的條件。 根據2006年《安徽關于貫徹推進社會主義新農村建設的實施意見》，我省正逐步加大財政對農村社會保障制度建設的投入，建立與農村發展水平相適應的農村養老保險制度。擴大對農村計劃生育家庭實行獎勵扶助制度試點范圍。落實軍烈屬優撫政策和各項救災救濟政策。保障農村困難群眾的基本生活，探索建立農村最低生活保障制度，進一步完善農村五保戶供養、特困戶救助、災民補助等社會救助體系。2007年安徽進一步出臺《推進新農村建設的若干意見》，落實農村最低生活保障制度，將農村“五保戶”供養標準提高到每人每年平均l200元，提高農村醫療救助水平，逐步建立重大傳染病病人醫療救助和生活救助保障機制，盡快實現部分社會保障制度全面覆蓋農村。同時，開展農村社會養老保險制度改革試點，逐步建立以個人賬戶為主、集體補助和政府補貼為輔、與其他社會保險相互銜接的農村社會養老保險制度。積極做好被征地農民的就業培訓和社會保障工作。 安徽省目前已建立了包括養老、醫療、救助、最低生活保障等在內的農村社會保障的基本框架，并且體現出制度化、統一化的特點。比如，在新農村合作醫療方面，安徽規定自2008年始，將在現有參合費用統一、籌資標準統一的前提下，對全省100個參合縣、市、區實行統一操作，包括統一補償模式、統一起付線和封頂線、統一補償比例、統一實行保底補償、統一逐步取消家庭賬戶實行門診統籌、統一慢性病病種和補償辦法、統一規范二次補償和健康體檢、統一基本用藥目錄和診療項目等。八大統一徹底改變2003年以來以縣為單位、各參合縣標準不統一的現狀，也改變了貧縣與富縣之間由于補助差距過大而導致的明顯不公。