摘要

保障（Social Security）制度，指國家和社會依據一定和規定，通過國民收入的再分配，對社會成員的基本權利予以保障的一項重大社會政策。這一制度的建立與否，關系到一個國家社會安定，也是一國社會生活、實力等綜合國力的反映。進入新世紀，社會保障制度面臨著嚴峻的形勢，大量工人下崗，老齡人口增多等社會急待解決。如何建立一個完善的社會保障制度不僅對解決這些棘手的社會問題產生重要，而且還關系到中國經濟能否持續高速增長。

關鍵詞：社會保障制度 再分配 綜合國力 中國經濟

一、 中國社會保障現狀

（一）各界政府歷來重視保障制度的建立

中國是社會主義國家，各界政府歷來重視社會保障制度的建立。這個過程大致經歷了三個重大階段。第一階段在50年代初，頒布了《勞動保障條例》，實施了職工養老、醫療、工傷等制度，標志著社會保障制度的初步建立。第二階段是在80年代中國政府建立起了較為完善失業的保障制度。進入90年代，隨著社會主義市場經濟體制的確立，社會保障制度更加走向完善。建立了下崗職工最低生活保障體系及社會離退休人員養老金按時發放制度，并進一步推進了養老、失業、醫療保障制度的政策。這是第三個階段標志著中國社會主義保障制度的最終建立。

（二）社會保障制度改革力度不斷加大

與社會保障制度建立相同，社會保障制度的改革也經歷了三個階段。一是1978年以前的傳統體制階段，也就是社會保障制度初步建立時期，即從無到有的政策。二是80年代中期至90年代中期的社會統籌階段。主是要打破“大鍋飯”、“政府一攬子”的保障模式，即改變傳統的以國家和為支付載體及采取現收現付等加大國家企業負擔的不合理作法。建立了“以支定收，略存節余”的原則，在國家養老金，職工福利，社會部門統一管理的模式。也就是社會統籌制度。三是90年代中期以來的“社會統籌或個人賬戶相結合”的制度。這個階段是結合在80年代中國國內經濟、社會情況建立的模式。

（三）社會保障體系運行良好

隨著90年代中期以來“統賬結合”的確立，中國社會保障體系逐漸納入一個良性軌道，主要表現在4個方面。其一，“統賬結合”制度確保企業退休人員基本養老金按時足額的發放。從1998年至2000年，全國共支付養老金4000億元，當期按時足額發放率高于98%，同時補發以前年度拖欠的養老金170多億元。其二，社會保障制度的覆蓋范圍不斷擴大。截至1999年，在中國社會保障體系下，基本養老保險的覆蓋人數從1998年底的1.12億人擴展到的1.29億人，失業保險的覆蓋人數也由0.8億人擴展到1億人。每月領取失業的保險金人數也從70萬人上升至128萬人。全國600多個城市普遍建立了居民最低生活保障制度，先后有300多萬城市低收入居民得到幫助。其三，社會保障水平逐步提高。中國政府在1999年，將國有企業下崗職工基本生活費，失業保險金和城市居民最低生活保障標準提高30%以及將企業離、退休人員養老金水平提高了15%。其四社會保障籌資渠道進一步拓寬。在1999年征收的養老保險費比1998年增長26%，征收的從業保險費增長75%。各級政府也加大向社會保障投入力度，僅1998年就投入100多億，1999年又翻了一番。

（四）中國社會保障任重道遠

不可否認，中國社會保障建議已取得了一系例成就，但這并等于已經了建立一個徹底完善的制度。基于中國基本國情，完善社會保障還需要解決許多問題，這其中主要包括6個方面：一、人口與就業。中國人口已突破13億，人口基數巨大，年新增人口突破千萬，人口和就業不僅嚴重阻礙中國經濟和社會，而且給社會保障帶來了巨大挑戰。就業是社會保障的基礎，眾所周知，中國在1999年，下崗職工達1050萬，給社會保障提供許多無法暫付解決難題。二是農民問題。中國是農業大國，農業人口占總人口70%，雖然在近幾年來，民工大量注入城鎮，這一方向有利于加快城市化進程，另一方面也有利于社會保障體系納入農民工群體。但是還有占總人口的2/3的農民無法享受社會保障制度。這一問題隨著農民收入逐年下降也日顯突出。三、人口老齡化，人口老齡化導致養老保險基金入不敷出，也是導致傳統現收現付制度的主要因素。1999年2月20日，中國正式進入老年型社會，隨著計劃生育政策的出臺和推廣，“四老一小”家庭逐漸增多，預計到2050年中國人口老齡化比世界更為嚴重。四、區域差別。中國地域寬廣，各地區經濟社會發展不平衡，就以城鎮職工最低收入保障為例，東西部差別達一倍之多。區域間收入水平，消費水平以及社會管理等水平差距懸殊。這也是建立公平、高效的社會保障制度所必須考慮的。五、負擔問題。由于受傳統體制的影響，維護社會保障制度運行的費用（資金）都由國家或企業獨自承擔。受國有企業整體效益下滑及政府其它支出增大影響，資金危機的問題不可避免的出現。由于沒有一個完善的社會性的社會保障體系，政府和企業只能陷入惡性循環即年年投入，年年不足額，最后形成最大財政負擔。根據對中國10大城市508家企業調查顯示，國有企業和國有控股企業保險福利費用支出占工資的比例為57。66%和50。33%，這一數據還在不斷提高。而同期歐美發達國家的比例是25%。六、個人賬戶中收入的不透明性。進入社會主義市場經濟以來， 工人個人收入來源形式趨向多元化，許多收入無法明確計量，其對社會保障體系產生兩個重要影響。其一，養老金計提失實。突出表現在許多職工在退休后領取的養老金比在職工資下降50%-70%。其二，保障基金的提取漏洞較大。即在基金收繳中不能按收實繳，比實際工資少提或漏提。

二、 存在問題

（一）基金收不抵支，財務危機.（這一問題在第一節小四部分中以論述）

（二）國家和企業負擔過重。（這一問題在第一節小四部分中以論述）

（三）運行不規范。主要體現在社會保險基金管理的不規范。大量企事業單位非法占用和挪用保險基金，造成屢屢出現減發或拖欠基本養老金和最低生活保障金的事件。缺乏一個有效的中間機構來對基金的使用和管理進行監督。同時，在國家和企業之間、中央政府和地方政府之間對社會保障的責任劃分也不明確，經常出現“扯皮”現象。

（四）國家宏觀經濟政策。幾年來中國采取積極的財政政策和穩健的貨幣政策，對促進經濟增長產生了很大的效果，但是其中一些如公務員三次加薪政策，又違背了社會保障的共勻性，即一方不斷提高，另一方卻無法得到。

三、社會保障體系建立過程中應解決的問題

（一）會保障基金的籌措。

這一節主要包括社會保障基金缺口的彌補和籌集方式的選擇兩方面。 (1)缺口的彌補。基金缺口是我國社會保障運行中最大的危機。僅養老基金一項，目前已達到2900億元，年缺口還以400億元增加，雖然中國政府已出臺了一系列如“兩個確定”等財貿來減少缺口，可由于種種原因，收效并不理想。進一步導致了基金財政危機，收不抵支的現象正在加劇。估計到2004年，各項基金的缺口達4500億元。解決這種危機一方面需要加大政府支出（可中國政府又面臨僧多粥的困境），另一方還應從根本上制定措施來堵缺口，分減政府的負擔，這主要包括以下幾內容：一、控制退休金的“短齡發放”（即早退和內退），甚至可延長退休年齡，二，嚴格審核事業單位繳費工資和計發養老金的基數。三，加大力度查核工資外收入，加大保障基金的收繳數。四，退休人員待遇問題可以盡量維持一個可以接受的水平。五，規范各種基金的發放制度，杜絕“尋租”等現象發生。六，多渠道的籌集基金。（2）資金的籌集。 社會保障資金來源有4個渠道：政府、雇主、雇員和基金運營收入。政府負擔的費用（經常性支出）不應超過總費用的30%。政府負擔的費用，經常性支出以稅收方式征集；制度轉軌費用支出采取減持國有股和發行國債等方式籌集。雇住，雇員負擔的費用按工資的一定比例繳費，雇主負擔的總比例目標控制在工資總額的25%?；鹜顿Y運營收入應在費用負擔中不低于10%。

（二）減輕政府和企業負擔。這一節內容再文中已多次論述，這里不在贅述。

（三）規范化的管理。一、基金的管理。社會保障基金屬于社會性公共資金，目標是由社會自制性機構組織管理，避免各級政府及任何機構對社會保障基金的影響和干預。建議在中央、省、市各級成立社會保障基金理事會，理事會成員由政府、企業、個人等社會各界代表產生，勞動保障行政部門負責人為理事會法定當然理事。社會保障基金理事會下設社會保障基金管理中心，具體負責基金的統一管理。二、管理體制的建立。社會保障行政管理由各級政府勞動部門統一負責。主要職能是，法律、法規指定、審核、確認、監控社會保障事務經辦機構。同時建立完善的監督機制，社會保障的監督機構可以由各級政府、企業、工會、專家和學者組成，定期檢查和公開社會保障基金籌集、使用情況，使社會保障的運行過程走向化和高透明度。

（四）加強法制建設。

國務院已經出臺了一些有關社會保障的行政法規和規章，如《失業保險條例》，《城市居民最低生活保障條例》，《社會保障費征繳暫行條例》等，要依法管理社會保障工作。有些地方不按規定向國有企業以外的企業征收社會保險費，對欠繳戶追繳不嚴。要加大執法力度。要進一步加快社會保障立法進程，將社會保障體系建設納入法制化的軌道。

四、 中國社會保障的發展方向

（一）建立完善的社會保障制度應考慮的因素

中國未來社會保障體系的設計上，首先和必須考慮的是以中國國情為出發點，其中有六個因素必須考慮，1、人口問題。中國人口眾多，經濟發展水平較低，大力發展經濟是較長期內的首要任務。所以在建立社會保障體系是也以經濟發展為根本出發點。2、中國地域的差異性。包括社會生活質量、經濟發展水平等差異。也就要求社會保障制度的靈活性和多元化，切忌“一刀切”模式的出現。3、勞動力城市化進程。考慮到農民工不斷涌入城鎮的現實及這個進程的連續性，就對中國以城鎮為基礎的社會保障制度提出了一個保障范圍應更加開放、廣泛的要求。4、維護社會保障整個體系的統一和完整性。一個完整的社會保障體系包含養老、失業、醫療等多方面內容。必須維持各個方面的有機統一性，不能厚彼薄此。5、大量剩余勞動力和高失業問題。把握當前和潛在剩余勞動力和失業率將是社會保障制度建立最重要的依據。6、宏觀經濟政策環境。中國連續幾年的積極財政政策取得驕人成績，同時國有經濟的戰略性改組和國有企業改革也將為社會保障體系的建立提供一個良好平臺。

（二）社會保障制度的目標及模式選擇。

眾所周知，社會保障的根本出發點是化解和降低人們在經濟生活中的社會風險。依據國際慣例，其主要針對失業、養老、疾病、工傷、生育、及貧困等社會風險提供社會安全保障功能。根據實際狀況，可以將中國社會保障目標的基本原則歸納為“注重激勵、高積累率和有利于社會經濟改革?！辈浑y看出，這個目標是以改革為主線，注重經濟效率，強調個人責任，通過引進個人帳戶制度，分流國家和企業負擔。從上講，這符合中國國情和適應國際潮流。但在實際操作中顯示，這個目標側重了經濟性，忽視了社會性。主要問題在于中國當前個人帳戶的不透明性，戶外和隱性收入無法計量，社會保險基金缺口巨大。所以當前中國社會保障建立目標更應著眼于現實。

由于受經濟學思想影響，社會保障模式的選擇往往關注減輕貧困、穩定社會、發展經濟。上也就形成兩種基本模式為世界大多數國家接受。其中，一種是以德國俾斯麥為代表的社會主導性的社會保障模式，另一種是英國貝佛里奇設計的國家主導性的社會保障模式。見表3—1

俾斯麥模式 貝佛里奇模式

管理者 政府直接管理 社會共同參與

基金管理 納入政府預算，財政撥款 基金獨立核算、獨立管理

制度類型 普惠制 選擇制

資金籌集 稅收 繳費

經辦機構 政府公共機構 社會自治管理機構

以中國國情出發，以上兩種模式都過于強調國家或社會的單方面作用，不適合中國采用，中國更實用由傳統政府主導性轉向政府參與社會自制型。但在具體操作中可以適當提高政府或社會的“領導”作用，如城市最低生活保障金和失業仍由政府主導，養老、人身保險等項目可更多的由社會主辦。總之，無論任何模式的設計的根本出發點必須服從增加社會收入，加強社會安定及刺激經濟增長等要求。同時必須解決保障對象范圍覆蓋中國全體公民，保障項目能夠防范人們遇到的各種社會風險，保障水平能夠充分滿足基本生活的需要。

總之，如何建立中國社會保障制度是一項長期、艱巨的任務，這將關系到中國經濟能否再一次騰飛等諸多方面。

資料

1、 王夢奎。《保障體制改革》，2001年5月第一版。中國出版社發行

2、 張左己?！吨袊鐣Ｕ象w制改革的進展》

3、 國務院發展中心課題組。《中國養老保障制度改革》

4、 薩謬爾森?！秾W》，2000年第十六版。華夏出版社出版

5、 格里米斯?！渡鐣洕鷮W》2000年第一版中國人民大學出版社

6、 夏業良 ?！吨贫仁窃鯓訜挸傻摹?002年第一版天津人民出版社