論文關(guān)鍵詞:失地農(nóng)民;養(yǎng)老保障;機(jī)制;創(chuàng)新

論文摘要:臺(tái)州自1994年撤地建市以來(lái)，隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、工業(yè)用地的擴(kuò)張以及大規(guī)模的城市化進(jìn)展，使得大量的農(nóng)用地非農(nóng)化，伴隨這一過(guò)程產(chǎn)生了失地農(nóng)民群體。由于土地被征用，失地農(nóng)民既喪失了擁有土地所帶來(lái)的社會(huì)保障權(quán)利，同時(shí)又無(wú)法享受與城市居民同等的社會(huì)保障權(quán)利，失地農(nóng)民面臨著極大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)被征地農(nóng)民失地養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制的發(fā)展模式研究，探尋運(yùn)作過(guò)程中各職能主體的角色定位和功能發(fā)揮的差異和效果，探索成功案例的體制性因素，總結(jié)和探索推廣的途徑。

隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，大量工業(yè)區(qū)、開(kāi)發(fā)園區(qū)建設(shè)征地拆遷及非農(nóng)建設(shè)占用耕地規(guī)模加大(雖然所有權(quán)歸村集體所有，但政府可以以公共利益的名義將集體土地征用為國(guó)有土地)，在目前我國(guó)農(nóng)村土地平均分配的基礎(chǔ)上，作為1種生產(chǎn)資料，能為勞動(dòng)者提供基本的食品，同時(shí)我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地制度也能為農(nóng)民提供最基本的生活保障。由于土地承載著農(nóng)民的生產(chǎn)資料和生活保障的雙重功能，一旦土地被征用，不僅意味著農(nóng)民失去生活來(lái)源，而且意味著農(nóng)民失去了其收人主要來(lái)源的職業(yè)。被征地農(nóng)民的文化素質(zhì)低決定了就業(yè)安置途徑艱難，同時(shí)大多數(shù)農(nóng)民對(duì)現(xiàn)金消費(fèi)的短期化行為導(dǎo)致貨幣補(bǔ)償根本無(wú)法起到養(yǎng)老保障的作用。因此解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題，對(duì)于提高農(nóng)民生活水平，保障社會(huì)和諧發(fā)展，促進(jìn)我國(guó)工業(yè)化和城市化發(fā)展都起著重要作用。

1、國(guó)內(nèi)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系

由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等實(shí)際情況各不相同，各地對(duì)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系的建設(shè)也各有特色，總的可以概括為以下幾類(lèi)。

1.1嘉興模式:土地?fù)Q保障

土地?fù)Q保障是指在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)戶，將自己所有的土地使用權(quán)一次性流轉(zhuǎn)給政府委托的土地置換機(jī)構(gòu)，由土地置換機(jī)構(gòu)為失地農(nóng)民符合條件的現(xiàn)有家庭成員統(tǒng)一辦理各項(xiàng)社會(huì)保障，土地置換機(jī)構(gòu)將根據(jù)土地管理部門(mén)規(guī)定的失地農(nóng)民的安置費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)、水利設(shè)施費(fèi)、撤組轉(zhuǎn)戶費(fèi)等費(fèi)用全部或一部分用于失地農(nóng)民的社會(huì)保障。

1. 2南海模式:土地?fù)Q股權(quán)

1992年，廣東省南海市(現(xiàn)為佛山市南海區(qū))在全市范圍內(nèi)逐步推行集體土地股份合作制，把農(nóng)民承包的土地折成股份分?jǐn)偨o農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利由自然形態(tài)向資本形態(tài)的過(guò)渡。

1. 3蕪湖模式:農(nóng)村建設(shè)用地入市

該種模式中鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是土地流轉(zhuǎn)的組織者，又作為中介人具體參與到流轉(zhuǎn)之中，農(nóng)民按年分紅，分享土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的收益。

1. 4咸嘉模式:留地安置，綜合開(kāi)發(fā)

湖南省長(zhǎng)沙市咸嘉湖模式的具體做法，概括起來(lái)就是“三集中、三統(tǒng)一”。①集中管理全村土地，統(tǒng)一進(jìn)行拆遷補(bǔ)償;②集中安置農(nóng)民住宅，統(tǒng)一進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā);③集中使用土地補(bǔ)償安置費(fèi)，統(tǒng)一安排農(nóng)民生產(chǎn)生活。小區(qū)管委會(huì)對(duì)征用地塊的土地補(bǔ)償費(fèi)和勞動(dòng)力安置費(fèi)進(jìn)行集體統(tǒng)籌管理和使用。

2、臺(tái)州市失地農(nóng)民現(xiàn)狀分析

2002一2007年的6a間，浙江省臺(tái)州市市區(qū)共征用土地6 425 hm2，其中征用的耕地面積為6 428. 4 hm2，占征地總面積的71. 14%，年均征用土地1070.8 hm2，失地農(nóng)民人數(shù)達(dá)9. 78萬(wàn)人次。國(guó)家實(shí)行土地宏觀調(diào)控政策，但臺(tái)州市人民政府從經(jīng)發(fā)展角度考慮，對(duì)市區(qū)用地指標(biāo)進(jìn)行政策傾斜，加之市區(qū)加大了土地開(kāi)發(fā)整理工作，臺(tái)州市區(qū)用地指標(biāo)穩(wěn)中有升，被征用土地、失地農(nóng)民人數(shù)呈逐年增加之勢(shì)，而人均耕地逐年減少，2007年耕地面積僅0. 026 7 hm2/人(表1)，失地農(nóng)民養(yǎng)老社會(huì)保障壓力日益增大。

2. 1失地農(nóng)民基本狀況

為了準(zhǔn)確分析臺(tái)州市區(qū)失地農(nóng)民的現(xiàn)狀及其影響，作者在3個(gè)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的10個(gè)村社隨機(jī)抽取300戶農(nóng)戶進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查。為確保調(diào)查質(zhì)量和真實(shí)了解農(nóng)戶在土地征用方面的情況，對(duì)樣本戶全部采用入戶調(diào)查的方法，通過(guò)觀察了解農(nóng)戶的生產(chǎn)生活情況，準(zhǔn)確全面反映失地農(nóng)戶的實(shí)際情況。

在調(diào)查的樣本戶中，共計(jì)1 088人，其中，女性548人，占總數(shù)的50.8 %;男性540人，占總數(shù)的49.2 %。按被調(diào)查農(nóng)民的學(xué)歷劃分，被調(diào)查農(nóng)民小學(xué)及以下教育程度的544人，占50%;初中學(xué)歷324人，占30. 15 %;高中學(xué)歷133人，占12. 22%;職高學(xué)歷4人，占0. 37%;中專(zhuān)學(xué)歷32人，占2. 94 %;大專(zhuān)及以上教育程度47人，占4.犯%。家庭人口以3 }5人為主，占80. 73 % ， 2人及以下家庭占13. 95%;家庭人口5人以上僅占5. 32%。調(diào)查對(duì)象中有職業(yè)技能的人數(shù)不多，而且多是駕駛、泥(木)工活等技術(shù)含量較低的專(zhuān)業(yè)工種。

統(tǒng)計(jì)調(diào)查資料顯示，接受調(diào)查的農(nóng)戶受教育程度普遍偏低，小學(xué)及以下教育程度的占到被訪問(wèn)者的50%。該結(jié)果明顯受訪問(wèn)過(guò)程中被調(diào)查對(duì)象選擇的影響。因?yàn)榕_(tái)州市農(nóng)民在外從商較多，農(nóng)村青壯年勞力大多已外出，采訪對(duì)象多為老人和婦女，這部分人的受教育程度往往較低。也就是說(shuō)，樣本中所示的受教育程度低并不表明此地區(qū)的整體教育程度低。因此，盡管當(dāng)前總體上農(nóng)戶受教育程度仍然偏低，但該次調(diào)查受樣本戶選擇方面的影響，農(nóng)戶整體受教育程度低的問(wèn)題可能存在一定程度的放大。由于農(nóng)民長(zhǎng)期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，缺乏從事第二、三產(chǎn)業(yè)所需的技能，因此很多失地農(nóng)民在失去土地后仍愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(表2)。

2. 2失地農(nóng)民就業(yè)情況

在所調(diào)查的300戶農(nóng)戶中，共有勞動(dòng)力664人，其中無(wú)業(yè)或失業(yè)人員125人，占勞動(dòng)力總數(shù)的19%，他們都是在征地后找不到工作或是沒(méi)有找工作的人。其余自己就業(yè)的539個(gè)勞動(dòng)力中，自己聯(lián)系找到工作的為210人，占勞動(dòng)力總數(shù)的31%;通過(guò)親友或其他關(guān)系找到工作的為173人，占勞動(dòng)力總數(shù)的26 %;安置就業(yè)只有86人，占被調(diào)查勞動(dòng)力人數(shù)的13%;而通過(guò)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)或者通過(guò)電視、報(bào)紙的招聘廣告找到工作所占比例非常小，分別為3%和2%。 調(diào)查農(nóng)戶勞動(dòng)力就業(yè)表現(xiàn)出以下特點(diǎn):①失地農(nóng)民無(wú)業(yè)和失業(yè)情況較為嚴(yán)重。②自謀職業(yè)依然是失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就業(yè)的主要途徑。③農(nóng)民獲得就業(yè)信息的主要來(lái)源主要是親朋好友或熟人介紹，職業(yè)中介機(jī)構(gòu)和宣傳傳媒所發(fā)揮的實(shí)際作用有限。④受農(nóng)民文化素質(zhì)普遍偏低的制約，招工安置對(duì)解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的作用和意義日趨降低。⑤臺(tái)州市區(qū)土地征用后失地農(nóng)民的就業(yè)面臨著供需脫節(jié)的突出矛盾，其未來(lái)前景不容樂(lè)觀。⑥從就業(yè)流向看，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)的失地農(nóng)民數(shù)量大量減少。在征地后仍然有工作或者找到新工作的農(nóng)民絕大多數(shù)完全脫離土地，離開(kāi)第一產(chǎn)業(yè)從事其他行業(yè)的工作。許多農(nóng)戶有償把未征用的土地交由集體組織統(tǒng)一出租給政府經(jīng)營(yíng)，只有不足20%的失地農(nóng)民仍然在第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)。⑦在第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的失地農(nóng)民人數(shù)增加比較明顯，總量超過(guò)80 %，而且仍然表現(xiàn)為不斷增加的趨勢(shì)。這部分農(nóng)民就業(yè)適應(yīng)能力相對(duì)較強(qiáng)，他們或者做點(diǎn)小生意，或者從事進(jìn)人門(mén)檻較低的建筑和服務(wù)等行業(yè)。在二、三產(chǎn)業(yè)中，房屋租賃是臺(tái)州市區(qū)失地農(nóng)民收人的1個(gè)重要來(lái)源。臺(tái)州市區(qū)位于臺(tái)州中心城區(qū)，作為沿海地區(qū)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)發(fā)展快速，再加上臺(tái)州市區(qū)本身經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，吸引了大批外來(lái)打工者，形成了大規(guī)模的流動(dòng)人口，這些流動(dòng)人口需要有落腳之地，所以房屋租賃有長(zhǎng)期有效的市場(chǎng)。所以，對(duì)于臺(tái)州市區(qū)的失地農(nóng)民而言，適應(yīng)上述市場(chǎng)需要，出租房屋已經(jīng)成為他們穩(wěn)定收人的主要來(lái)源。

3、臺(tái)州失地農(nóng)民養(yǎng)老保障機(jī)制

根據(jù)浙江省對(duì)被征地農(nóng)民基本生活保障工作的總體要求，結(jié)合臺(tái)州市區(qū)實(shí)際情況，從以下幾方面創(chuàng)新建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障長(zhǎng)效機(jī)制。

3. 1創(chuàng)新失地農(nóng)民養(yǎng)老參保新模式，實(shí)行“即征即保”

對(duì)被征地村的農(nóng)民一律實(shí)行“即征即保”。目前失地農(nóng)民社保按照自愿的原則進(jìn)行，造成大部分失地農(nóng)民，尤其是經(jīng)濟(jì)較落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)失地農(nóng)民只顧眼前利益，不自愿辦理社保。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度而言，不建立長(zhǎng)效的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障機(jī)制，“三農(nóng)”問(wèn)題難以解決，今后必會(huì)帶來(lái)一系列社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。同時(shí)，要根據(jù)各部門(mén)的職能分工，制定相關(guān)的工作制度，建立和落實(shí)保障工作的具體流轉(zhuǎn)程序。勞動(dòng)保障、國(guó)土資源和財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)溝通協(xié)作，密切配合，促進(jìn)“即征即保”工作順利展開(kāi)。“即征即保”工作不到位，社會(huì)保障部門(mén)可不予出具相關(guān)證明，國(guó)土資源部門(mén)也不得辦理被征地村的土地征用手續(xù)。

3. 2創(chuàng)新失地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金籌集機(jī)制，穩(wěn)固資金渠道

3. 2. 1政府支出部分計(jì)入土地出讓底價(jià)，建立財(cái)政社保專(zhuān)戶在“即征即保”過(guò)程中，政府出資部分要及時(shí)進(jìn)人被征地農(nóng)民社保基金，確保到位。對(duì)目前尚未到位的政府承擔(dān)資金，已經(jīng)超過(guò)了規(guī)定的應(yīng)到期限，督促各級(jí)政府抓緊在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)到位。但從臺(tái)州市區(qū)、浙江省乃至全國(guó)的失地農(nóng)民社會(huì)保障實(shí)施情況來(lái)看，由于原有操作模式中，政府出資部分往往規(guī)定從年度土地出讓收益中提取，而各地政府基本沒(méi)有提取這筆資金，挪作他用。因此，創(chuàng)新失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老資金籌集機(jī)制，將政府支出部分計(jì)人土地出讓底價(jià)，土地拍賣(mài)成交后，由國(guó)土資源部門(mén)代收代繳，直接劃人財(cái)政社保專(zhuān)戶，專(zhuān)款滾存使用，這樣就能保證失地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老資金及時(shí)足額到位。納人征地成本的社保資金標(biāo)準(zhǔn)按一次性補(bǔ)繳金額進(jìn)行測(cè)算。

3.2.2征地補(bǔ)償全面實(shí)行區(qū)片綜合價(jià)，落實(shí)被征地農(nóng)民權(quán)益維護(hù)責(zé)任針對(duì)當(dāng)前工業(yè)用地招拍掛后地價(jià)大幅上升的新情況，按照群眾生活水平不降低的要求，提高征地區(qū)片綜合價(jià)，并擴(kuò)大征地區(qū)片綜合價(jià)覆蓋范圍。適度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，土地出讓收人的使用必須首先確保足額支付征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出。按照有關(guān)規(guī)定將被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用納人征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，以切實(shí)保障被征地農(nóng)民的合法利益，落實(shí)被征地農(nóng)民基本生活保障，提高保障水平。土地補(bǔ)償費(fèi)視各村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力情況，原則上留在村集體，用于支付村集體繳納部分;土地安置補(bǔ)償費(fèi)除用于支付社保資金個(gè)人繳納部分有結(jié)余的，再發(fā)放到被征地農(nóng)民手里。

3. 3創(chuàng)新失地農(nóng)民養(yǎng)老參保新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公平公正

改變交費(fèi)方式，采用一次性繳足保障資金做法，堅(jiān)持當(dāng)?shù)卣⒋?組)集體、農(nóng)民個(gè)人共同出資的籌資制度。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳和省政府有關(guān)文件精神，當(dāng)?shù)卣袚?dān)不低于保障資金總額的30%，列人土地出讓價(jià)格內(nèi);村組集體和農(nóng)民個(gè)人承擔(dān)70 %，分別從土地補(bǔ)償費(fèi)和征地安置補(bǔ)助費(fèi)中安排，尚不足以支付的，由當(dāng)?shù)卣畯膰?guó)有土地有償使用收入中解決。選擇參加基本生活保障制度的原參保人員，尚未繳足村選定年限資金的，村集體和個(gè)人應(yīng)補(bǔ)交繳足，一次性有困難的可在規(guī)定期限內(nèi)分期繳納。

3. 4創(chuàng)新失地農(nóng)民保障水平，確保制度可持續(xù)運(yùn)行

確定合理的保障水平是完善現(xiàn)行制度的關(guān)鍵問(wèn)題。保障水平要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力相適應(yīng)，保障待遇標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，政府財(cái)政難以承受;過(guò)低又難以確保被征地農(nóng)民的基本生活，必須做到合理、適度保障。與其相應(yīng)的保障資金繳納標(biāo)準(zhǔn)，也要根據(jù)支付標(biāo)準(zhǔn)和政府財(cái)力、村集體、被征地農(nóng)民的承受力，科學(xué)測(cè)算，盡量使資金不留制度性缺口。