[論文關鍵詞]wTOI司法審查行政行為公平效率

[論文提要]司法審查是WTO各協議得以實施的最重要的保障之一。司法審查制度的實質是限制政府權力，是司法權對行政權的監督。隨著我國加入w To，我國相關的法律規范需要作一定的調整。進一步擴大司法審查的范圍。這不僅對我國的行政體制改革，而且對我國的司法改革，都具有深遠的意義。

一、引言

作為國家之間解決貿易沖突的多邊機制，wTo由眾多締約國之間的協議組成，司法審查制度是其各項規則(協議)得以實施的最重要的保障之一，沒有司法審查，wTo的很多規定將成為空中樓閣，因此各成員國對wTo中司法審查制度規定的貫徹情況對于wTo的經濟協調機制作用的發揮具有重要的意義。wTo規則的絕大部分內容是針對政府行為的，是以政府的管理活動為對象的，如果沒有一個保障機制，就無法保證各成員國政府恰當地履行義務。

司法審查制度的建立有其哲學基礎，它是根據孟德斯鳩的分權制衡原則而設計的。w To中有關司法審查的規定．實質上是按照三權分立的精神，用司法權來監督行政權，通過這種手段來保證貿易的自由化。借助訓練有素的法官來限制立法過程中政治力量對比關系的影響、無原則的妥協以及主觀任意性．在維護法治秩序權威的同時否定具體立法的效力，在堅持法作為整體應保持穩定和恒久的同時承認具體法律規范是可以糾正和變更的。

從以上的論述可以看出，司法審查制度的實質就是限制政府權力。是司法權對行政權的監督。司法審查制度是w To貿易規則發揮作用的制度保證，同時也是w To規則能夠在各國得到貫徹執行的重要法律依據。在《中華人民共和國加入w To議定書》中我們明確承諾了履行wTo的有關行政司法審查義務：“中國應設立或指定并維持審查庭，聯絡點和程序。以便迅速審查所有與《GATT一1994》第1O條第一款，GATs第6條和《TRIPS協定》相關規定所指的法律、法規，普遍適用的司法決定、行政決定的實施有關的所有行政行為。此類審查庭應是公正的，并獨立于被授權進行行政執行的機關。且不應對審查事項的結果有任何利害關系．”目前看來，我國已經制定了行政復議法、行政訴訟法，國外評論認為我國的行政訴訟法是世界上最好的司法審查程序法。但是，由于我國國情和政治體制本身存在的一些問題。我國的行政訴訟制度離w To還有一定的差距，仍有必要進一步改革和完善我國相應的法律制度。而不像有的學者所說的。“中國行政訴訟司法審查制度基本符合wTo的要求，沒有必要做大的調整。

司法審查是w To規則得以貫徹執行的制度保障，從世界各國的發展情況來看，無論是英美法系，還是大陸法系都是如此。如果沒有司法審查制度，國際貿易規則的實施就成為一句空話。加入wTo無疑給我國的司法審查制度帶來了沖擊和影響。許多的政府行為不僅僅是面臨國內司法審查，也可能被訴諸wTo爭端解決機制。因此，要想充分發揮w To對我國經濟發展的促進作用，必須按照世貿組織的規則辦事，政府的職能必須由原來的命令型向服務型轉變。

二、wTo體制下司法審查的特點

在w To的各協議中，對司法審查的規定各不相同，有的規定了司法審查的內容。有的沒有規定。0一般情況下。若wTo具體協議中沒有規定司法審查的內容．當事人便無法依據w To對相關行政行為在成員國國內法院提起訴訟，尋求司法審查的救濟。因為，根據wT0的規定，這些行為不屬于成員國國內司法審查的范圍．但是，這不等于在wTo成員國認可的具體協議中未規定這類行為可以接受司法審查的情況下，當事人不能依據成員國的國內法尋求司法審查。例如。技術性貿易壁壘協議第2條第1款規定：“各成員國政府應確保在技術規章方面對于從任何成員的領土進口的產品給予不比其給予國內相同產品和其他任何國家相同產品較為不利的待遇”。這條規定實際上是w To最惠國待遇原則和國民待遇原則在技術性貿易中的體現。如果一國中央政府機構的技術規章違反了該條的規定，出口的成員國當事人不能依據wTo請求進口國法院進行司法審查。但如果該進口國國內法規定，中央政府機構制定技術規章的行為屬于司法審查的范圍，該出口成員國當事人的權利就可以通過請求司法審查獲得救濟。

即使有的具體協議中規定了與司法審查有關的條款．但由于WTO中司法審查概念與法學上的司法審查概念存在差異，這些具體協議中規定的行政行為也可能并不屬于司法審查的范圍．在個別協議中，司法審查的范圍受成員圄承諾范圍的影響．根據W TO有些具體協議的特殊性決定，并非這些協議所有的規則，成員國都必須遵守。

由于wT0實際上是世界各國。主要是一些西方發達國家經過相互妥協。在充分照顧到各國已有憲政體制的基礎上才最終達成的協議．因此．w T0法律機制下的司法審查與傳統的法學上的司法審查存在很大差異．根據世貿組織各協議的規定．w T0機制下的司法審查的特點主要體現在以下幾個方面：

(一)wTo關于司法審查的主體。根據wT0各協議的規定，司法審查的主體可以是法院，也可以是行政機構、仲裁機構或者其他機構。但是這些機構都必須獨立于原作出行政行為的機關，從而保證其所提供審查的客觀性、公正性和獨立性。我國設在行政機關內的行政復議機關必須保證其實質上獨立于作出被審查行為的機關。不會因為某種原因影響其裁判的公正性。才是符合w T0要求的。同時．從有關的wT0協議中可以看出，明確指出由法院進行司法審查的協議只有《TRIPs協議》第32條對撤消專利的決定，第41條對知識產權實施的有關決定和《海關估價協議》第11條}其他協議如《反傾銷協議》、《補貼與反補貼措施協議》、《原產地規則協議》等則要求成員國成立獨立于作出原行政行為機關的司法的、仲裁的或者行政的審查庭或程序，以迅速審查有關行政行為。也就是說．復審的主體不一定是法院。

（二)wT0有關司法審查的內容。wT0諸協議中．除對影響服務貿易的行政決定，在裝船前檢驗協議中規定臨時仲裁、知識產權的行政終局決定，沒有使用行政行為之外，其他各項關于司法審查的內容和文字都指明是對行政行為進行審查。從世貿組織有關協議的內容上看，“司法審查的含義是指，建立并維持和保持固定的法庭、聯絡點或者程序．以便有關規定所指的普遍適用的法律法規、行政決定、行政裁決的執行，并要求對事件的處理結果必須是公正的獨立于行政機關，與行政機關不應有實質的利害關系，審查的內容應該是具體行政行為。”對于w T0各協議所要求審查的行政行為的性質是否只是具體行政行為而不包含抽象行政行為．學界有爭議．但筆者認為。從有關規定的理解和有關解釋來看．w T0要求的接受司法審查的行政行為應當是包括抽象行政行為的。以服務貿易總協定的內容為例．GATs第1條第1款規定：“本協定是用于各成員為影響服務貿易所采取的措施。”該條第3款(a)項規定：“‘成員的措施’是指由以下機構采取的措施；(1)中央、地區或地方政府當局；(2)由中央、地區或地方政府或當局授權行使權力的非政府團體。”根據GATs的規定．作出影響服務貿易措施的主體有三類；中央政府、地方政府或行使行政權力的非政府團體。這三類主體采取的相關措施均應遵守GATs有關透明度和市場準入的規則。GATs第3條第1款規定：“除非在緊急情況下。各成員應迅速并最遲于其生效之前。公布所有普遍適用的有關或影響本協定實施的措施”。GATs第16條第1款規定：“在第一條所確定的服務提供方式的市場準入方面，每個成員給予其他任何成員的服務和服務提供者的待遇，不得比按承諾表中所同意和明確的期限、限制和條件所規定的較為不利”。這兩個條款表明，影響服務貿易的措施可能是抽象行政行為。服務貿易總協定第6條第2款規定。在不違背一國憲政制度的前提下，每一成員國應當保持或按照實際可能。盡快建立切實可行的司法的、仲裁的或行政的法庭或者程序在受影響的服務提供者的請求下。對影響服務貿易的行政決定作出迅速審查。并在請求被證明合理時給予適當的補償．根據GATs的上述規定．在服務貿易總協定中，對行政機關發布的具有普遍約束力的決定、命令等抽象行政行為，根據申請者的請求，可以提起司法審查；根據受影響的服務提供者的請求。對影響服務行為的行政決定進行迅速審查后，如認為當事人的請求合理。成員國應當提供相應的救濟。

(三)WTO司法審查的機制。wTO所要求的司法審查制度以成員國已形成的司法制度為基礎。不改變成員的憲政體系，也不要求成員完全按照w T0的有關機構設置的表述建立新的司法或行政體制．這是考慮到各國已有憲政體制的特點所作出的一種妥協性規定。

三、我國司法審查制度對WTO協議的適應與發展

同wT0的要求相比，目前我國的司法審查制度中存在著如下問題：第一，司法審查中主體具有局限性，司法機關不能真正獨立。第二，司法審查范圍的局限性。目前，我國司法審查制度的范圍極其有限，不能適應國際貿易規則的需要。主要表現在對抽象行政行為和行政終局裁決不能進行司法審查。第三，司法審查的標準與wT0中有關原則的沖突。wT0中規定了司法審查的正當法律程序．而我國行政訴訟法中則只規定了對法定程序的審查。即只規定了合法性審查，而沒有規定合理性審查。加入wT0對我國司法審查制度提出了新的要求。

(一)增強司法審查程序的獨立性

w T0協議中的司法審查條款非常強訶司法審查程序的獨立性，這也是司法審查制度的內在本質要求。但在實踐中．我國司法審查制度的獨立性問題并沒有很好地得到貫徹和實施。一方面，行政復議制度本身是行政機關上下級之間的監督．出于部門利益的考慮．有可能出_現所謂的“官官相護”。同時，因為行政復議行為發生在行政系統內部，如果復議機關本身制定的相關規范性文件就存在違法的問題，其復議之公正性就很難保障；另一方面，我國的司法機關在人事、經費等方面都要受到行政機關的制約，行政機關干預司法機關審案的情況屢見不鮮，尤其是地方保護主義的泛濫．對地方法院審理案件的獨立性產生了極為消極的影響。

為了解決上述問題，筆者認為應該在我國建立一套獨立的行政法院體系。我國有獨立的行政訴訟制度．但并沒有諸如法國、德國等國家那樣的獨立的行政法院系統。在行政訴訟法出臺之前。曾有人呼吁建立獨立的行政法院．但該觀點沒有被立法者所采納。筆者認為t在適合我國實際情況的前提下，在充分借鑒世界上其他國家成功經驗的基礎上，我國應適時地建立行政法院。我國行政法院在性質上應該是屬于最高人民法院的國家審判機關。原來由人民法院行使的行政審判職能，全部由行政法院行使。

各級行政法院不受除最高人民法院以外的其他國家機關、組織和個人的干涉．只接受上級行政法院的業務指導．完全獨立于地方各級人民法院和地方各級權力機關。在全國建立一套完整的行政法院體系，有利于擴展司法審查的范圍，加強對行政相對人權利的保護·實現司法獨立，更好地符合世貿組織規則的要求． (二)拓寬司法審查的范圍

盡管wT0關于司法審查范圍的規定，在其自身法律框架內還存在一定的局限性，但這不等于它對我國司法審查的范圍沒有影響。恰恰相反，WTO關于司法審查范圍的規定與我國有關法律規定存在較大的沖突。隨著我國加入wT0．我國相關的法律規范必將作進一步的調整，司法審查的范圍將大大拓寬

第一。部分抽象行政行為將納入司法審查的范圍。我國行政訴訟法確立了法院對行政機關具體行政行為的合法性進行審查的基本原則。在w T0與行政訴訟法是否存在沖突的問題上，主要有兩種觀點，一種認為·行政訴訟法與wT0不存在沖突，他們認為wT0規范成員國降低關稅、消除非關稅壁壘等政府行為，這些都是具體行政行為．由于w T0沒有規范抽象行政行為-因此-將抽象行政行為納入司法審查范圍的問題無從談起；而另一種觀點認為，wT0在規范政府具體行政行為的同時，也規范抽象行政行為，并且w T0所確立的司法審查原則是一個普遍適用的原則。因此，wT0要求把所有抽象行政行為都納人司法審查的范圍。筆者不同意上述兩種觀點，wT0對成員國的憲政和法律框架無疑將產生深遠的影響。但我們必須認識到wT0本身不是一個“國際憲法”，wT0僅對涉及成員各方經濟利益的政府行為“感興趣”．而且只規范GATT和其他協議中的政府行為。關于服務貿易第一條、第三條、第十六條及第六條規定對抽象行政行為進行司法審查的條款表明，各成員國的中央、地方行政機關或者行使行政權力的非政府團體等作出的具有普遍約束力的抽象行政行為，也囊括于司法審查的范圍之內．

第二．將部門終局裁決行為納入司法審查范圍。

當前．我國相關法律法規將行政終局裁決行為排除在司法審查范圍之外。如行政訴訟法第十二條第(四)項規定．“法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為”不屬于司法審查的范圍。這與wT0相沖突。與貿易有關的知識產權協議第41條第4款“對行政機關最終裁定．應給訴訟當事方提供請求司法評審的機會”．該規定是指．對于初審的司法裁決，當事人應有上訴提請復審的機會；行政部門的終局決定或裁決．任何條件下．都應使當事人有機會請求司法審查。反傾銷協議第13條對反傾銷案件的司法審查作了強制性規定“各成員方。其國內立法包括有關反傾銷措施的規定．根據本協議第l1條的內容規定-對最終裁決和復議決定的行政行為可特別要求司法、仲裁或行政法庭或通過訴訟程序，迅速進行審議。該法庭或訴訟程序應完全獨立于負責作出該裁決或復審決定的當局”，也就是，傾銷案件的有關當事人如對處理該案的國家主管機構作出的最終裁決或行政復審結果不服．將有權向成員國司法機關提起訴訟．請求對該案重新作出裁決。這一規定使審判機關有權對最終行政裁決行為行使司法審查權．可見，將最終行政裁決排除于司法審查范圍之外．是不符合世貿組織規則要求的。

而且，“從司法審查的角度看，行政終局裁決模式的直接弊端在于行政權超越了司法權。根據行政權和司法權的分工原則，行政機關處理行政管理的專業問題，不能捧除法院對法律問題的司法審查權。”在我國已經加人wT0的今天，應根據世界貿易組織的協議內容，盡快修改國內立法，取消不適當的行政終局裁決制度，以使我國的法律法規更好地符合wT0的規則要求，形成一套更加完善的司法審查制度。

履行我國加入wT0議定書對司法審查的承諾，無疑是履行承諾義務的重要組成部分。如果國內法院不能真正公正獨立地行使司法復審權，造成司法審查程序不暢通，則有可能迫使更為熟悉wT0爭端解決機制的國外公司或者個人通過本國政府直接在w T0爭端解決機構中尋求救濟．從而繞過該國國內的司法救濟路徑。而且-如果法院不能真正獨立公正地進行司法審查．這本身也會構成不履行w T0協定，其他成員完全有理由據此尋求wT0爭端解決機制。要求其對該行為予以裁決．因此，完善國內司法審查制度和確保司法審查的客觀公正，可以增強外國個人和企業在國內解決糾紛的信心。將糾紛化解在國內，為國家調整經貿政策贏得時間，從而降低引發國際貿易爭端的概率。當然，由于w T0協議不能在國內直接適用，個人或者企業只能依據國內法律、法規規定而不能直接援用w T0法律的規定在我國提起行政訴訟，法院應當按照我國法律、法規規定受理與wT0司法審查相關的案件，而不能簡單地直接按照我國承諾擴展案件的受理范圍。

四、我國司法審查制度建設應注意的問題

在我國履行司法審查承諾時。必然涉及到司法審查的程度，有關部門在起草反傾銷和反補貼條例時，就曾對司法審查的程度(僅限于審查程序和法律，還是同時要審查事實)進行過討論。在我國．確定司法審查的程序應當注意以下問題：首先．我國法院享有的司法審查權其范圍應當是廣泛的。現行行政訴訟法對合法性審查的規定是廣義的，法院對行政案件不僅要進行法律審，而且包括事實審。如果法律沒有另外規定，不得將事實審排除在司法審查的范圍之外。例如，《反傾銷條例》和《反補貼條倒》未對司法審查的程度作出規定，法院對此類案件的審查范圍當然包括事實、程序和法律問題。其次，法院在行使司法審查權時又存在著限制(司法自限)，這種限制體現著司法對行政的專業知識和經驗的尊重，但在審判實務中該限制必須統一到法律規定上來，如法律對判決方式的規定，既是對司法審查程度的授權，又是對司法審查權的限制。司法權與行政權之間的界限，是通過這種法律規定的方式劃分的。再次，司法審查作為一種復審程序，W TO法律和我國承諾對其啟動均使用了“上訴”一詞，這表明其與行政程序之間具有延續性。例如，法院對事實的審查不是對行政程序中的事實認定進行簡單的重復，而主要是審查其認定事實的程序是否合法、是否遵循證據規則等，在反傾銷、反補貼等行政案件中的審查方式更是如此。

有些行政機關對司法審查憂心忡忡．擔心法院因不通曉各類專業技術問題而影響審查質量或者妨礙行政。不可否認的是，行政機關確實以專業性和技術性見長．但司法審查的立足點并不是審查其專業性和技術性，而是審查行政機關或者行政行為是否遵循了法律程序，體現法治精神；而法院正是在精通法律、嚴守法律程序和諳熟證據規則等方面具有獨特的優勢．這恰是其勝任司法審查職能的根本保障。如果在司法審查中偏重技術性和專業性而忽視法治原則，就是舍本逐末，混淆行政程序與司法程序的區別，這與司法審查制度本身的性質和目的是背道而馳的。

同時，司法審查必須堅持公正和效率，W TO各協議和我國承諾都要求，司法審查機關和審查結果要客觀和公正，并且要“迅速審查”。這些皆是對公正和效率的要求，而公正和效率恰恰是我國人民法院的世紀主題。