【摘要】近年來，城市房屋拆遷引發(fā)的糾紛不斷走進公眾的視野，房屋拆遷所產(chǎn)生的問題日益突出。房屋拆遷涉及的領(lǐng)域較廣，其中包括法律領(lǐng)域和經(jīng)濟領(lǐng)域。為了緩解、解決因房屋拆遷引發(fā)的矛盾，應(yīng)首先較為全面、深入地看待這一問題。本文將試圖從城市房屋拆遷問題產(chǎn)生的原因、以制度經(jīng)濟學(xué)的視角分析房屋拆遷各主體的作用、城市房屋拆遷制度的變遷這三個方面來觀察這一問題，為將來解決城市房屋拆遷的糾紛提供一些基礎(chǔ)。

【正文】

房屋往往是人們安身立命之處，對于大多數(shù)家庭而言房屋是他們最重要的財產(chǎn)之一。房屋拆遷對于個人利益的影響可以說是非常巨大的。自從2007年重慶的“史上最牛的釘子戶”見諸報端之后，房屋拆遷引發(fā)的糾紛再次引起了社會的廣泛關(guān)注，關(guān)于房屋拆遷的討論再度升溫。

根據(jù)建設(shè)部信訪辦的統(tǒng)計，2002年1月至8月28%受理的來信和70%的上訪批次涉及房屋拆遷問題。到2003年8月底，國家信訪局接受的關(guān)于房屋拆遷的投訴信件和上訪者人數(shù)均同比增長50%。根據(jù)山東省高級人民法院行政審判庭的統(tǒng)計，城市房屋拆遷引發(fā)的行政訴訟在2004年增幅達60%。[1]

一、城市房屋拆遷問題產(chǎn)生的原因

城市房屋拆遷原本是極為正常的，一個城市在其發(fā)展的過程中不可避免地需要進行房屋拆遷。房屋拆遷的原因可能有以下幾個方面：第一，舊城區(qū)的發(fā)展日益飽和、已不堪重負，需要從城市的外緣進行拓展或是對舊城區(qū)進行改造；第二，一個城市行進了新的規(guī)劃，城市主導(dǎo)功能發(fā)生變化，需要對現(xiàn)有城市格局進行改變；第三，房屋本身使用年限過久，危、舊的房屋已不再適合居住，需要進行就地重建或異地重建等。作為城市發(fā)展正常的新陳代謝過程，原本房屋拆遷無可厚非。那么為何近年來城市房屋拆遷卻引發(fā)了頻繁的社會糾紛？為何這一問題竟愈演愈烈？這些問題似乎應(yīng)當值得認真的思考。

筆者認為糾紛產(chǎn)生的直接原因在于拆遷補償達不成一致。近年來房地產(chǎn)業(yè)持續(xù)升溫，房價的上漲之勢令人咋舌。對于很多普通百姓而言，房價與收入的巨大差距使得買房已成為一件近乎遙不可及的事。此時如果他們的房屋被拆遷卻得不到適當?shù)难a償，那么很可能意味著在他們在失去老房子的同時很難再購買一套新住宅。

二、從制度經(jīng)濟學(xué)的視角分析城市房屋拆遷中各主體的作用

目前看來，城市房屋拆遷過程中涉及的主體包括：地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、被拆遷人、專業(yè)拆遷隊等。下面本文將試著從制度經(jīng)濟學(xué)的角度分析前三者在城市房屋拆遷過程中所起的作用。

（一）地方政府

地方政府在房地產(chǎn)開發(fā)和城市房屋拆遷過程中的主要職權(quán)包括：第一，出讓土地的建設(shè)用地使用權(quán)，收取相應(yīng)的出讓金；第二，進行相關(guān)的行政審批。地方政府主要依靠已有的制度、出臺相應(yīng)的法規(guī)、公布有關(guān)政策以及其他具體行政行為來履行自身職能。

1、從產(chǎn)權(quán)制度的角度分析

從現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)制度的角度來看，我國已具備了相對完善的房屋產(chǎn)權(quán)制度。城市房屋已經(jīng)建立起產(chǎn)權(quán)登記制度，例如在房屋買賣過程中房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是以到登記機構(gòu)進行登記為標準的。房屋的產(chǎn)權(quán)證就是房屋所有者享有房屋所有權(quán)的權(quán)屬證明。由于產(chǎn)權(quán)界定清晰，因此對于房屋產(chǎn)權(quán)的拆遷補償也是明確的。

但是，對于土地使用權(quán)制度卻較為模糊。房屋與土地是不可分割的整體，因此房屋產(chǎn)權(quán)與土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中就產(chǎn)生了問題。其中主要的問題包括：第一，房、地補償?shù)慕缍ú磺澹坏诙?，公民是否享有土地使用?quán)并不明確。[2]根據(jù)2007年頒布的《物權(quán)法》的規(guī)定，如果流轉(zhuǎn)建設(shè)用地使用權(quán)，那么附著于其上的建筑物、構(gòu)筑物等設(shè)施也應(yīng)一并處分。按照這一規(guī)定，在房屋拆遷之前的征收補償階段，對于被拆遷者的補償不僅應(yīng)包括對于房屋產(chǎn)權(quán)的補償，還應(yīng)包括對于土地使用權(quán)的補償。但是，目前對于土地使用權(quán)應(yīng)如何補償卻沒有明確的規(guī)定。立法、政策上的空白導(dǎo)致的情況是“以房屋補償掩蓋了土地”或是“在處置房屋財產(chǎn)權(quán)時將土地含入其中，土地財產(chǎn)權(quán)本身又單獨重復(fù)處置”[3]。土地使用權(quán)權(quán)屬問題產(chǎn)生的原因之一在于該權(quán)屬的來源。我國土地使用權(quán)的取得主要分為兩種方式，一種是通過無償?shù)膭潛苋〉茫硪环N是通過政府的有償出讓取得。因此在補償時也應(yīng)采取不同的措施。筆者認為，如果是前者在拆遷補償過程中應(yīng)基于保證百姓的基本生活的考慮給予適當補償，但對于后者就應(yīng)該予以充分足額的補償，而且補償?shù)臉藴蔬€應(yīng)參考該地段在發(fā)展過程中升值的部分。筆者認為政府應(yīng)盡快彌補這一立法、政策上的空白，為完善與城市房屋拆遷相關(guān)的產(chǎn)權(quán)制度而盡職盡責。

“稀缺性是人們建立產(chǎn)權(quán)或?qū)Y源設(shè)置權(quán)力安排的基本前提”[4]。對于國家而言土地是稀缺的資源，因此國家需要建立相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度以維系土地資源的良性使用和流轉(zhuǎn)。產(chǎn)權(quán)的形成機制主要有四個方面，包括武力、意識形態(tài)、習(xí)俗習(xí)慣和國家或者其他代理機構(gòu)實施的行為[5]。個人任何的產(chǎn)權(quán)強度依賴于三個方面，第一，個人為了保護該產(chǎn)權(quán)的努力；第二，他人企圖分享該產(chǎn)權(quán)的努力；第三，任何第三方為保護這項權(quán)利的努力。房屋產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)制度的形成主要是依靠國家的制度設(shè)計和長期以來的習(xí)慣。良好的產(chǎn)權(quán)制度能夠?qū)τ诒Ｗo產(chǎn)權(quán)起到積極的作用，而目前我國在城市房屋拆遷過程中涉及的產(chǎn)權(quán)制度卻尚不能起到這樣的作用。接連發(fā)生的拆遷糾紛似乎在說明：產(chǎn)權(quán)所有者為了保護自己的產(chǎn)權(quán)而在不懈抗爭。房地產(chǎn)開發(fā)商企圖分享這一產(chǎn)權(quán)，因此其也沒有絲毫的放松。但是，地方政府作為第三方，其在保護這項權(quán)利時所作出的努力似乎還有較大的欠缺。

2、從交易費用的角度分析

地方政府的行為可能導(dǎo)致交易費用的增加，這主要體現(xiàn)在地方政府的立法、決策及行政過程中。

地方政府擁有廣義上的立法權(quán)，即地方政府對于當?shù)氐木唧w拆遷過程、補償情況等有權(quán)力出臺一些地方性法規(guī)。在這個過程中就很可能出現(xiàn)立法上的設(shè)租尋租行為，這一行為將導(dǎo)致房屋拆遷過程中交易費用的上升，而被拆遷者很可能成為這一成本提升最終的承擔者。導(dǎo)致的結(jié)果將是被拆遷者所得的拆遷補償不合理，進而觸發(fā)各種房屋拆遷糾紛。

根據(jù)制度經(jīng)濟學(xué)的理論，在憲法秩序的作用下可以通過生產(chǎn)性努力和分配性努力來獲得利潤。在行政權(quán)力無法受到有效監(jiān)管的情況下，擁有立法權(quán)、決策權(quán)的地方政府，很可能利用其分配性努力獲得高額利潤。

根據(jù)法律與經(jīng)濟的關(guān)系的相關(guān)理論進行分析，每一種規(guī)則都代表利益的重新分配，因此為了在新一輪的利益分配中得到更多的利益，相關(guān)利益集團必然會在制定規(guī)則時進行游說，發(fā)出自己的聲音。而此時作為被拆遷者的百姓由于處于較為弱勢的地位，其聲音很難得到傳達。如果立法者在立法時主要考慮的是某些利益集團的利益和本部門的利益，而未考慮包括被拆遷者在內(nèi)的其他各利益攸關(guān)方的利益，那么制定出的法律就很可能不能保證公平。

（二）房地產(chǎn)開發(fā)商

房地產(chǎn)開發(fā)商作為市場經(jīng)濟的主體之一，其秉持著經(jīng)濟人理性在市場中必然是尋求交易成本的最小化和利潤的最大化。根據(jù)產(chǎn)權(quán)的利益集團理論，“假設(shè)一國基本的社會制度和政治制度為既定，從政治市場中利益集團互相作用的角度解釋各產(chǎn)業(yè)部門的產(chǎn)權(quán)安排”，獲得利益的方法主要有兩種：第一，服從既定制度安排，追求最低投入；第二，對統(tǒng)治者、立法者、政府官僚進行游說爭取有利于自己的法律和規(guī)則的變化。[6]目前，房地產(chǎn)開發(fā)商為了取得自身的利益，往往就會采取后一種措施。通過游說表達自身的利益需求，從而使政策發(fā)生傾斜。

2003年湖南省嘉禾拆遷事件轟動一時，當?shù)卣疄榱瞬疬w打出的標語令人感到可氣可笑——“誰不顧嘉禾的面子，誰就被摘帽子”、“誰工作通不開路子，誰就要換位子”、“誰影響嘉禾一陣子，我就影響他一輩子”。在這樣轟轟烈烈的拆遷政策下，房地產(chǎn)開發(fā)商僅以210萬元人民幣就取得了超過12萬平方米的國有土地使用權(quán)，該開發(fā)商相當于每平米僅支付了人民幣30元！[7]開發(fā)商降低了購置土地使用權(quán)的費用，但這對于被拆遷者卻并無利益可言。若長此以往，城市房屋拆遷的沖突必然是不可避免的。

（三）被拆遷者

在城市房屋拆遷的過程中，被拆遷者處于最為弱勢的地位。當然不能排除有被拆遷者利用房屋拆遷之機漫天要價，但大多數(shù)被拆遷者只是希望能夠有足夠的補償以使其能夠另辟新居。

房屋是對于大多數(shù)家庭而言是其最重要的不動產(chǎn)，如果房屋拆遷之前的征收補償不合理，被拆遷者將面臨無居所的危境，他們很可能通過各種途徑阻攔拆遷。這不僅將提高房屋拆遷的成本，同時也將提高維護社會穩(wěn)定的成本。

三、城市房屋拆遷制度的變遷

2009年12月7日，北京大學(xué)法學(xué)院五位教授就《城市房屋拆遷管理條例》向全國人大常委會提出了審查建議，其中特別提到了房屋征收補償問題。在2010年1月29日，國務(wù)院法制辦在其官方網(wǎng)站上公布了《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》，公開向社會征求意見。法律規(guī)定的變化在一定意義上也是制度的變遷。在征求意見稿中對于被拆遷戶的權(quán)利有了更全面的保護，例如在征求意見稿第32條第2、3款中規(guī)定：“房屋征收部門及其委托的單位不得采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式實施搬遷。任何單位和個人不得以暴力、脅迫以及其他非法手段實施搬遷?！边@些條文都是針對過去在現(xiàn)實中出現(xiàn)過的房屋拆遷問題所作出的法律規(guī)定，體現(xiàn)了立法上的進步。 從之前某些地方政府為了謀私利而侵害被拆遷者的利益，到全國性的拆遷法規(guī)的修改，這一過程使人不由想起諾斯悖論，即國家的存在既是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，又是經(jīng)濟衰敗的根源。將這一悖論放之于房屋拆遷過程亦是如此。政府公正合理的立法行為是房屋拆遷有序進行的保障，但是一些政府的設(shè)租尋租行為又是產(chǎn)生房屋拆遷糾紛的原因。諾斯悖論似乎又并非是真正的悖論，國家的正、負面利益可能是兼容的，這取決于統(tǒng)治者對短期利益與長期利益的選擇。只要這種選擇是得當?shù)模敲措p贏的局面是有可能出現(xiàn)的。筆者認為，這一雙贏局面取得的前提是地方政府在制定決策時應(yīng)更傾向于使用其道德人理性而非經(jīng)濟人理性。

“只有當制度創(chuàng)新與變遷有利可圖，人們才會發(fā)動制度創(chuàng)新與變遷。”[8]由于十幾年來社會經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了的巨大變化，城市房屋拆遷制度也走向了變革的十字路口。解決目前城市房屋拆遷的矛盾的確需要新制度的供給。然而推動變革的動力并不統(tǒng)一，不同主體有著不同的利益訴求。對于某些主體而言，制度變遷的可圖之利尚不明顯，因此其難有動力推動制度的變化。筆者認為房屋拆遷的制度變遷將沿著一條漸進式的道路前進。這對于被拆遷者而言意味著其財產(chǎn)權(quán)利受到侵害或者補償不合理、不足額的情況還要更長的一段時間才能夠解決。這對于政府而言，意味著還需付出更多的行政成本來解決變革完成之前的拆遷糾紛。城市房屋拆遷制度的變遷是需要各方利益主體付出相應(yīng)成本的。為了維護社會秩序，保障至少是最基本的公平與人權(quán)，政府應(yīng)為此做出更多的努力。也許新晉的《國有地上房屋征收與補償條例》就是這一變革的曙光。

四、結(jié)論

城市房屋拆遷涉及被拆遷人關(guān)切的重要利益，涉及政府維護社會安定的目標，涉及房地產(chǎn)開發(fā)商對利潤最大化的需求。隨著矛盾的凸顯，這一制度的變化也許已經(jīng)開始。就筆者的觀察，在這一制度變遷的過程中亟需解決問題包括：房屋產(chǎn)權(quán)與土地使用權(quán)的補償問題；完善立法以降低拆遷過程中的交易成本；設(shè)立有效的監(jiān)督以防止地方政府在拆遷過程中的設(shè)租尋租行為。如果有良法的保障、良策的護航，良性循環(huán)的城市房屋拆遷制度也許就不遠了。

[1]馮玉軍，《權(quán)力、權(quán)利和利益的博弈——我國當前城市房屋拆遷問題的法律和經(jīng)濟分析》[J]，《中國法學(xué)》，2007年第4期

[2]李蕊，《房屋拆遷補償與公民財產(chǎn)權(quán)的憲法保護》，《河北法學(xué)》[J]，2004年第22卷第10期

[3]劉祥元，《城市房屋拆遷制度的經(jīng)濟學(xué)思考》，《東岳叢論》[J]，2007年

[4]程恩富，胡樂明，《新制度經(jīng)濟學(xué)》[M]，經(jīng)濟日報出版社，2005年版，第32頁

[5]程恩富，胡樂明，《新制度經(jīng)濟學(xué)》[M]，經(jīng)濟日報出版社，2005年版，第35頁

[6]程恩富，胡樂明，《新制度經(jīng)濟學(xué)》[M]，經(jīng)濟日報出版社，2005年版，第66頁

[7]馮玉軍，《權(quán)力、權(quán)利和利益的博弈——我國當前城市房屋拆遷問題的法律和經(jīng)濟分析》[J]，《中國法學(xué)》，2007年第4期

[8]程恩富，胡樂明，《新制度經(jīng)濟學(xué)》[M]，經(jīng)濟日報出版社，2005年版，第195頁