政府與農(nóng)民在公共產(chǎn)品供給中的博弈
呂亞榮
一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)涵和外延
公共產(chǎn)品,也被稱作公共物品或公共品。薩繆爾森定義公共產(chǎn)品為:“每一個(gè)人對(duì)這種物品的消費(fèi)并不會(huì)導(dǎo)致任何其它人消費(fèi)的減少。”弗里德曼定義其為:“它一旦被生產(chǎn)出來(lái),生產(chǎn)者就無(wú)法決定誰(shuí)來(lái)得到它。”斯蒂格利茨認(rèn)為:“公共產(chǎn)品是這樣一類物品,在增加一個(gè)人對(duì)它分享時(shí),并不導(dǎo)致成本的增長(zhǎng),而要排除任何個(gè)人對(duì)它的分享卻要花費(fèi)巨大成本。”從這些定義中可以看出,公共產(chǎn)品是指在消費(fèi)活動(dòng)中不具有排他性、能同時(shí)被多個(gè)人共同消費(fèi)的產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品則是廣泛分布于農(nóng)村地區(qū)的、能同時(shí)被多人共同消費(fèi)和使用的產(chǎn)品。
公共產(chǎn)品可分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品兩類。從消費(fèi)角度看,純公共產(chǎn)品由公共成員共同使用,使用權(quán)歸群體或集體所有,具有絕對(duì)“非排他性”、“非獨(dú)占性”和“非競(jìng)爭(zhēng)性”的特點(diǎn),提供公共產(chǎn)品帶來(lái)的收益不為投資者獨(dú)享,極易由公眾共享。每增加一個(gè)消費(fèi)者和使用者,其邊際成本都為零。因此,純公共產(chǎn)品不能實(shí)行配給制,即公共產(chǎn)品的使用數(shù)量不能分配。準(zhǔn)公共產(chǎn)品則部分的具有這些特點(diǎn),一般具有“排他性”和“非競(jìng)爭(zhēng)性”的特點(diǎn)。從生產(chǎn)角度看,公共產(chǎn)品的這些特點(diǎn)決定公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給不可能完全由私人部門或企業(yè)提供,也就是說(shuō),在經(jīng)濟(jì)利益最大化的市場(chǎng)規(guī)則下,利用市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的充分供給,必須借助于政府的力量。因此,公共產(chǎn)品一般由政府或社區(qū)提供,不以追求經(jīng)濟(jì)效益為目的,以補(bǔ)償成本為原則,向公眾提供。其最終目的是提高農(nóng)村社會(huì)的整體福利水平,并營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境,為吸引更多的外來(lái)資本做準(zhǔn)備。
公共產(chǎn)品的供給范圍通常與公共財(cái)政的支出范圍應(yīng)該保持一致。公共財(cái)政支出是政府為了實(shí)現(xiàn)其政治和經(jīng)濟(jì)目的,通過(guò)政府財(cái)政預(yù)算行使其管理職能的手段之一。公共財(cái)政支出的目的是提高社會(huì)福利水平和貫徹公平收入的原則。1999年12月全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上,項(xiàng)懷誠(chéng)部長(zhǎng)指出,從2000年開始,逐步建立公共財(cái)政體制框架,解決財(cái)政“越位”和“缺位”問(wèn)題。主要內(nèi)容是進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政資金供給范圍,逐步解決財(cái)政供給人口過(guò)多,對(duì)一些經(jīng)營(yíng)性的事業(yè)單位包攬過(guò)多、不合理的補(bǔ)貼和投資過(guò)多等問(wèn)題,努力保障國(guó)家財(cái)政建設(shè)、科研、教育、社保、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等重點(diǎn)領(lǐng)域和項(xiàng)目的支出需要。
公共財(cái)政支出范圍的界定,就是要明確財(cái)政資金供給和分配的范圍,清楚劃分哪些公共產(chǎn)品可以由市場(chǎng)供給,哪些可以由政府承擔(dān),哪些是屬于公共財(cái)政的開支,哪些是國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)性支出。并且,隨著時(shí)間的推移,公共財(cái)政支持的范圍要做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。公共財(cái)政支出范圍的確定要滿足公平與效率的要求,使其規(guī)模適當(dāng),結(jié)構(gòu)合理。通常地,純公共產(chǎn)品的供給應(yīng)由公共財(cái)政開支,準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給可以由財(cái)政、社區(qū)和受益者共同承擔(dān)。
在農(nóng)村,公共產(chǎn)品的供給也遵循同樣的原則。《農(nóng)業(yè)法》第45條規(guī)定了農(nóng)村公共投資的職責(zé)范圍:國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的投入用于下列基礎(chǔ)設(shè)施和工程建設(shè)、治理大江大河大湖的骨干工程,防洪、治澇、引水、灌溉等大型水利工程,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品流通重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施,商品糧棉生產(chǎn)基地,用材林生產(chǎn)基地和防護(hù)林工程,農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)業(yè)推廣和氣象基礎(chǔ)設(shè)施等。理論上講,在農(nóng)村地域范圍內(nèi),應(yīng)該依靠政府力量供給的公共產(chǎn)品主要有:
1.公共工程:大中型農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資項(xiàng)目,主要指政府辦的對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有直接聯(lián)系的,如根治河流、治澇、引水、灌溉等大型水利工程,興建大中型水利樞紐,大規(guī)模植樹造林,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品流通的重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施及商品糧基地建設(shè)等項(xiàng)目;農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工程,如退耕還林還草工程、治理環(huán)境污染等。
2.公共教育:農(nóng)村范圍內(nèi)的中小學(xué)九年義務(wù)教育;教育各部門所屬各類學(xué)校的基建支出;支持不發(fā)達(dá)地區(qū)的教育支出;農(nóng)村掃盲工作等。
3.社會(huì)保障:主要用于撫恤和社會(huì)救濟(jì)福利事業(yè),對(duì)農(nóng)村五保戶、貧困戶的生活救濟(jì)和生產(chǎn)自救扶持,農(nóng)村福利機(jī)構(gòu)的建立和福利設(shè)施的建設(shè),以及自然災(zāi)害救濟(jì)等。
4.醫(yī)療保障:環(huán)境治理、健康宣傳等公共衛(wèi)生和計(jì)劃生育、傳染病控制等基本臨床醫(yī)療服務(wù)支出;農(nóng)村基本醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)等。
5.行政機(jī)構(gòu)管理費(fèi)和事業(yè)單位事業(yè)費(fèi):指農(nóng)村基層政府正常運(yùn)作,實(shí)現(xiàn)宏觀管理職能所需要的管理費(fèi),以及農(nóng)村農(nóng)林水氣象等部門的事業(yè)費(fèi),如農(nóng)業(yè)科研、技術(shù)推廣、畜牧獸醫(yī)、水利部門所需經(jīng)費(fèi)。
6.社會(huì)秩序和法律的維護(hù):法律和秩序是保障社會(huì)正常、健康發(fā)展和運(yùn)行的基礎(chǔ),農(nóng)村社會(huì)也不例外,因此,公檢法等部門所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。
二、兩種體制下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度比較
(一)人民公社時(shí)期的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度
特定的歷史背景決定特定的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。人民公社時(shí)期,我國(guó)正處在工業(yè)化剛剛起步、資本原始積累匱乏的階段,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給所需資金不能完全由國(guó)家財(cái)政承擔(dān),只能靠廣大農(nóng)民自己。大規(guī)模的農(nóng)田水利基本建設(shè)和社區(qū)事業(yè)蓬勃興起。依靠廣大農(nóng)民的革命熱情、積極性和凝聚力,以農(nóng)民自身的貧困為代價(jià),建立起農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的框架。在此期間,農(nóng)民被組織起來(lái),大搞生產(chǎn)建設(shè),其中,最大部分的投入就是農(nóng)民的活勞動(dòng)投入,且相當(dāng)一部分勞動(dòng)力是跨區(qū)域調(diào)配。在這個(gè)階段,最引人注目的是農(nóng)村基本農(nóng)田水利設(shè)施得以長(zhǎng)足發(fā)展,水利條件得以改善。同時(shí),廣大農(nóng)村普遍實(shí)行“合作醫(yī)療”和“赤腳醫(yī)生”制度,農(nóng)民群眾有了一定的醫(yī)療保健;社會(huì)保障實(shí)行民政社會(huì)救濟(jì)和“五保戶”社區(qū)福利制度;普及農(nóng)村教育,尤其是中小學(xué)基礎(chǔ)教育,并推行農(nóng)業(yè)干部、農(nóng)業(yè)科研人員等的正規(guī)或非正規(guī)的培訓(xùn)教育制度,農(nóng)村人力資本的素質(zhì)得以提高。總得來(lái)說(shuō),人民公社時(shí)期實(shí)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度是一種以集體利益高于農(nóng)民個(gè)體利益為根本出發(fā)點(diǎn),以農(nóng)民集體力量為源泉,但忽視農(nóng)民個(gè)人偏好和產(chǎn)權(quán),強(qiáng)加于農(nóng)民的約束型供給制度。
在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期階段,在當(dāng)時(shí)的歷史背景下,這種供給制度確實(shí)為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展積累了大量的先行資本,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了硬件基礎(chǔ)。人民公社時(shí)期的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的優(yōu)越性主要表現(xiàn)為:人民公社的集體力量大,能夠集中力量、在較短的時(shí)期內(nèi)建設(shè)成各種公共產(chǎn)品。例如,各種等級(jí)的公路、大中型的農(nóng)田水利設(shè)施。據(jù)筆者在山東和河北兩省3縣6鄉(xiāng)12村的調(diào)查表明,目前,在農(nóng)村,被使用的大型水利設(shè)施仍然是人民公社時(shí)期建設(shè)的,像揚(yáng)水站、水庫(kù),部分深水機(jī)井等。當(dāng)然,部分工程因年久失修和管理不善,已不能使用。農(nóng)村水利設(shè)施供給面臨著很大的壓力。
(二)改革開放以來(lái)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度
改革開放政策使農(nóng)村生產(chǎn)力得到解放,農(nóng)村的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了很大的改變。農(nóng)民成為獨(dú)立的生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者,擁有廣泛的民主權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利,在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中可以依據(jù)個(gè)人偏好和市場(chǎng)行情,自由選擇經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容和范圍,追求經(jīng)濟(jì)效益最大化,同時(shí)積極參政議政。農(nóng)村基層政府和社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織的職能也發(fā)生了變化,由單純行使政治權(quán)利職能向強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)管理職能,并適當(dāng)行使政治職能轉(zhuǎn)變。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資本來(lái)源渠道發(fā)生了改變。政府再不能像人民公社時(shí)期那樣通過(guò)行政手段,隨意動(dòng)用農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)力了。政府必須根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則和要求,通過(guò)合適的經(jīng)濟(jì)手段,在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上,籌集農(nóng)村公共產(chǎn)品所需的資本。
改革開放以來(lái)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度雖已明顯發(fā)展和趨于完善,但仍滯后于現(xiàn)代公共產(chǎn)品供給制度的要求。甚至在某些方面仍然維持和延續(xù)了人民公社時(shí)期的公共產(chǎn)品供給制度,不適合農(nóng)村的實(shí)際情況。主要表現(xiàn)在:
1.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策仍沿用“自上而下”的強(qiáng)制性程序,忽視農(nóng)民的需求偏好和個(gè)體差異,違背民主決策的原則,農(nóng)民對(duì)這樣的公共產(chǎn)品供給持消極或抵制態(tài)度。
2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的總量和結(jié)構(gòu)仍然不能“因地制宜”,忽視農(nóng)村地區(qū)的差異性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性。
3.各級(jí)政府部門和官僚追求部門和個(gè)人利益最大化,忽視農(nóng)民的實(shí)際收入水平和承受能力,為了追求政績(jī)或自我利益,隨意加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。利用公共產(chǎn)品自然壟斷性和外部性的特點(diǎn),部分政府部門將公共利益內(nèi)部化、公共權(quán)利資本化,從而產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給活動(dòng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹、人員臃腫提供了依據(jù)和條件,結(jié)果是大量的公共資源被政府機(jī)構(gòu)和人員臃腫所占有,實(shí)際上削弱了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的力度。
4.農(nóng)村公益事業(yè)主要靠農(nóng)民辦、城市公益事業(yè)政府辦的籌資方式被制度化地固定下來(lái),是歷史的產(chǎn)物,是國(guó)家宏觀分配政策不合理的表現(xiàn)。現(xiàn)行的村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度就是這種不合理籌資制度的筵席。80年代初撤社建鄉(xiāng)時(shí),由于客觀條件的限制,財(cái)政沒有足夠的財(cái)力來(lái)支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責(zé),特別是履行政府提供公共產(chǎn)品的職能。因此,只好沿用人民公社時(shí)期的辦法,利用統(tǒng)籌提留的方式,分割農(nóng)民的收益,為提供農(nóng)村公共產(chǎn)品和發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)積累資本。但這種做法人為造成了城鄉(xiāng)分離,不符合公平原則的要求。而且,在征收農(nóng)村統(tǒng)籌和提留款項(xiàng)時(shí),常常出現(xiàn)“搭車”收費(fèi)、亂收費(fèi)、亂集資攤派的行為,引起農(nóng)民的不滿。
以上的種種原因,使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度存在嚴(yán)重的制度缺陷,造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足。目前的農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)、農(nóng)村教育等諸多公共產(chǎn)品,都不能滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的需要。
當(dāng)然,除了政府在決策、管理、籌資等方面的問(wèn)題對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給有負(fù)面影響外,農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)體制本身也存在制約公共產(chǎn)品供給的因素,主要表現(xiàn)為:分散的家庭生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)使農(nóng)民以個(gè)體利益為重,忽視集體經(jīng)濟(jì)的積累和建設(shè),造出集體經(jīng)濟(jì)的力量薄弱,很難組織農(nóng)民進(jìn)行高投入的公共工程建設(shè)。同時(shí),農(nóng)民素質(zhì)普遍較低,很難認(rèn)識(shí)到公共產(chǎn)品的重要性,滿足現(xiàn)狀,不愿意進(jìn)行資金、勞力的投入。
(一)政府的行為和價(jià)值取向
按社會(huì)契約論,政府是國(guó)家和民眾(公民)之間達(dá)成的社會(huì)契約的產(chǎn)物,是二者的代言人。政府是國(guó)家政治共同體的代表,同時(shí)又是公眾的代言人和公共利益的代表。政府提供的產(chǎn)品包括公共品、準(zhǔn)公共品和市場(chǎng)產(chǎn)品。前二者屬于公共產(chǎn)品供給的內(nèi)容。
政府是理性經(jīng)濟(jì)組織,其行為,即具體的政府方案,應(yīng)符合成本收益分析,如公共灌溉工程。其收益為增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出,美化和保護(hù)環(huán)境,減少土壤流失、保護(hù)土地資源,增加有關(guān)廠商(如生產(chǎn)管道設(shè)備的廠商)的收入;其成本為管道設(shè)施成本,自然生態(tài)被改變、自然環(huán)境被破壞。權(quán)衡方案利弊,政府才能做出決策。同時(shí)政府追求多元目標(biāo),并且要求目標(biāo)優(yōu)化,其提供的產(chǎn)品和取得的效果不能簡(jiǎn)單用市場(chǎng)價(jià)格來(lái)評(píng)價(jià),因?yàn)樵S多公共產(chǎn)品是沒有市場(chǎng)價(jià)格的。例如,人們獲得的安全保障、享受得到保護(hù)的自然環(huán)境、普遍提高的國(guó)民教育水平等等。由政府免費(fèi)或低價(jià)提供的公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品,常常被認(rèn)為是政府提供的公共福利。因此,可以說(shuō)政府提供公共產(chǎn)品的價(jià)值目標(biāo)是力求達(dá)到社會(huì)公平。但是,政府提供的公共產(chǎn)品,除極少數(shù)可以絕對(duì)平等地消費(fèi)外,大多數(shù)公共產(chǎn)品因?yàn)榇嬖诜峙浞较蚝头峙浣Y(jié)構(gòu)的問(wèn)題,所以只為一部分人提供便利,從而帶來(lái)一定的公共產(chǎn)品分配上的不平等。政府在決定公共產(chǎn)品生產(chǎn)的同時(shí),也決定了它的分配去向,例如,修路、大型水利設(shè)施建設(shè)等,它們具有地域性,受益范圍有限。在中國(guó),最為明顯的表現(xiàn)是城鄉(xiāng)之間在公共產(chǎn)品分配上的巨大差別。如果公共產(chǎn)品分配不公,則意味著社會(huì)資源分配不公。
在我國(guó),政府分為中央政府和地方政府,地方政府又分為省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí),在履行職責(zé)時(shí),各級(jí)政府面對(duì)的服務(wù)對(duì)象不同。中央政府的服務(wù)對(duì)象是全國(guó)范圍內(nèi)的公眾,提供的是全國(guó)范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品。省級(jí)政府面對(duì)的是一個(gè)省范圍內(nèi)的民眾。地市級(jí)政府面對(duì)的是地市范圍內(nèi)的民眾。縣級(jí)政府面對(duì)的是縣級(jí)范圍內(nèi)的民眾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政府,面對(duì)的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的民眾,是最廣泛、最直接與廣大農(nóng)村居民相聯(lián)系的一級(jí)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為和價(jià)值取向,將直接涉及廣大農(nóng)村居民的利益。地方政府提供的是地方性的公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的層次性和地域性,影響不同層次政府的支出,也決定各級(jí)政府的相關(guān)事權(quán)。中央政府不能包攬一切公共產(chǎn)品的供給,地方政府不能、也無(wú)力承擔(dān)不該由他們提供的公共產(chǎn)品。從提供公共產(chǎn)品的范圍看,不同層次的政府制定政策的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該不同。因此,不同層次和級(jí)別的地方政府在財(cái)政預(yù)算收入和支出上就會(huì)出現(xiàn)極其復(fù)雜的博弈。一般原則是地方政府鋪大地方事權(quán),向上級(jí)政府爭(zhēng)取較多的財(cái)權(quán),即追求本級(jí)政府公共預(yù)算最大化。
(二)農(nóng)民在公共產(chǎn)品供給中的行為規(guī)則
農(nóng)民在公共產(chǎn)品供給中的行為規(guī)則取決于兩個(gè)方面:一是,農(nóng)民是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和服務(wù)的受益者之一;二是,農(nóng)民是農(nóng)村公共產(chǎn)品成本的承擔(dān)者之一。農(nóng)村居民(大多數(shù)是農(nóng)民)作為一個(gè)利益群體,其每一個(gè)成員都是一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)個(gè)體,其行為規(guī)則遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益最大化原則,在一定的條件下,人們總是做出能夠最大限度地提高自身利益的選擇。農(nóng)村居民的這種行為規(guī)則與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的商品經(jīng)濟(jì)規(guī)律是一致的,希望以最少的付出,獲得最大的利益。在農(nóng)村公共產(chǎn)品方面,農(nóng)民們總是希望以少的成本,享受較多的質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共產(chǎn)品。
在公共產(chǎn)品的成本分?jǐn)偡矫妫r(nóng)民們通常會(huì)有一定的限度,超過(guò)這個(gè)限度的成本超越了農(nóng)民的承受能力,容易引起農(nóng)民的不滿,或者農(nóng)民拒絕接受這樣的公共產(chǎn)品。這樣的農(nóng)村公共產(chǎn)品在資本籌集上容易受到農(nóng)民的抵觸。在公共產(chǎn)品的使用上,農(nóng)民們通常不愿意花費(fèi)高額成本去消費(fèi)公共產(chǎn)品,而愿意支付較低的成本,最好是免費(fèi)使用這些公共產(chǎn)品。所以,如果公共產(chǎn)品的使用收費(fèi)過(guò)高,就會(huì)出現(xiàn)“搭便車”等涉及“道德危機(jī)”的問(wèn)題。
另外,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給還面臨著消費(fèi)對(duì)象多、分布面廣的特點(diǎn),從而決定他們的需求各不相同,因此,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、空間布局等對(duì)農(nóng)民的實(shí)際生產(chǎn)、生活等都存在影響。如果農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不當(dāng),就會(huì)直接引起農(nóng)民與政府之間的矛盾。
(三)地方政府行為與農(nóng)民個(gè)體行為的博弈
政府決策是由人構(gòu)思、制定和執(zhí)行的。政府中的決策者同其它行為個(gè)體一樣受法律、習(xí)俗、激勵(lì)等多種因素影響,它們的決策行為同樣受信息不完全、不對(duì)稱等因素制約,他們也有同樣的個(gè)人偏好。這些約束條件,將直接影響他們的決策行為,并可能出現(xiàn)與普通公民利益相抵觸的情形。同時(shí),在實(shí)際工作中,政府官員的工作努力與合理的收入難以建立有機(jī)的、緊密的聯(lián)系。這既影響政府官員的積極性,又暗含著“尋租”行為的可能。因此,政府部門工作效率的普遍低下,以及政府官員的冷漠無(wú)情也就不足為奇了。
分權(quán)式的行政體制改革,使地方政府實(shí)力增強(qiáng),擁有越來(lái)越多的財(cái)權(quán)。如果政府能將其財(cái)力盡其所能,提供公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品,那幺,政府與農(nóng)民的利益是一致的,這將有益于地方公共利益的提高和福利的增加。但基于理性主義的政府部門和官僚擁有自身利益最大化的動(dòng)機(jī)和積極性。這種政府利益的最大化并不等于本地居民利益的最大化,甚至?xí)p壞居民利益,追求自身利益。這與政府官員的個(gè)人偏好,及其追求業(yè)績(jī)、職權(quán)、榮譽(yù)、地位、物質(zhì)利益等目標(biāo)相一致。因此,實(shí)際工作中就出現(xiàn)了重復(fù)建設(shè)、鋪大攤子、弄虛作假,甚至浮夸等惡劣現(xiàn)象。農(nóng)村居民是這些現(xiàn)象的直接受害者。農(nóng)村稅費(fèi)改革艱難,亂攤派、亂收費(fèi)屢禁不止等現(xiàn)象也說(shuō)明政府為了追求自身利益的最大化,而造成了政府與農(nóng)民利益之間的沖突和對(duì)壘。
目前,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金一部分來(lái)自公共財(cái)政提供,還有一部分是由農(nóng)村居民出資、出力解決的。農(nóng)村基層財(cái)政支出是基層政府提供公共產(chǎn)品行為的源泉。然而,當(dāng)前的基層政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出有限,為了達(dá)到預(yù)期目標(biāo),政府向農(nóng)民收費(fèi)、攤派的行為無(wú)限。加上對(duì)政府的這種行為缺少約束力,造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。
從政府規(guī)模看,公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為,政府有內(nèi)在不斷膨脹的沖動(dòng)。政府一般采用垂直的科層式管理模式,對(duì)各部門來(lái)說(shuō),只有不斷膨脹本部門的規(guī)模才能獲得更多的部門利益。為此,農(nóng)民除了向政府交納農(nóng)業(yè)稅收外,還需要承擔(dān)各式各樣的其它費(fèi)用項(xiàng)目。超越農(nóng)民一定的承受能力,必然引起農(nóng)民的抵制或消極對(duì)抗。目前農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重,其重要的一個(gè)原因是基層政府中部門多,編外人員多,財(cái)政資金有限,只能向農(nóng)民收取。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,像人民公社時(shí)期那樣大搞水利建設(shè)的局面沒有了,農(nóng)民沒有自發(fā)組織農(nóng)村公共產(chǎn)品的激勵(lì)了。所以,在政府財(cái)力有限的情況下,如何才能有效地發(fā)揮農(nóng)民建設(shè)農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性,這是各級(jí)政府面臨的重要的經(jīng)濟(jì)管理工作。在這樣的背景下,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中也出現(xiàn)了股份制、私有化等多種激勵(lì)農(nóng)民興建中小型水利設(shè)施的制度安排。這些制度安排給予農(nóng)民一定的分享利益的激勵(lì),從而極大地激勵(lì)了農(nóng)民投資興建水利設(shè)施的熱情。另外,對(duì)農(nóng)民而言,如果公共產(chǎn)品的消費(fèi)不需要支付任何的經(jīng)濟(jì)代價(jià),那幺,很可能導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的濫用。最為明顯的表現(xiàn)也是水利設(shè)施。據(jù)筆者調(diào)查,在中國(guó)農(nóng)村,現(xiàn)在沿用的大中型水利設(shè)施仍然是人民公社時(shí)期興建的。農(nóng)民對(duì)這些設(shè)施只是使用,而不承擔(dān)任何的維修、管理的職責(zé),所以這些設(shè)施一直處在超標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)行狀態(tài)下。為了保護(hù)和合理使用這些資源,政府采取了適當(dāng)收費(fèi)的政策,并對(duì)一些水利基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)行拍賣、轉(zhuǎn)讓等措施,以使這些資源的利用與維護(hù)、管理相結(jié)合起來(lái)。
隨著政府職能的轉(zhuǎn)變,政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給活動(dòng)的作用發(fā)生了巨大改變,但是在政府財(cái)力仍然十分有限的情況下,如何充分發(fā)揮政府和農(nóng)民在公共產(chǎn)品供給中雙方面的作用,將是一個(gè)需要進(jìn)一步研究和探討的問(wèn)題。