一、農村公共產品的內涵和外延

公共產品，也被稱作公共物品或公共品。薩繆爾森定義公共產品為：“每一個人對這種物品的消費并不會導致任何其它人消費的減少。”弗里德曼定義其為：“它一旦被生產出來，生產者就無法決定誰來得到它。”斯蒂格利茨認為：“公共產品是這樣一類物品，在增加一個人對它分享時，并不導致成本的增長，而要排除任何個人對它的分享卻要花費巨大成本。”從這些定義中可以看出，公共產品是指在消費活動中不具有排他性、能同時被多個人共同消費的產品。農村公共產品則是廣泛分布于農村地區的、能同時被多人共同消費和使用的產品。

公共產品可分為純公共產品和準公共產品兩類。從消費角度看，純公共產品由公共成員共同使用，使用權歸群體或集體所有，具有絕對“非排他性”、“非獨占性”和“非競爭性”的特點，提供公共產品帶來的收益不為投資者獨享，極易由公眾共享。每增加一個消費者和使用者，其邊際成本都為零。因此，純公共產品不能實行配給制，即公共產品的使用數量不能分配。準公共產品則部分的具有這些特點，一般具有“排他性”和“非競爭性”的特點。從生產角度看，公共產品的這些特點決定公共產品的生產和供給不可能完全由私人部門或企業提供，也就是說，在經濟利益最大化的市場規則下，利用市場機制無法實現公共產品的充分供給，必須借助于政府的力量。因此，公共產品一般由政府或社區提供，不以追求經濟效益為目的，以補償成本為原則，向公眾提供。其最終目的是提高農村社會的整體福利水平，并營造良好的社會環境，為吸引更多的外來資本做準備。

公共產品的供給范圍通常與公共財政的支出范圍應該保持一致。公共財政支出是政府為了實現其政治和經濟目的，通過政府財政預算行使其管理職能的手段之一。公共財政支出的目的是提高社會福利水平和貫徹公平收入的原則。1999年12月全國財政工作會議上，項懷誠部長指出，從2000年開始，逐步建立公共財政體制框架，解決財政“越位”和“缺位”問題。主要內容是進一步規范財政資金供給范圍，逐步解決財政供給人口過多，對一些經營性的事業單位包攬過多、不合理的補貼和投資過多等問題，努力保障國家財政建設、科研、教育、社保、農業、生態等重點領域和項目的支出需要。

公共財政支出范圍的界定，就是要明確財政資金供給和分配的范圍，清楚劃分哪些公共產品可以由市場供給，哪些可以由政府承擔，哪些是屬于公共財政的開支，哪些是國有資本的經營性支出。并且，隨著時間的推移，公共財政支持的范圍要做適當的調整。公共財政支出范圍的確定要滿足公平與效率的要求，使其規模適當，結構合理。通常地，純公共產品的供給應由公共財政開支，準公共產品的供給可以由財政、社區和受益者共同承擔。

在農村，公共產品的供給也遵循同樣的原則。《農業法》第45條規定了農村公共投資的職責范圍：國家對農業的投入用于下列基礎設施和工程建設、治理大江大河大湖的骨干工程，防洪、治澇、引水、灌溉等大型水利工程，農業生產和農產品流通重點基礎設施，商品糧棉生產基地，用材林生產基地和防護林工程，農業教育、農業科研、農業推廣和氣象基礎設施等。理論上講，在農村地域范圍內，應該依靠政府力量供給的公共產品主要有：

1.公共工程：大中型農業基本建設投資項目，主要指政府辦的對農業生產有直接聯系的，如根治河流、治澇、引水、灌溉等大型水利工程，興建大中型水利樞紐，大規模植樹造林，農業生產和農產品流通的重點基礎設施及商品糧基地建設等項目；農村環境保護工程，如退耕還林還草工程、治理環境污染等。

2.公共教育：農村范圍內的中小學九年義務教育；教育各部門所屬各類學校的基建支出；支持不發達地區的教育支出；農村掃盲工作等。

3.社會保障：主要用于撫恤和社會救濟福利事業，對農村五保戶、貧困戶的生活救濟和生產自救扶持，農村福利機構的建立和福利設施的建設，以及自然災害救濟等。

4.醫療保障：環境治理、健康宣傳等公共衛生和計劃生育、傳染病控制等基本臨床醫療服務支出；農村基本醫療服務網絡的建設等。

5.行政機構管理費和事業單位事業費：指農村基層政府正常運作，實現宏觀管理職能所需要的管理費，以及農村農林水氣象等部門的事業費，如農業科研、技術推廣、畜牧獸醫、水利部門所需經費。

6.社會秩序和法律的維護：法律和秩序是保障社會正常、健康發展和運行的基礎，農村社會也不例外，因此，公檢法等部門所需經費應由公共財政負擔。

二、兩種體制下的農村公共產品供給制度比較

（一）人民公社時期的農村公共產品供給制度

特定的歷史背景決定特定的農村公共產品供給制度。人民公社時期，我國正處在工業化剛剛起步、資本原始積累匱乏的階段，農村公共產品供給所需資金不能完全由國家財政承擔，只能靠廣大農民自己。大規模的農田水利基本建設和社區事業蓬勃興起。依靠廣大農民的革命熱情、積極性和凝聚力，以農民自身的貧困為代價，建立起農村公共產品供給制度的框架。在此期間，農民被組織起來，大搞生產建設，其中，最大部分的投入就是農民的活勞動投入，且相當一部分勞動力是跨區域調配。在這個階段，最引人注目的是農村基本農田水利設施得以長足發展，水利條件得以改善。同時，廣大農村普遍實行“合作醫療”和“赤腳醫生”制度，農民群眾有了一定的醫療保健；社會保障實行民政社會救濟和“五保戶”社區福利制度；普及農村教育，尤其是中小學基礎教育，并推行農業干部、農業科研人員等的正規或非正規的培訓教育制度，農村人力資本的素質得以提高。總得來說，人民公社時期實行的農村公共產品供給制度是一種以集體利益高于農民個體利益為根本出發點，以農民集體力量為源泉，但忽視農民個人偏好和產權，強加于農民的約束型供給制度。

在中國經濟發展的初期階段，在當時的歷史背景下，這種供給制度確實為促進農村經濟發展積累了大量的先行資本，為經濟發展奠定了硬件基礎。人民公社時期的農村公共產品供給制度的優越性主要表現為：人民公社的集體力量大，能夠集中力量、在較短的時期內建設成各種公共產品。例如，各種等級的公路、大中型的農田水利設施。據筆者在山東和河北兩省3縣6鄉12村的調查表明，目前，在農村，被使用的大型水利設施仍然是人民公社時期建設的，像揚水站、水庫，部分深水機井等。當然，部分工程因年久失修和管理不善，已不能使用。農村水利設施供給面臨著很大的壓力。

（二）改革開放以來的農村公共產品供給制度

改革開放政策使農村生產力得到解放，農村的政治和經濟環境發生了很大的改變。農民成為獨立的生產者、經營者，擁有廣泛的民主權利和財產權利，在生產經營過程中可以依據個人偏好和市場行情，自由選擇經營的內容和范圍，追求經濟效益最大化，同時積極參政議政。農村基層政府和社區經濟組織的職能也發生了變化，由單純行使政治權利職能向強化經濟管理職能，并適當行使政治職能轉變。農村公共產品供給的資本來源渠道發生了改變。政府再不能像人民公社時期那樣通過行政手段，隨意動用農民的財產和勞動力了。政府必須根據市場經濟的基本原則和要求，通過合適的經濟手段，在尊重農民意愿的基礎上，籌集農村公共產品所需的資本。

改革開放以來的農村公共產品供給制度雖已明顯發展和趨于完善，但仍滯后于現代公共產品供給制度的要求。甚至在某些方面仍然維持和延續了人民公社時期的公共產品供給制度，不適合農村的實際情況。主要表現在：

1．農村公共產品供給的決策仍沿用“自上而下”的強制性程序，忽視農民的需求偏好和個體差異，違背民主決策的原則，農民對這樣的公共產品供給持消極或抵制態度。

2．農村公共產品供給的總量和結構仍然不能“因地制宜”，忽視農村地區的差異性和經濟發展的不平衡性。

3．各級政府部門和官僚追求部門和個人利益最大化，忽視農民的實際收入水平和承受能力，為了追求政績或自我利益，隨意加重農民負擔。利用公共產品自然壟斷性和外部性的特點，部分政府部門將公共利益內部化、公共權利資本化，從而產生腐敗現象。農村公共產品的供給活動為鄉鎮機構膨脹、人員臃腫提供了依據和條件，結果是大量的公共資源被政府機構和人員臃腫所占有，實際上削弱了農村公共產品供給的力度。

4．農村公益事業主要靠農民辦、城市公益事業政府辦的籌資方式被制度化地固定下來，是歷史的產物，是國家宏觀分配政策不合理的表現。現行的村提留、鄉統籌制度就是這種不合理籌資制度的筵席。80年代初撤社建鄉時，由于客觀條件的限制，財政沒有足夠的財力來支持鄉鎮政府履行職責，特別是履行政府提供公共產品的職能。因此，只好沿用人民公社時期的辦法，利用統籌提留的方式，分割農民的收益，為提供農村公共產品和發展農村公益事業積累資本。但這種做法人為造成了城鄉分離，不符合公平原則的要求。而且，在征收農村統籌和提留款項時，常常出現“搭車”收費、亂收費、亂集資攤派的行為，引起農民的不滿。

以上的種種原因，使農村公共產品供給制度存在嚴重的制度缺陷，造成農村公共產品供給不足。目前的農村水利設施建設、農村社會保障體系建設、農村教育等諸多公共產品，都不能滿足農業、農村、農民的需要。

當然，除了政府在決策、管理、籌資等方面的問題對農村公共產品供給有負面影響外，農村家庭承包經營體制本身也存在制約公共產品供給的因素，主要表現為：分散的家庭生產和經營使農民以個體利益為重，忽視集體經濟的積累和建設，造出集體經濟的力量薄弱，很難組織農民進行高投入的公共工程建設。同時，農民素質普遍較低，很難認識到公共產品的重要性，滿足現狀，不愿意進行資金、勞力的投入。

（一）政府的行為和價值取向

按社會契約論，政府是國家和民眾（公民）之間達成的社會契約的產物，是二者的代言人。政府是國家政治共同體的代表，同時又是公眾的代言人和公共利益的代表。政府提供的產品包括公共品、準公共品和市場產品。前二者屬于公共產品供給的內容。

政府是理性經濟組織，其行為，即具體的政府方案，應符合成本收益分析，如公共灌溉工程。其收益為增加農業產出，美化和保護環境，減少土壤流失、保護土地資源，增加有關廠商（如生產管道設備的廠商）的收入；其成本為管道設施成本，自然生態被改變、自然環境被破壞。權衡方案利弊，政府才能做出決策。同時政府追求多元目標，并且要求目標優化，其提供的產品和取得的效果不能簡單用市場價格來評價，因為許多公共產品是沒有市場價格的。例如，人們獲得的安全保障、享受得到保護的自然環境、普遍提高的國民教育水平等等。由政府免費或低價提供的公共產品或準公共產品，常常被認為是政府提供的公共福利。因此，可以說政府提供公共產品的價值目標是力求達到社會公平。但是，政府提供的公共產品，除極少數可以絕對平等地消費外，大多數公共產品因為存在分配方向和分配結構的問題，所以只為一部分人提供便利，從而帶來一定的公共產品分配上的不平等。政府在決定公共產品生產的同時，也決定了它的分配去向，例如，修路、大型水利設施建設等，它們具有地域性，受益范圍有限。在中國，最為明顯的表現是城鄉之間在公共產品分配上的巨大差別。如果公共產品分配不公，則意味著社會資源分配不公。

在我國，政府分為中央政府和地方政府，地方政府又分為省級、地市級、縣級和鄉鎮級，在履行職責時，各級政府面對的服務對象不同。中央政府的服務對象是全國范圍內的公眾，提供的是全國范圍內的公共產品。省級政府面對的是一個省范圍內的民眾。地市級政府面對的是地市范圍內的民眾。縣級政府面對的是縣級范圍內的民眾。鄉鎮政府作為最基層的政府，面對的是鄉鎮范圍內的民眾，是最廣泛、最直接與廣大農村居民相聯系的一級政府。鄉鎮政府的行為和價值取向，將直接涉及廣大農村居民的利益。地方政府提供的是地方性的公共產品。公共產品的層次性和地域性，影響不同層次政府的支出，也決定各級政府的相關事權。中央政府不能包攬一切公共產品的供給，地方政府不能、也無力承擔不該由他們提供的公共產品。從提供公共產品的范圍看，不同層次的政府制定政策的出發點應該不同。因此，不同層次和級別的地方政府在財政預算收入和支出上就會出現極其復雜的博弈。一般原則是地方政府鋪大地方事權，向上級政府爭取較多的財權，即追求本級政府公共預算最大化。

（二）農民在公共產品供給中的行為規則

農民在公共產品供給中的行為規則取決于兩個方面：一是，農民是農村公共產品供給和服務的受益者之一；二是，農民是農村公共產品成本的承擔者之一。農村居民（大多數是農民）作為一個利益群體，其每一個成員都是一個理性經濟個體，其行為規則遵循市場經濟的利益最大化原則，在一定的條件下，人們總是做出能夠最大限度地提高自身利益的選擇。農村居民的這種行為規則與市場經濟條件下的商品經濟規律是一致的，希望以最少的付出，獲得最大的利益。在農村公共產品方面，農民們總是希望以少的成本，享受較多的質優價廉的公共產品。

在公共產品的成本分攤方面，農民們通常會有一定的限度，超過這個限度的成本超越了農民的承受能力，容易引起農民的不滿，或者農民拒絕接受這樣的公共產品。這樣的農村公共產品在資本籌集上容易受到農民的抵觸。在公共產品的使用上，農民們通常不愿意花費高額成本去消費公共產品，而愿意支付較低的成本，最好是免費使用這些公共產品。所以，如果公共產品的使用收費過高，就會出現“搭便車”等涉及“道德危機”的問題。

另外，農村公共產品供給還面臨著消費對象多、分布面廣的特點，從而決定他們的需求各不相同，因此，農村公共產品供給的數量、結構、空間布局等對農民的實際生產、生活等都存在影響。如果農村公共產品的供給不當，就會直接引起農民與政府之間的矛盾。

（三）地方政府行為與農民個體行為的博弈

政府決策是由人構思、制定和執行的。政府中的決策者同其它行為個體一樣受法律、習俗、激勵等多種因素影響，它們的決策行為同樣受信息不完全、不對稱等因素制約，他們也有同樣的個人偏好。這些約束條件，將直接影響他們的決策行為，并可能出現與普通公民利益相抵觸的情形。同時，在實際工作中，政府官員的工作努力與合理的收入難以建立有機的、緊密的聯系。這既影響政府官員的積極性，又暗含著“尋租”行為的可能。因此，政府部門工作效率的普遍低下，以及政府官員的冷漠無情也就不足為奇了。

分權式的行政體制改革，使地方政府實力增強，擁有越來越多的財權。如果政府能將其財力盡其所能，提供公共產品和準公共產品，那幺，政府與農民的利益是一致的，這將有益于地方公共利益的提高和福利的增加。但基于理性主義的政府部門和官僚擁有自身利益最大化的動機和積極性。這種政府利益的最大化并不等于本地居民利益的最大化，甚至會損壞居民利益，追求自身利益。這與政府官員的個人偏好，及其追求業績、職權、榮譽、地位、物質利益等目標相一致。因此，實際工作中就出現了重復建設、鋪大攤子、弄虛作假，甚至浮夸等惡劣現象。農村居民是這些現象的直接受害者。農村稅費改革艱難，亂攤派、亂收費屢禁不止等現象也說明政府為了追求自身利益的最大化，而造成了政府與農民利益之間的沖突和對壘。

目前，農村公共產品供給資金一部分來自公共財政提供，還有一部分是由農村居民出資、出力解決的。農村基層財政支出是基層政府提供公共產品行為的源泉。然而，當前的基層政府預算內財政支出有限，為了達到預期目標，政府向農民收費、攤派的行為無限。加上對政府的這種行為缺少約束力，造成農民負擔沉重的社會經濟問題。

從政府規模看，公共經濟學理論認為，政府有內在不斷膨脹的沖動。政府一般采用垂直的科層式管理模式，對各部門來說，只有不斷膨脹本部門的規模才能獲得更多的部門利益。為此，農民除了向政府交納農業稅收外，還需要承擔各式各樣的其它費用項目。超越農民一定的承受能力，必然引起農民的抵制或消極對抗。目前農民負擔過重，其重要的一個原因是基層政府中部門多，編外人員多，財政資金有限，只能向農民收取。

隨著市場經濟的發展，像人民公社時期那樣大搞水利建設的局面沒有了，農民沒有自發組織農村公共產品的激勵了。所以，在政府財力有限的情況下，如何才能有效地發揮農民建設農村公共產品的積極性，這是各級政府面臨的重要的經濟管理工作。在這樣的背景下，農村公共產品供給中也出現了股份制、私有化等多種激勵農民興建中小型水利設施的制度安排。這些制度安排給予農民一定的分享利益的激勵，從而極大地激勵了農民投資興建水利設施的熱情。另外，對農民而言，如果公共產品的消費不需要支付任何的經濟代價，那幺，很可能導致農民對公共產品的濫用。最為明顯的表現也是水利設施。據筆者調查，在中國農村，現在沿用的大中型水利設施仍然是人民公社時期興建的。農民對這些設施只是使用，而不承擔任何的維修、管理的職責，所以這些設施一直處在超標準的運行狀態下。為了保護和合理使用這些資源，政府采取了適當收費的政策，并對一些水利基礎設施實行拍賣、轉讓等措施，以使這些資源的利用與維護、管理相結合起來。

隨著政府職能的轉變，政府在農村公共產品供給活動的作用發生了巨大改變，但是在政府財力仍然十分有限的情況下，如何充分發揮政府和農民在公共產品供給中雙方面的作用，將是一個需要進一步研究和探討的問題。