摘要：本文以珠江三角洲“城中村”改造模式分析為背景，探討廣州城中村改造的重點、難點、改造模式及思路，以廣州白云區棠涌村改造規劃為例著重分析社會經濟發展策略和政策，展望“城中村”改造為廣州城市發展帶來的是機遇還是挑戰。

關鍵詞：城中村； 改造； 廣州； 發展策略； 政策研究

Abstract: Based on the background analyze of In-city village renovation in Zhujiang Delta， and discuss the emphases， difficulties， mode and route in Guangzhou In-city village renovation. On example of Tangxi-In-city village， analyze the society and economy development， prospect the renovation which it brings forward the assumption and conception.

Key words:in-city village； renovation；Guang-

zhou； developmental strategy;politic investigate

中圖分類號：TU984.17

文獻標識碼：A

文章編號：1008-0422（2008）09-0114-04

1概念理解

“城中村”已經演化為“為城市流動人口提供廉租房的低收入社區”，是有序的、自組織的“類單位制”的社會經濟運行系統，城中村不同于“貧民窟”。

2改造遇到的問題與難點

2.1 形成原因

① “城中村”保留了以家庭為單位、以宅基地為基礎的居住用地，失去了耕地的村民利用耕地補償金建造的高密度的、用于出租的“牽手樓”，適應了大量流動人口進城后對低租金住房的需求，同時亦增加了村民的經濟收入。政府“繞開村落”的空間拓展思路，使這里被城市建成區所包圍，呈“鑲嵌狀”散布在城市新建職能分區內(甚至在城市CBD周邊地區)的“城中村”恰恰提供了低收入住房，并使流動人口的居住地和工作地相重合。譬如天河區新CBD核心地帶“崗頂—天河城—中信廣場”周邊的石牌、林和、冼村等4個“城中村”聚居了10余萬流動人口。

② “城中村”是“有根的”，具有“空間固著性”。它是一個以血緣、親緣、宗緣、地緣、民間信仰、鄉規民約等深層社會關系網絡構架的村落鄉土社會生活共同體，具有血脈傳承和對村落舊址的歷史歸屬感。

③ “城中村”已形成了適應市場需求的、有效運作的“類單位制”的社會經濟系統。以村委會為管理層的村集體經濟實行“類國有企業的單位制式”的塊狀管理，全面負責社區生活，其管理是有序的。從廣州市“城中村”運作來看，政府并未從資金上對“城中村”的公共服務做出補貼。

④ “城中村”這種居住模式將是長期的。目前我國大城市流動人口聚居模式有三種：一是以地緣、業緣為紐帶的聚居。二是外來人口以集體戶的形式，在企業集體居住，形成當地人口與外來人口分開居住的“二元社區”，多分布于勞動密集型企業集中地；三是快速城市化地區的“城中村”，珠江三角洲大中城市最為明顯。實質上中國進城的“農民流動人口”處于“無限供給狀態”。

2.2政府改造遇到問題

① 要在“城中村”土地補償和村民安置方面支付巨額經濟成本和社會成本。②在信息溝通方面，存在著“信息不對稱”，政府、村委會、村民二者的切實交流成為關鍵。③在產權方面，“城中村”房屋產權既清晰，又不清晰，原則的清晰和數據的模糊并存，需要摸清家底。④在資金來源方面，應放棄“補償”這種運作模式。⑤從利益入手：改造城中村給什么人帶來利益？什么人會有損失？哪一部分人的利益重要？⑥“城中村”成為“問題村”，即在土地利用、建設景觀、規劃管理、社區文化等方面表現出強烈的城鄉差異及矛盾，影響城市的建設質量和發展秩序。物質空間雜亂無序、成為城市社會的藏污納垢之地、地下非法經濟屢禁不止、出租屋和流動人口難于管理，使其成為“社會—經濟塌陷帶”。

3廣州市“城中村”改造模式的再思考

3.1 改造思路分析

“城中村”的演變和形成歷史各不相同，非常復雜和多樣化，各地也出現了不同的改造思路和模式與之相適應。歸納來看，主要有：

①通過“拆遷—補償—重新安置”的途徑，從分散、混雜、設施不足、居住環境差的傳統農村聚落，轉變為有序、設施完善、環境宜人的現代化人居環境；（張建明(1998)、敬東(1999)等專家提出）

②自上而下的“撤村改制”模式，即用城市管理體制取代農村管理體制，期望通過“城中村”集體經濟的社區型股份合作制調和“城中村”的城鄉二元結構，建立城鄉統一規劃管理體制，改善人居環境，促進城鄉協調發展。（房慶方(1999)和鄭靜(2002) 等專家提出）

這些改造的觀點和模式被城市政府廣泛地接受，開展了如“社會主義新農村建設”、“村改居”等實踐工作，取得了一定效果，但從各大城市的城中村改造進程來看，大多數的城中村改造停留在策劃、規劃等初級階段，即使是“試點”的工作推進也十分艱難。

3.2 珠三角“城中村”改造實踐分析

①廣州市：改造策略：按照“先行試點、積極穩妥”的原則。

第一步是轉制。選擇位于中心城區的7個自然村作為改造試點，采取“一村一策”的辦法，取得經驗后，逐步在全市范圍內開展。分兩步走：第一步：把城市建成區內的城中村農民轉為居民，把村委會轉成居委會，同時把原來屬于農民所有的集體土地轉為國有土地，把原來由村委會管理的集體經濟轉為由集體法人股東和個人股東共同持股的股份公司，把城中村納入城市一體化管理，并逐步把市政、環衛、供電、供水、供氣以及治安等納入城市管理范疇，施行統一管理。第二步是有步驟地推進城中村物質環境的改造。結合各村的實際情況和周邊城市建設編制舊村改造規劃，改造主要形式是新的農民公寓建設和舊村改造相互結合。以村集體為主導，“三個一點”落實資金。以村集體和村民個人出資為主，市、區兩級財政視情況，對編制規劃設計方案及建設事業公共設施、基礎設施給予適當支持。市政府在資金問題上不允許房地產開發商插手。

②珠海：市場運作為主導政府給政策的策略，珠海市在城中村改造中政府沒有直接投入一分錢，而是巧用市場之手，通過定原則、定規劃、給政策，引入競爭機制吸引房地產商投資舊村改造。通過政策借力改造城中村，是珠海開展城中村改造的重要舉措和成功經驗。這種探索和實踐也為進一步推動公共設施與服務市場化改革提供了借鑒，是經營城市的一種有益探索。

③深圳：深圳市從1997年開始嘗試改造城中村，按每鎮一村的辦法試點，“以政府為主導、規劃全面、制度跟上”是深圳市城中村改造的經驗與特點。規劃中以土地系統控制為核心，以合理引導鄉村工業相對集中發展，村民住宅聯建統建為基點，逐步摸索出一條“經濟、建設、環境協調發展”的農村城市化之路。 3.3 “原位改造低收入廉租住房社區”的改造思路

廣州市“城中村”改造所堅持的“兩個原則”和“四項轉制”是正確的，不要異地新建農民公寓，應實行“原位改造”，尤其對位于中心城區的“城中村”，應通過改變其物質空間模式，最終構建保證“城中村”村民及集體物業收益來源的空間系統，其關鍵是繼續讓其發揮為低收入流動人口提供住房的功能。

“城中村”的“原位改造”在保持其出租屋經濟和集體物業獲利空間的基礎上著手物質空間改造，遇到的難題集中在信息溝通、產權界定和資金來源等方面。在信息溝通方面，存在著“信息不對稱”，村委會和村民掌握著詳細的基礎數據，而相關規劃及法律規章制度的絕大部分則掌握在政府手里（如圖2）。這種不對稱造成政府和村民互不信任，難以磋商。政府、村委會、村民兩者的切實交流成為關鍵。在產權方面，“城中村”房屋產權既清晰，又不清晰，原則的清晰和數據的模糊并存，需要摸清家底。在資金來源方面，應放棄“補償”這種運作模式，因為原位改造僅僅是物質空間的調整，不改變其出租屋和集體物業經濟，政府只是擔當管理者的角色，既不謀其區位，也不謀其利益，因而“補償”是不必要的。

4廣州城中村實例研究——以棠涌村改造社會經濟發展策略和政策研究為例

4.1社會經濟發展對策

①分析和評估村集體物業的發展變化情況，提出新背景下農村集體經濟今后發展的動力來源和發展方向問題，并提出村經濟發展轉型和提升村集體公司經營能力的具體建議；②評估現有村委及集體公司的職能，以及與市區兩級政府在基礎設施、社會服務設施和保障體系的投資分配情況，以保障村民收益不降低為基點制定合理的補償安置標準（包括人均合理占地指標、需確權用地量、貨幣及實物補償比例、安置面積等）；③對未來村級公共服務設施和基礎設施建設，教育、治安、民政、衛生、社會保障等方面的公共支出進行核算，提出集體經濟發展和社區建設與城市發展的銜接建議。

4.2配套政策設計

①在現狀調研、村民意向、政策條件和經驗參考基礎上，研究提出適合當地實際的可行的改造模式；②針對會涉及到的周轉安置用地、白云新城核心區內的集體留用地、原住民生活用地、集體建設用地、歷史用地以及違法用地等不同類型用地提出具體的調整和處理措施，包括開發措施以及相應政策（如土地置換）等；③研究城中村原住民在改造后的就業和社會保障問題，制定相應的就業扶持辦法以及就如何將原住民納入城市同一的社會福利保障體系方面的內容提出可操作性的方案。

4.3主要社會問題的解決

①就業問題：廣州失業率統計指標新增加的2%中，“城中村”的“村改居”居民占了很大的比重。其主要原因是：“城中村”居民長期游離于城市的就業體系之外、集體經濟分紅和個人出租屋收入可觀、35 歲以上的居民缺乏文化教育和勞動技能、20 多歲的年輕人存在著“眼高手低”的心理障礙等。

解決方法：針對上述情況，在改制中全面推行勞動預備制度，各區勞動就業培訓機構為“城中村”居民開設了專門培訓。政府還充分利用市、區、街道、社區居委會4 級勞動就業服務網絡，為“農轉非”居民提供推薦就業服務。“城中村”居民可以和城市居民一樣，享受政府的“一三一”服務，即“一次就業培訓，三次工作介紹，一次推薦就業”。改制使“城中村”居民就業納入社會再就業工程，為“城中村”居民改變以前的靠集體分紅和出租房屋的謀生方式提供了機遇。實現謀生方式的職業化，是“城中村”居民從農村居民轉型為現代意義的城市居民的最重要的標志。

②社會保障問題：由于各村的經濟發展水平差異較大，大多數村仍然沿用原來農村體制下的保障供應制度。目前實現全體“村改居”居民集體購買社會養老保險的只有海珠區的聯星村和白云區的三元里村等少數村?！俺侵写濉惫苍O施的發展也相對落后，公共設施配套水平與城市規劃的標準還存在較大差距。村民由于長期依賴于集體分紅和出租屋收入，在社區轉型期存在著患得患失的心理，不信任政府政策。

解決方法：在過渡時期，引導、鼓勵農民參加商業醫療保險，以降低村的醫療保障風險，減輕村集體經濟負擔，以利于加強醫療支出監管和減少醫藥資源浪費。其醫療保險費用來源，參照合作醫療的做法，實行集體、個人各出一點的辦法。

③環境生態問題：主要表現在：景觀和居住環境日益惡化；環境監督和管理工作滯后；河涌整治還任重道遠；海珠區萬畝果樹林的保護措施還需加強；“城中村”采石場整治和復墾工作還面臨著很多困難；公益林和綠化隔離帶的建設和維護不到位。

4.4 轉制后的集體經濟組織發展

改制前的集體經濟體制存在著限制資產的流動和優化組合的問題。“股份合作制”實行“一人一票”，村民股東一般沒有決策權，股份可以繼承，但不能轉讓、退股和抵債。這種產權的占有和收益具有集體的“封閉性”它不允許以外部資金的注入來改變產權結構和分享收益。這種單位利益的排他性和對內部福利的追求，增強了內部的凝聚力，卻限制了資源的流動和增加了公共物品管理的成本。

2002 年出臺的改制政策規定，農村集體經濟組織轉制為股份制企業(公司)。撤銷“城中村”村委會的同時，改變原村集體經濟組織政企不分的狀態，將其轉制成為由集體法人股東或個人股東持股的股份制企業(公司)。從整體意義上看，“城中村”企業作為維系村民的社區成員身份的紐帶功能不會改變，但是在局部意義上，經股東大會同意后，可以通過成立風險性的投資公司，按照現代企業的模式進行投資和經營，從而維護了社區資產和消除“封閉性”之間的平衡。

4.5改造方式

①物質空間改造方式

“新建農民公寓” 與“舊村改造”相結合，改造根據農民公寓建設進展情況安置村民后再逐步實施。

“新建農民公寓”，安置本村搬遷村民，為舊村改造創造條件，此用地為該村原有自留用地。而“舊村改造”，基礎設施建設和自來水供應問題，以及清理村內兩旁的違章建筑，各類飄蓬、招牌廣告、整治防盜網，清理“六亂”現象及屋頂陽臺雜物，外墻整治穿衣帶帽，逐步增加綠化、路燈和消防設施的設置，安排市政排污設施的建設。

所產生問題：“異地新建農民公寓”看似為村民提供了漂亮舒適的住宅，但村民失去了原來村落區位所具有的巨大經濟價值——出租屋、集體物業以及觸手可及的謀生機會。況且富裕的“城中村”村民已有足夠資金購買自己所中意的商品房，新建農民公寓對其并沒有吸引力。“城中村”，應通過改變其物質空間模式，最終構建保證“城中村”村民及集體物業收益來源的空間系統，其關鍵是繼續讓其發揮為低收入流動人口提供住房的功能。

②對社會形態的改造

改造兩部分人：村民——不僅是身份轉變，倉促的改造進一步邊緣化。低收入人群——廉價出租屋。

三個問題：就業問題（一次就業培訓、三次工作介紹、一次推薦就業），社會保障問題（養老保險醫療保險）、環境生態問題（公共服務——環衛、治安、市政維護）。只有這樣才能打破現有的地緣、血緣結構，最終在文化上、行為方式上、價值觀念上將村民塑造成為真正的城市居民，實現社會形態和村落經濟經營形態的變革。文化推進——把“城中村”人的思想和行為融入城市文明。

③中心村規劃：a. 在規劃村生活范圍內征地建設村民新村。b. 村民新村的籌資方式基本上按照1∶1∶1 的原則，由銀行貸款、村委會出資和村民戶集資3 部分組成。c. 拆除舊村的舊房由村委會按建筑成本價購回。被拆除的舊村用地在修建性詳細規劃尚未完成時，由村委會作為經濟發展用地使用。d. 村申請的政策優惠有，按村的申請批準征用建設村民新村的用地；由區政府負責完善市政基礎設施接入；免除市政配套費和有關稅費。e. 新建村民新村的建筑容積率控制在2.0 以內，要求安置村民依據的異地安置調節比為1∶1。建設村民新村的開發方式：主要由村委會組織實施，在適當的時候，要求允許村以土地入股，引進開發商資金。

5結論與展望

廣州城中村改造還在如火如荼地進行，離2010年158個改造完畢的目標還有很大的差距，廣州市實施“中調”戰略。要結合珠江新城、白云新城等新區建設、河涌整治等來進行城中村改造。而新社區及廣州新城建設的推進，也為“中調”留下了更多開發空間。

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