談產業經濟發展中的政府行為效率——以中國旅游產業為例

陳先運

論文關鍵詞:產業經濟旅游產業政府行為

論文摘要:從歷史過程看，是政府推動了經濟體制改革，釋放了市場的力量，使得中國經濟能夠迅速發展，顯現了政府干預行為的效率。作為新興產業，旅游產業的發展過程充分說明了這一點。同時，中國旅游產業經濟管理中的“政府失靈”現象非常突出。通過對旅游產業的分析可以看出，產業經濟發展的關鍵在于正確處理政府與市場的關系，實行積極而有限的政府職能，提高政府行為的有效性。

現代經濟社會發展過程中，政府力量是一個非常重要的因素，任何經濟問題都無法擺脫政府行為的影響。因此，對政府行為效率的研究成為經濟研究的重要課題。政府行為的效率是指其產生的績效或者說是其后果，通常表現為政府行為的有效率和“政府失靈”兩個方面。在產業經濟層面，由于涉及到產業地位、產業結構、產業發展戰略等產業發展的決策和調控問題，政府行為就更加具體且引人矚目。政府對經濟產業的干預行為要根據不同產業的情況采取適宜的措施和形式，與此相適應，對具體經濟產業發展過程中政府行為的研究也有利于正確評價政府行為的效率。本文認為，作為新興的綜合性經濟產業，旅游產業的發展能較為典型地顯示政府干預行為的特點。

政府的廣泛干預是中國旅游產業發展的一大特征，也是中國旅游產業能夠迅速發展的重要原因。客觀地看，政府發揮的作用是巨大的，政府行為在某些方面是有效率的。不過，在中國旅游產業的發展過程中，“政府失靈”即政府行為無效率的現象比較明顯，產生了相當嚴重的負面影響。如何正確認識和評價“政府失靈”，進而采取相應措施提高政府行為效率，是未來中國旅游產業發展無法回避的問題，也是所有經濟產業發展必須解決的問題。

一、旅游產業發展中政府干預行為的由來及其有效性

政府具有壟斷性和強制性的政治權力和公共權力，與市場行為相比較，政府行為有壟斷性和強制性的特點，也更有權威性。當市場機制失效時，政府的干預行為便成為方便的選擇。即使在成熟的市場經濟體制下，“市場失靈”和政府干預也是普遍現象。按照最初的認識，政府的干預范圍是市場失效范圍，主要是公共物品的供應、外部性現象、自然壟斷行業、信息不完全和信息不對稱等。隨著社會發展進程，政府的職能向社會公平職能、經濟穩定職能甚至經濟發展職能擴張。[1](P50-54)由此說來，政府干預經濟的范圍有擴張的傾向，且對社會經濟穩定和產業經濟健康增長意義重大。

中國的旅游產業是在由計劃經濟體制向市場經濟體制過渡的大背景下發展起來的。市場機制在產業發展的初期尚難以帶動產業迅速形成規模經濟。在特定的歷史條件下，市場體制無法自發地生長，必須要有政府的干預。經濟體制轉軌時期，政府在旅游產業起步中不是扮演市場的替代者，而是扮演了市場制度的導入者和市場體系的完善者的角色。[2](P66-68)應該說，政府的全面干預是中國旅游產業難以避免的歷史過程。

首先，解決旅游產業的外部性問題。表現在三個方面:一是旅游資源產權的不完備，旅游資源的自然屬性決定了其有效產權難以界定。雖然從理論上講中國的旅游資源產權是明確的，但實際經濟活動中卻存在著產權虛化和模糊，政府必須出面協調旅游資源的使用，協調各種利益關系。二是旅游產品的公共物品屬性，對其消費具有不可分性和非排他性，濫用公共物品導致了擁擠、污染等外部不經濟性的產生。[3](P14-17)在旅游基礎設施建設、旅游產品各環節的協調、旅游促銷、環境保護等方面，顯然要由政府來推動。三是旅游產業市場信息的分散性。由于旅游產業是一個綜合性、系統性、依托性很強的產業，旅游信息的傳遞過程較為復雜，僅靠市場機制難以保證旅游信息傳遞的有效性。完善其信息傳遞機制，改善旅游市場信息集散系統狀態，需要政府進行干預。

其次，促進旅游經濟增長。中國是一個發展中國家，發展經濟的任務相當繁重。到20世紀末，旅游產業作為新的經濟增長點，拉動國民經濟發展的作用日益顯現出來。但中國的旅游產業缺乏資金積累，企業規模小、旅游產品的質量及國際競爭力較低，單純依靠市場體制下的自發生長需要較長的時間，無論是政府還是旅游產業本身，都希望縮短這一歷史過程。吸取日本等東亞國家的經驗，政府應在旅游產業發展過程中發揮更積極的作用。

第三，旅游產業相關領域的社會公平與穩定。這一方面的內容非常廣泛，如促進旅游社會化進程，滿足人們休閑、度假的需求，提高人民生活質量，提高人的基本素質;擴大對外開放，增進中外交流;協調旅游產業發展中的利益分配，保證社會公平與社會穩定;開展地區間旅游產業交流，促進區域間經濟與社會平衡發展;21世紀初期，中國西部旅游開發是一項極其重要的任務，通過旅游開發帶動西部地區經濟與社會發展等。

二、“政府失靈”及其原因分析

關于“政府失靈”，經濟學文獻中已有大量的討論。按照薩繆爾森的說法，“當政府政策或集體行動所采取的手段不能改善經濟效率或道德上可接受的收入分配時，政府失靈就產生了”。[14](P1189)薩繆爾森的論述主要從政府行為的結果沒有達到目的來說明政府失靈。結合其他研究者的意見，“政府失靈”大體有幾種情況:一是政府行為未達到預期目標;二是政府行為的低效率、高成本;三是政府行為損害了市場效率。中國旅游產業發展過程中，“政府失靈”是常見的現象，政府干預很多情況下都沒有更好地保證社會公平與旅游經濟發展的效率，而是走向了其反面，成為發展的阻力。

第一，旅游行業的過度投資。政府有關部門為了取得政績，就有可能違背市場經濟規律，利用所掌握的資源進行過度投入。由于決策失誤造成的“面子工程”、“賠錢工程”勞民傷財，[5](P21-22)造成行業迅速發展與企業經濟效益不高的矛盾現象。以飯店業為例，80年代初旅游產業起步時，飯店數量與效益是同步增長的。而到了90年代，旅游產業漸受各級政府重視，投入增加，但飯店的利潤率卻一直不高。當然，政府主管部門也會根據市場情況要求企業在投資及經營方面進行適當調整。但政府畢竟沒有利潤壓力，一旦環境適宜，政府直接投資企業經營的現象屢見不鮮。

第二，政府的不恰當干預造成旅游市場的不正當競爭。旅游促進發展是無可爭議的事實，因此，政府自然會采取各種方式大力發展旅游產業。政府本應是公平競爭的保障者，但有時因過分強調發展的任務，政府的政策便會導致旅游產業各構成部分之間的不公平競爭。要促進本部門、本地區旅游企業的發展，就會有一些差別性的政策，就產生了地方保護與行業保護。中國的旅游企業從所有制方面看主要可分為國有企業和非國有企業，如果政府參與企業經營，則必然會在不同所有制企業間形成不平等競爭，壓抑非國有企業的發展。“政府失靈”在一定程度上加劇了中國旅游市場某些領域的混亂現象。如20世紀90年代提出的“旅游發展適度超前戰略”，使國內旅行社之間的不正當競爭更加激烈。“在事實上旅游發展適度超前戰略的一個重要目標是帶動社會其他經濟的發展，可惜的是這個目的并不顯著，而不正當競爭帶來的嚴重后果卻是十分明顯的。”[6](P19-21)政府促進旅游產業發展的措施成為導致不正當競爭的誘因，讓人始料不及。

第三，政府干預企業經營，嚴重抑制和削弱企業的市場競爭力。在市場經濟環境下，企業與消費者是市場的主體。只有旅游企業生產的高效率，才能更好地滿足旅游者的消費需求，使旅游產業得到健康穩定的發展。即使是國有企業，政府的參與也會使企業喪失應有的經營自主權，在市場經濟的運行過程中無所適從。政府過度干預旅游產業的發展，出發點可能是好的，但實際效果卻難如人意，會壓抑企業生產經營的積極性與創造性。

第四，旅游產業發展與環境保護、社會公平之間的不平衡。一般情況下，旅游企業的經營目標與保護環境、消費者利益之間存在著一定的矛盾。在幾方面的關系中，政府應該引導旅游企業合理利用旅游資源，注意保護自然及社會環境，保護消費者利益。不過，旅游企業的發展對經濟的拉動作用相當明顯，對于政府有關部門來說，促進企業發展的沖動比較強烈，而約束企業保護環境和保障消費者權益的動力則相對較弱。因此，政府的干預未必就能有效地保障消費者利益，防止資源過度利用及環境破壞。在地區旅游產業發展過程中，政府部門多傾向于保護優勢企業，而對于一般公眾的參與及利益共享缺乏積極性，不利于社會公平的實現。

“政府失靈”是由多方面原因造成的:旅游相關信息的分散性，使得政府并不能掌握完全信息;政府本身的能力不一定完全符合旅游發展的需要;還有政府本身利益的影響等，都在或多或少地影響著政府職能的行使過程。其中，利益沖突的影響尤為重要。有人認為中國旅游發展過程中出現的混亂局面其根源是旅游管理體制的問題，主要矛盾來源于“中央和地方各類利益主體之間的沖突”。[7](P77-78)由此看來，對市場失靈的領域，政府職能并不必然起作用，因為政府也要受各種因素的影響，將政府完全理想化是不現實的。而且，任何事物都有其兩面性，“政府失靈”是與政府有效率相伴而生的，是政府行為的自然結果。因此，只要政府干預行為存在，“政府失靈”在某種程度上就是不可避免的。政府對旅游產業的干預通常是全局性的，如旅游規劃與旅游產業政策的制定等，一旦出現失誤，其影響是廣泛的，政府失靈通常是對旅游發展全局的危害。而且，政府對旅游市場的干預通常是強有力的，缺乏相應的制約，出現問題糾正比較困難。因此，政府干預旅游市場應采取謹慎的態度。

三、政府行為效率與政府主導型旅游發展戰略

政府行為的效率體現在促進旅游發展和校正“市場失靈”，同時，“政府失靈”帶來的消極影響也是一種客觀存在。幾年來，由于對政府行為效率的評價不同，學術界發生了要不要實行“政府主導型旅游發展戰略”的爭論。

政府主導型旅游發展戰略“就是按照旅游產業自身的特點，在以市場為主配置資源的基礎上，充分發揮政府的主導作用，爭取旅游產業更大的發展”。[8](P284)中國政府主導型旅游發展戰略的實質是對于政府職能的定位，在政府與市場的關系中，政府處于主動地位，由政府來主導旅游產業的發展。有人認為，無論是發展中國家還是發達國家，在發展旅游產業的過程中大都實行政府主導型戰略，政府主導無時無地不在，只是有作用領域的不同、推行力度的差異而已。實踐已充分證明，政府主導型旅游發展戰略符合中國作為發展中國家的國情和我國旅游產業發展的實際。因此，這一戰略已成為行業認同、部門認同、地方認同的深入人心的選擇。[9](P151-153)倡導“政府主導型旅游發展戰略”者其基本的理由是用政府職能校正市場失靈，當然這與中國正處于體制轉型期有關，因為“在新制度沒有完全建立起來之前，適度地保留一部分舊制度或許是一個不得已的‘好’辦法，對那些幾乎完全沒有市場經濟經驗的計劃經濟而言，情況尤其如此”。[10](P4-17)

持反對意見者主要是認為中國正處于建立健全市場經濟體制的過程中，政府主導型旅游發展戰略與國家經濟體制轉變的大方向背道而馳。從大的方面看，市場導向是必然趨勢，政府只能按市場規律“推動”，而非“主導”旅游產業發展，中國已加入世貿組織，市場自主調節的作用將會越來越大，政府推動作用必然隨之弱化，“政府主導型旅游發展戰略”已無提倡必要。[11](P4-7)這樣的觀點充分注意了市場的作用，也注意到了政府職能的有限性。但不可否認的是，在市場經濟國家，政府職能總體是一種擴張的趨勢，不加區分地弱化政府作用可能同樣不利于旅游產業的發展。

是否贊成這一戰略涉及到一個基本的價值判斷，即改革開放以來中國旅游產業的發展動因是什么，是政府的主導，還是放松管制，即什么樣的政府行為才是有效的。應該說，中國旅游產業的大發展，不是政府直接主導的結果，而是政府放松管制的結果。政府主導了旅游管理體制的改革，體制改革釋放了市場的力量，成就了旅游產業的大發展。更為重要的是，要正確實施政府主導型旅游經濟發展戰略，就必須正確發揮政府對旅游市場干預的作用，大前提是政府官員必須清醒地認識到實施這種干預的范圍和力度，而時刻警惕自己的干預行為，切實做到“有所為有所不為”，切實做到適可而止。[12](P47-50)這當然只是良好的愿望而已，因為出于自身特殊利益和社會經濟發展的要求，政府有一種干預市場的沖動，不能指望政府自身主動地“適可而止”，這樣的“大前提”是不可靠的。而且，旅游產業發展中出現的問題，足以引來質疑的聲音，如“政府主導管理旅游產業的概念似乎很為合理，卻被詮釋為不太合時宜的強化執法和大力投資”。[13](P14-17)進而有入主張現階段就應停止提倡與實施政府主導型旅游發展戰略。[11](P4-7) 從市場經濟理論的角度看，政府來主導旅游產業的發展是不合時宜的，尤其在“政府失靈”現象充分顯現之后。認為“政府主導型戰略相對于西方自由資本主義而言，創造了政府干預市場經濟的新范式;而相對于社會主義計劃經濟來說，又是對自由市場經濟的成功引進”[12](P47-50)的觀點，是過于樂觀的結論。對于客觀經濟規律，政府只能順應而無法主導，政府主導與市場規律存在內在矛盾，提倡政府主導型旅游發展戰略將不利于按市場經濟規律辦事。而所謂純粹的市場經濟同樣行不通，市場規律不能超出自身發揮作用的范圍，社會經濟作為復雜的系統，需要各種機制的共同作用。現代的社會經濟制度，沒有一個是其中的一種純粹形式。相反，現代社會經濟是帶有市場、命令和傳統成份的混合經濟，從來沒有一種100%的市場經濟。[4](P40)市場與政府都是市場經濟體制的不可或缺的組成內容，市場機制與政府職能是相互對立又相互依存的關系，離開了對方，無論是市場機制或者是政府職能都難以發揮作用。不能因為存在政府失靈就否定政府在發展市場經濟過程中的作用，更不能因為存在市場失靈就簡單地用政府替代市場。

四、政府職能的有限性與有效性

簡單地贊成或反對“政府主導型旅游發展戰略”并不能有效地解決問題，關鍵應該是科學確定政府與市場的關系及提高政府行為的有效性。根據中國旅游產業的現實情況，恰當的選擇是在充分發揮市場機制作用的基礎上，實行積極而有限的政府職能。

首先，積極而有限的政府是指在處理市場與政府之間關系時，必須遵守市場優先的原則，市場優先于政府，作為擴展秩序的市場擴展到哪里，政府的職能范圍就應該收縮到哪里。[14](P101)也就是說，政府的職能即政府對市場的干預范圍是有限的，有限的政府行為才是有效的。政府部門應當切實尊重市場在旅游產業資源配置中的基礎地位，轉變觀念、放松管制，從競爭性領域退出，不與民爭利。企業的創新能力得以充分發揮，市場促進發展的能量才能充分釋放。

其次是指政府行使職能的主動性。積極的政府，促成了東亞各國和地區的經濟發展，這已經成了共識。雖然東亞金融危機之后，人們開始了對東亞經濟體制的反思，但現實經濟的這次動蕩與反復，不足以否定這種模式幾十年的成功。[15](P32-37)政府對經濟生活的適度干預能夠在一定程度上合理調節各個經濟主體之間的利益關系，保持社會的穩定與發展。[16](P178-179)發展中國家的政府在旅游產業發展過程中具有更重要的作用和更大的權力，這也是比較普遍的現象。當然，這并不意味著要追求旅游行政管理部門“有位”、“有為”和“有威”，[17](P35-40)而是說政府對旅游產業發展過程中出現的問題要有積極的態度。主要是在市場機制不能有效發揮作用的領域，如保護環境及促進社會公平方面，積極的政府行為可以避免政府缺位造成的混亂。有人認為，旅游促進社會、文化、環境發展的功能，只有政府才有可能發揮作用。[18](P10-15)事實雖不一定全然如此，但政府在這些方面采取積極行動卻是非常必要的。

第三是指職能行使方式的協調與完善。在旅游基礎設施建設、旅游資源的開發利用等領域，傳統的政府職能行使方式容易出現權力尋租、效率低下等問題。為改善這種狀況，可使用“市場機能擴張性”政策，在進行政策干預的領域引入市場機制。[19](P83、86)由于技術進步及管理理論的發展，公益物品的提供及許多天然壟斷行業已經越來越多地引入競爭機制，制約政府權力，防止腐敗，提高效率。政府也可以擺脫過多的旅游基礎設施建設及資源開發利用的具體任務，在宏觀的旅游管理層面更好地發揮作用。

第四，發揮中介組織的作用。旅游產業發展是復雜的系統工程，需要社會機制的各方面的協調努力。有人反對將經濟體制的規定限定在“市場”或“國家”上，提倡在一定的條件下，面臨“公用地兩難處境”的人們，可以確定他們自己的體制安排，來改變他們所處情況的結構。[20](P89、99)公益物品的提供、資源開發與保護等除了政府與市場，人們還可以有第三種選擇，即發揮民間中介組織的作用。旅游產業各種各樣的行業組織，都可以在政府與市場之間進行協調，促進資源的有效配置和旅游產業整體水平的提高。

從旅游產業的情況看，實現有效的政府行為是有一定條件的，最主要的是政府干預行為的范圍和方式。現代市場經濟體制下，明確地界定政府在產業經濟發展過程中的每一項職能也許是非常困難的。尤其是像中國這樣的發展中國家，政府擔負著領導國家實現現代化的繁重的歷史任務，其職能相對于傳統市場經濟國家的政府應有一定的特殊性，不過這種特殊性也不能超出應有的限度，即不能違反政府與市場關系的基本原則。政府在行使職能過程中，必須遵守市場優先的原則，切實尊重市場在旅游產業發展中的基礎作用和主導作用，要認識到其職能和作用是有限的。同時，由于中國歷史文化傳統的特殊性，在市場機制不能有效發揮作用的領域，政府還要積極主動地行使有關職能，防止政府缺位，并注意引入市場機制和發揮民間組織的作用，促進職能行使方式的轉變。

[1]黃書猛.論政府職能與政府干預范圍的擴張[J].學術論壇，2003，(2):50—54.

[2]李樹民，陳實.論西部旅游業實施政府主導型戰略的宏觀分析[J].人文雜志，2002，(5):66—68.

[3]敖榮軍，龔勝生.旅游業的外部不經濟性及其內化研究[J].旅游學刊，2002，(3):14—17.

[4]薩繆爾森，諾德豪斯.經濟學(12版)[M].北京:中國發展出版社，1992.

[5]章尚正.政府主導型旅游發展戰略的反思[J].旅游學刊，1998，(6):21—22.

[6]申葆嘉.市場經濟機制與旅游市場競爭[J].旅游學刊，1998，(1):19—21.

[7]魏小安.旅游發展與管理[M].北京:旅游教育出版社，1996.

[8]王大悟，魏小安.新編旅游經濟學[M].上海:上海人民出版社，1998.

[9]匡林.旅游業政府主導發展戰略研究[M].北京:中國旅游出版社，2001.

[10]楊開忠，陶然，劉明興.解除管制、分權與中國經濟轉軌[J].中國社會科學，2003，(3):4—17.

[11]章尚正.止言政府主導型旅游發展戰略[J].旅游管理，2002，(3):4—7.

[12]鄧祝仁.“東亞模式”和政府主導型旅游發展戰略[J].學術論壇，2000，(3):47—50.