論文摘要 社會管理創新中的檢察建議以其非法律監督屬性顯著區別于法律監督性質的檢察建議，其有效性并非源自檢察機關的法律監督職權，而是來源于檢察機關的職務特殊性和國家權力在處理社會問題時整體運行的需求。因此，社會管理創新中的檢察建議的適用在范圍上不能脫離檢察機關的法律監督屬性，不能針對未發案單位和個案提出，不具有強制效力，也不宜要求被建議單位回復。

論文關鍵詞 社會管理創新 檢察建議 適用

一、檢察建議的雙重屬性

關于檢察建議的性質，代表觀點有三。第一種觀點認為，檢察建議發源于建國初期對“一般監督”的探索，出于檢察建議工作傳承和發展的需要，以及考慮到檢察機關本身的性質，法律監督應當是檢察建議的根本屬性。第二種觀點則認為，檢察建議是檢察機關落實檢察環節綜合治理責任的具體措施和方法，是服務和輔助檢察機關實現法律監督目的的非訴訟檢察活動方式，不是檢察機關的法定職權，也不是法定的履行檢察機關法律監督職權的方式方法。第三種觀點主張檢察建議具有訴訟監督和綜合治理的雙重屬性，但未見具體說明。雖然結論迥異，但這三種觀點在論證中都將檢察建議按內容分為訴訟監督檢察建議和綜合治理檢察建議。而他們的分歧就在于這兩種類型的檢察建議是否具有同一性質。 檢察機關在對訴訟活動和刑罰執行活動進行監督的過程中所提的檢察建議事實上可以被看作是憲法與法律規定的法律監督權的一種實踐操作方式，比如，對違法偵查行為，以“檢察建議”代替《糾正違法通知書》，對瑕疵裁判以“檢察建議”代替抗訴。這是由于在中國的司法語境之下，公檢法三主體之間講求配合遠勝于監督，相比與剛性的監督，柔性的檢察建議使得被建議單位避免了年終考核時的低分尷尬，減少了被建議單位的抵觸情緒，更利于監督工作的展開。因此，在法律監督領域內，檢察建議雖然名曰“建議”，但在事實上卻是有公權力作為后盾的。當然也有觀點認為檢察建議具有彌補法定權力不足的作用，比如，法院未按訴訟法規定的期日向當事人送達訴訟文書，檢察機關只能在事后通過檢察建議要求其糾正。這種檢察建議雖然尚未成為法律規定的一種監督方式，但由于檢察機關對訴訟活動和刑罰執行活動具有法定的監督權，此類檢察建議的運行并未超越檢察機關的現有職權范圍，在日后的修法過程中對其使用規范和效力加以規定也并非難事。因此可以說，檢察機關在對訴訟活動和刑罰執行活動進行監督的過程中所做的檢察建議具有法律監督的性質。 在法定監督的范圍之外，檢察機關在參與社會管理創新過程中提出的檢察建議是否具有法律監督的屬性，是我們應當回答的第二個問題。檢察機關是我國的法律監督機關，但這個定位并不意味著檢察機關的所有工作都必須具備法律監督的性質。正如有學者所說，現實的社會關系是復雜的，檢察機關作為國家的法律監督機關，承擔這法律監督職責，需要以法律監督者的面目堅定地維護法律的統一、正確實施，這是檢察機關最基本的角色定位。同時，檢察機關在社會上還要扮演一般社會公共組織的角色，以非法律監督機關的面目出現于世人面前。檢察機關要生存和發展，就要同時扮演好這兩種角色，要在兩種角色的結合上找最佳結合點。檢察建議在產生之初的確承擔著“一般監督”的職能，但一段時期的實踐證明，由于行政機關的具體行政行為和市場主體的市場行為復雜多樣，專業性很強，要僅依靠檢察機關對所有這些行為實現監督是不可能實現的。因此，筆者認為，我們應當尊重我國的歷史和現實，在承認訴訟監督和刑罰執行監督中檢察建議的法律監督屬性的同時，將檢察機關在法律監督職能范圍外提出的檢察建議界定為非法律監督的性質。

二、非法律監督性質檢察建議的有效性來源

所謂有效性來源，是指社會管理創新中檢察建議的效用來源于何處？具體來說，“建議”是民主狀態下社會主體普遍享有的一種權利。作為民主權利，任何社會主體都有對關系到國家管理和社會公共利益的事項提出建設性意見的權利。在參與社會管理創新的過程中，當檢察機關作為一個普通社會公共組織給出建議時，該建議是否等同于任何一個普通社會主體提出的建議呢？如果回答是肯定的，那么我們完全沒有必要對檢察機關的建議專設一個“檢察建議”的概念，其適用問題也無需再加研究。如果不是，那么檢察建議相較于普通的建議，其特殊性在何處？為什么說檢察機關是社會管理創新中重要的一環呢？主要有如下兩個原因。 第一，檢察機關作為我國的法律監督機關，專事犯罪打擊，訴訟和刑罰執行監督工作，在長期的工作中，他們對違法犯罪的苗頭性問題、形成原因和變化規律有比較全面的了解，對發案單位存在的執法不嚴、違法行政（管理）有深刻的感受，因此，往往能夠通過辦案發現體制漏洞，為社會管理創新開拓領域，保駕護航。從這個角度上看，業務特殊性所帶來的檢察機關在社會管理創新中所提建議的科學性是其他黨政機關無法取代的。可以說，個案是檢察建議的本源，唯有通過個案積累，檢察機關才獲得了對違法犯罪的全面認識和敏銳嗅覺。完全脫離個案辦理提出的檢察建議就成了無源之水，難以達到幫助被建議單位及早發現問題，完善和加強管理的作用。 第二，在另一個更宏觀的角度上，我們可以思考這樣一個問題：檢察建議在長期缺乏法律依據和操作規程的歷史中幾經起落，卻至今不輟，緣由幾何？是不是僅僅因為法定的監督手段還不夠完善，或者在國家權力的運行中還有監督空白需要檢察機關的作為呢？從檢察建議的發展歷史可以看出，檢察建議的再度復出主要是適應了預防犯罪和參與社會治安綜合治理的需要，因此完善法律監督手段并非檢察建議崛起的動因。而從我國法律監督權的演變來看，立法機關否定“一般監督模式”，而是將檢察機關的法律監督限定在打擊犯罪、偵查監督、審判監督和刑罰執行監督的范圍內，并非毫無理由，而是實踐證明在我國的國情下一般監督在實際工作中并不能有效開展起來。由此看來，上述兩點理由都不足以解釋檢察建議緣何具有此頑強的生命力。而筆者認為，檢察建議之所以在社會管理創新中，乃至在整個國家權力的運行中被需要，是由政治倫理與道德決定的。現代民主國家講求分權、制衡和法制，一方面，國家權力被劃分給不同的部門，并通過他們之間的相互制約達到限制國家權力，保障公民權利的目的；另一方面，實行法制，通過法律途徑解決社會問題，力避專制獨裁。然而，并非所有問題都能通過法律得到完美的解決，相反，司法的被動性和滯后性，導致其并不能很好地發揮出預防和修復的作用。同時，國家權力部門之間的制約和沖突在很多情況下也扼殺了合作的可能，進而降低了國家權力在社會管理中的效能。不同于西方發達國家較為平穩和理性的社會現狀，當今中國正處在轉型之中，各方矛盾復雜、激烈。這樣的社會現實要求各國家機關能夠在適當的時候及時形成合作，迅速和妥善地解決問題，化解矛盾，這正是檢察建議的生命力源泉所在。

第一，檢察建議的內容不能脫離檢察機關的法律監督性質。檢察機關在社會管理創新中的優勢在于其法律監督性質，在于其對違法犯罪的原因、規律和影響的了解。因此檢察建議的內容只有與法律監督職能直接相關，才能保證其專業性和科學性。因此，檢察建議的內容以犯罪預防為主，包括一般犯罪預防和職務犯罪預防。具體包括：（1）通過查辦職務犯罪案件，發現發案單位或某行業領域存在管理不嚴或體制、機制、制度漏洞，可能再次發生犯罪，需要糾正或解決的；（2）通過查辦一般犯罪案件，發現負有監管職責的單位有執法不嚴，違法不糾以及體制、機制或制度漏洞，可能再次發生此類犯罪，需要糾正或解決的。（3）民間糾紛問題突出，矛盾可能激化導致惡性案件或群體性事件，需要加強調解疏導的。因此，檢察建議的內容應當著眼于喚起被建議單位亡羊補牢、防患未然的意識，督促他們加強監督和管理，積極建立預防腐敗和其他事故發生的紀律機制。因此，檢察機關對行政機關執法活動和企業經營管理活動的干預以犯罪預防為限，即檢察機關不能干預被建議單位的正常執法和經營管理活動，只有在發現被建議單位有可能導致犯罪案件發生的管理問題和漏洞時，因為與檢察機關打擊犯罪的法律監督職能直接相關，才可提出檢察建議。 第二，檢察建議的制發對象是發案單位和對被建議事項負有監管責任的行政或行業主管部門，對于沒有案件發生的單位以及黨委、人大和政府不能提出檢察建議。檢察機關在辦案中常常會遇到案件涉及面廣，社會反響強烈，各方矛盾突出的大案要案，即上述第三種適用情形。在案件的處理過程中，對矛盾化解等問題的處理建議，包括對涉及宏觀決策問題的建議，如果發案單位或負有監管職責的單位因為缺乏權限，對問題的糾正和解決無法起到作用，而是需要黨委、政府、人大對管理制度做出修正時，就應當采用報告文書等其他公文形式，而不宜使用檢察建議的方式來進行。在這種情況中，雖然問題可能是由職務犯罪案件引發，也有部分目的是為了預防職務犯罪再發生，由于檢察建議與法律監督職能緊密相關，并具有服務于法律監督職能的作用，對沒有發生案件的政府、黨委或人大提出檢察建議缺乏合理性基礎，容易引起被建議單位的誤解。因此，在檢察建議的使用過程中應當注意與其他公文形式的區分，不可混淆使用。 第三，檢察建議不可針對個案提出。檢察建議是檢察機關針對辦案中發現的被建議機關存在的制度漏洞或管理疏漏提出的，建議糾正和解決的是導致案件發生的共性問題。而在微觀的層面上，犯罪的發生原因多樣，除了制度漏洞，管理不嚴，涉案者本人的思想自覺也是很重要的因素。因此，并非所有案件都有供檢察機關提出檢察建議的價值。僅僅針對個案提出檢察建議，要求被建議單位注重教育，加強管理，不僅內容空洞，還會拉低檢察建議的整體質量，進而影響檢察建議的效用。 第四，檢察建議不具有強制力。有一部分觀點認為“為保障此類檢察建議的社會效果，應當規定被建議單位在收到《檢察建議書》后一個月內予以回復，將落實整改情況告知檢察院。”這種觀點顯然還是沒有跳脫開監督者的思維定勢，依然將檢察機關在社會管理創新中定位為監督者。作為強勢的監督者，發出的檢察建議沒有回復或沒有效果當然是不能接受的。但事實上，社會管理創新中的檢察建議僅僅相當于專家意見，檢察機關站在法律監督機關的專業立場上，為社會管理創新提供思路，并對存在的問題提出改進建議，但這并不意味著被建議單位必須采納，因為實際工作的情況是復雜的，問題的糾正和改進在很多時候并不是“愿意與否”的問題，而要考慮到有否能力和權限。對于未采納檢察建議且再次發案的單位，檢察機關仍然可以通過法律監督職能的行使對其進行追究。檢察機關在社會管理創新中應當注重保持清醒和超然的態度，將問題和建議提供給各單位、部門，而具體事務應由其自行處理。 檢察建議從來就不是個新鮮的字眼，它追隨新中國的法制建設一路走來，起落之間難掩生命之光。在社會管理創新的大局里，檢察建議的意義已經超出了“建議”本身，而具有整合分散的國家權力以更好地實現社會管理的作用。在這個角度上，檢察建議注定不可能是檢察權的單打獨斗，相反，它成為了一種約束和責任，只有在保證內容科學性的同時在檢察建議的適用中做到不失職、不越權，才能在需要的時候喚起社會合力，共謀社會管理創新之大計。