論文摘要 社會(huì)管理創(chuàng)新中的檢察建議以其非法律監(jiān)督屬性顯著區(qū)別于法律監(jiān)督性質(zhì)的檢察建議，其有效性并非源自檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)，而是來源于檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)特殊性和國(guó)家權(quán)力在處理社會(huì)問題時(shí)整體運(yùn)行的需求。因此，社會(huì)管理創(chuàng)新中的檢察建議的適用在范圍上不能脫離檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督屬性，不能針對(duì)未發(fā)案單位和個(gè)案提出，不具有強(qiáng)制效力，也不宜要求被建議單位回復(fù)。

論文關(guān)鍵詞 社會(huì)管理創(chuàng)新 檢察建議 適用

一、檢察建議的雙重屬性

關(guān)于檢察建議的性質(zhì)，代表觀點(diǎn)有三。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察建議發(fā)源于建國(guó)初期對(duì)“一般監(jiān)督”的探索，出于檢察建議工作傳承和發(fā)展的需要，以及考慮到檢察機(jī)關(guān)本身的性質(zhì)，法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是檢察建議的根本屬性。第二種觀點(diǎn)則認(rèn)為，檢察建議是檢察機(jī)關(guān)落實(shí)檢察環(huán)節(jié)綜合治理責(zé)任的具體措施和方法，是服務(wù)和輔助檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督目的的非訴訟檢察活動(dòng)方式，不是檢察機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，也不是法定的履行檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)的方式方法。第三種觀點(diǎn)主張檢察建議具有訴訟監(jiān)督和綜合治理的雙重屬性，但未見具體說明。雖然結(jié)論迥異，但這三種觀點(diǎn)在論證中都將檢察建議按內(nèi)容分為訴訟監(jiān)督檢察建議和綜合治理檢察建議。而他們的分歧就在于這兩種類型的檢察建議是否具有同一性質(zhì)。 檢察機(jī)關(guān)在對(duì)訴訟活動(dòng)和刑罰執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的過程中所提的檢察建議事實(shí)上可以被看作是憲法與法律規(guī)定的法律監(jiān)督權(quán)的一種實(shí)踐操作方式，比如，對(duì)違法偵查行為，以“檢察建議”代替《糾正違法通知書》，對(duì)瑕疵裁判以“檢察建議”代替抗訴。這是由于在中國(guó)的司法語境之下，公檢法三主體之間講求配合遠(yuǎn)勝于監(jiān)督，相比與剛性的監(jiān)督，柔性的檢察建議使得被建議單位避免了年終考核時(shí)的低分尷尬，減少了被建議單位的抵觸情緒，更利于監(jiān)督工作的展開。因此，在法律監(jiān)督領(lǐng)域內(nèi)，檢察建議雖然名曰“建議”，但在事實(shí)上卻是有公權(quán)力作為后盾的。當(dāng)然也有觀點(diǎn)認(rèn)為檢察建議具有彌補(bǔ)法定權(quán)力不足的作用，比如，法院未按訴訟法規(guī)定的期日向當(dāng)事人送達(dá)訴訟文書，檢察機(jī)關(guān)只能在事后通過檢察建議要求其糾正。這種檢察建議雖然尚未成為法律規(guī)定的一種監(jiān)督方式，但由于檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟活動(dòng)和刑罰執(zhí)行活動(dòng)具有法定的監(jiān)督權(quán)，此類檢察建議的運(yùn)行并未超越檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)有職權(quán)范圍，在日后的修法過程中對(duì)其使用規(guī)范和效力加以規(guī)定也并非難事。因此可以說，檢察機(jī)關(guān)在對(duì)訴訟活動(dòng)和刑罰執(zhí)行活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的過程中所做的檢察建議具有法律監(jiān)督的性質(zhì)。 在法定監(jiān)督的范圍之外，檢察機(jī)關(guān)在參與社會(huì)管理創(chuàng)新過程中提出的檢察建議是否具有法律監(jiān)督的屬性，是我們應(yīng)當(dāng)回答的第二個(gè)問題。檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但這個(gè)定位并不意味著檢察機(jī)關(guān)的所有工作都必須具備法律監(jiān)督的性質(zhì)。正如有學(xué)者所說，現(xiàn)實(shí)的社會(huì)關(guān)系是復(fù)雜的，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)這法律監(jiān)督職責(zé)，需要以法律監(jiān)督者的面目堅(jiān)定地維護(hù)法律的統(tǒng)一、正確實(shí)施，這是檢察機(jī)關(guān)最基本的角色定位。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)上還要扮演一般社會(huì)公共組織的角色，以非法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的面目出現(xiàn)于世人面前。檢察機(jī)關(guān)要生存和發(fā)展，就要同時(shí)扮演好這兩種角色，要在兩種角色的結(jié)合上找最佳結(jié)合點(diǎn)。檢察建議在產(chǎn)生之初的確承擔(dān)著“一般監(jiān)督”的職能，但一段時(shí)期的實(shí)踐證明，由于行政機(jī)關(guān)的具體行政行為和市場(chǎng)主體的市場(chǎng)行為復(fù)雜多樣，專業(yè)性很強(qiáng)，要僅依靠檢察機(jī)關(guān)對(duì)所有這些行為實(shí)現(xiàn)監(jiān)督是不可能實(shí)現(xiàn)的。因此，筆者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)尊重我國(guó)的歷史和現(xiàn)實(shí)，在承認(rèn)訴訟監(jiān)督和刑罰執(zhí)行監(jiān)督中檢察建議的法律監(jiān)督屬性的同時(shí)，將檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督職能范圍外提出的檢察建議界定為非法律監(jiān)督的性質(zhì)。

二、非法律監(jiān)督性質(zhì)檢察建議的有效性來源

所謂有效性來源，是指社會(huì)管理創(chuàng)新中檢察建議的效用來源于何處？具體來說，“建議”是民主狀態(tài)下社會(huì)主體普遍享有的一種權(quán)利。作為民主權(quán)利，任何社會(huì)主體都有對(duì)關(guān)系到國(guó)家管理和社會(huì)公共利益的事項(xiàng)提出建設(shè)性意見的權(quán)利。在參與社會(huì)管理創(chuàng)新的過程中，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)作為一個(gè)普通社會(huì)公共組織給出建議時(shí)，該建議是否等同于任何一個(gè)普通社會(huì)主體提出的建議呢？如果回答是肯定的，那么我們完全沒有必要對(duì)檢察機(jī)關(guān)的建議專設(shè)一個(gè)“檢察建議”的概念，其適用問題也無需再加研究。如果不是，那么檢察建議相較于普通的建議，其特殊性在何處？為什么說檢察機(jī)關(guān)是社會(huì)管理創(chuàng)新中重要的一環(huán)呢？主要有如下兩個(gè)原因。 第一，檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，專事犯罪打擊，訴訟和刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作，在長(zhǎng)期的工作中，他們對(duì)違法犯罪的苗頭性問題、形成原因和變化規(guī)律有比較全面的了解，對(duì)發(fā)案單位存在的執(zhí)法不嚴(yán)、違法行政（管理）有深刻的感受，因此，往往能夠通過辦案發(fā)現(xiàn)體制漏洞，為社會(huì)管理創(chuàng)新開拓領(lǐng)域，保駕護(hù)航。從這個(gè)角度上看，業(yè)務(wù)特殊性所帶來的檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)管理創(chuàng)新中所提建議的科學(xué)性是其他黨政機(jī)關(guān)無法取代的。可以說，個(gè)案是檢察建議的本源，唯有通過個(gè)案積累，檢察機(jī)關(guān)才獲得了對(duì)違法犯罪的全面認(rèn)識(shí)和敏銳嗅覺。完全脫離個(gè)案辦理提出的檢察建議就成了無源之水，難以達(dá)到幫助被建議單位及早發(fā)現(xiàn)問題，完善和加強(qiáng)管理的作用。 第二，在另一個(gè)更宏觀的角度上，我們可以思考這樣一個(gè)問題：檢察建議在長(zhǎng)期缺乏法律依據(jù)和操作規(guī)程的歷史中幾經(jīng)起落，卻至今不輟，緣由幾何？是不是僅僅因?yàn)榉ǘǖ谋O(jiān)督手段還不夠完善，或者在國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行中還有監(jiān)督空白需要檢察機(jī)關(guān)的作為呢？從檢察建議的發(fā)展歷史可以看出，檢察建議的再度復(fù)出主要是適應(yīng)了預(yù)防犯罪和參與社會(huì)治安綜合治理的需要，因此完善法律監(jiān)督手段并非檢察建議崛起的動(dòng)因。而從我國(guó)法律監(jiān)督權(quán)的演變來看，立法機(jī)關(guān)否定“一般監(jiān)督模式”，而是將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督限定在打擊犯罪、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督和刑罰執(zhí)行監(jiān)督的范圍內(nèi)，并非毫無理由，而是實(shí)踐證明在我國(guó)的國(guó)情下一般監(jiān)督在實(shí)際工作中并不能有效開展起來。由此看來，上述兩點(diǎn)理由都不足以解釋檢察建議緣何具有此頑強(qiáng)的生命力。而筆者認(rèn)為，檢察建議之所以在社會(huì)管理創(chuàng)新中，乃至在整個(gè)國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行中被需要，是由政治倫理與道德決定的。現(xiàn)代民主國(guó)家講求分權(quán)、制衡和法制，一方面，國(guó)家權(quán)力被劃分給不同的部門，并通過他們之間的相互制約達(dá)到限制國(guó)家權(quán)力，保障公民權(quán)利的目的；另一方面，實(shí)行法制，通過法律途徑解決社會(huì)問題，力避專制獨(dú)裁。然而，并非所有問題都能通過法律得到完美的解決，相反，司法的被動(dòng)性和滯后性，導(dǎo)致其并不能很好地發(fā)揮出預(yù)防和修復(fù)的作用。同時(shí)，國(guó)家權(quán)力部門之間的制約和沖突在很多情況下也扼殺了合作的可能，進(jìn)而降低了國(guó)家權(quán)力在社會(huì)管理中的效能。不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家較為平穩(wěn)和理性的社會(huì)現(xiàn)狀，當(dāng)今中國(guó)正處在轉(zhuǎn)型之中，各方矛盾復(fù)雜、激烈。這樣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)要求各國(guó)家機(jī)關(guān)能夠在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候及時(shí)形成合作，迅速和妥善地解決問題，化解矛盾，這正是檢察建議的生命力源泉所在。

第一，檢察建議的內(nèi)容不能脫離檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)。檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)管理創(chuàng)新中的優(yōu)勢(shì)在于其法律監(jiān)督性質(zhì)，在于其對(duì)違法犯罪的原因、規(guī)律和影響的了解。因此檢察建議的內(nèi)容只有與法律監(jiān)督職能直接相關(guān)，才能保證其專業(yè)性和科學(xué)性。因此，檢察建議的內(nèi)容以犯罪預(yù)防為主，包括一般犯罪預(yù)防和職務(wù)犯罪預(yù)防。具體包括：（1）通過查辦職務(wù)犯罪案件，發(fā)現(xiàn)發(fā)案單位或某行業(yè)領(lǐng)域存在管理不嚴(yán)或體制、機(jī)制、制度漏洞，可能再次發(fā)生犯罪，需要糾正或解決的；（2）通過查辦一般犯罪案件，發(fā)現(xiàn)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的單位有執(zhí)法不嚴(yán)，違法不糾以及體制、機(jī)制或制度漏洞，可能再次發(fā)生此類犯罪，需要糾正或解決的。（3）民間糾紛問題突出，矛盾可能激化導(dǎo)致惡性案件或群體性事件，需要加強(qiáng)調(diào)解疏導(dǎo)的。因此，檢察建議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)著眼于喚起被建議單位亡羊補(bǔ)牢、防患未然的意識(shí)，督促他們加強(qiáng)監(jiān)督和管理，積極建立預(yù)防腐敗和其他事故發(fā)生的紀(jì)律機(jī)制。因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的干預(yù)以犯罪預(yù)防為限，即檢察機(jī)關(guān)不能干預(yù)被建議單位的正常執(zhí)法和經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，只有在發(fā)現(xiàn)被建議單位有可能導(dǎo)致犯罪案件發(fā)生的管理問題和漏洞時(shí)，因?yàn)榕c檢察機(jī)關(guān)打擊犯罪的法律監(jiān)督職能直接相關(guān)，才可提出檢察建議。 第二，檢察建議的制發(fā)對(duì)象是發(fā)案單位和對(duì)被建議事項(xiàng)負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的行政或行業(yè)主管部門，對(duì)于沒有案件發(fā)生的單位以及黨委、人大和政府不能提出檢察建議。檢察機(jī)關(guān)在辦案中常常會(huì)遇到案件涉及面廣，社會(huì)反響強(qiáng)烈，各方矛盾突出的大案要案，即上述第三種適用情形。在案件的處理過程中，對(duì)矛盾化解等問題的處理建議，包括對(duì)涉及宏觀決策問題的建議，如果發(fā)案單位或負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的單位因?yàn)槿狈?quán)限，對(duì)問題的糾正和解決無法起到作用，而是需要黨委、政府、人大對(duì)管理制度做出修正時(shí)，就應(yīng)當(dāng)采用報(bào)告文書等其他公文形式，而不宜使用檢察建議的方式來進(jìn)行。在這種情況中，雖然問題可能是由職務(wù)犯罪案件引發(fā)，也有部分目的是為了預(yù)防職務(wù)犯罪再發(fā)生，由于檢察建議與法律監(jiān)督職能緊密相關(guān)，并具有服務(wù)于法律監(jiān)督職能的作用，對(duì)沒有發(fā)生案件的政府、黨委或人大提出檢察建議缺乏合理性基礎(chǔ)，容易引起被建議單位的誤解。因此，在檢察建議的使用過程中應(yīng)當(dāng)注意與其他公文形式的區(qū)分，不可混淆使用。 第三，檢察建議不可針對(duì)個(gè)案提出。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)針對(duì)辦案中發(fā)現(xiàn)的被建議機(jī)關(guān)存在的制度漏洞或管理疏漏提出的，建議糾正和解決的是導(dǎo)致案件發(fā)生的共性問題。而在微觀的層面上，犯罪的發(fā)生原因多樣，除了制度漏洞，管理不嚴(yán)，涉案者本人的思想自覺也是很重要的因素。因此，并非所有案件都有供檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議的價(jià)值。僅僅針對(duì)個(gè)案提出檢察建議，要求被建議單位注重教育，加強(qiáng)管理，不僅內(nèi)容空洞，還會(huì)拉低檢察建議的整體質(zhì)量，進(jìn)而影響檢察建議的效用。 第四，檢察建議不具有強(qiáng)制力。有一部分觀點(diǎn)認(rèn)為“為保障此類檢察建議的社會(huì)效果，應(yīng)當(dāng)規(guī)定被建議單位在收到《檢察建議書》后一個(gè)月內(nèi)予以回復(fù)，將落實(shí)整改情況告知檢察院。”這種觀點(diǎn)顯然還是沒有跳脫開監(jiān)督者的思維定勢(shì)，依然將檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)管理創(chuàng)新中定位為監(jiān)督者。作為強(qiáng)勢(shì)的監(jiān)督者，發(fā)出的檢察建議沒有回復(fù)或沒有效果當(dāng)然是不能接受的。但事實(shí)上，社會(huì)管理創(chuàng)新中的檢察建議僅僅相當(dāng)于專家意見，檢察機(jī)關(guān)站在法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的專業(yè)立場(chǎng)上，為社會(huì)管理創(chuàng)新提供思路，并對(duì)存在的問題提出改進(jìn)建議，但這并不意味著被建議單位必須采納，因?yàn)閷?shí)際工作的情況是復(fù)雜的，問題的糾正和改進(jìn)在很多時(shí)候并不是“愿意與否”的問題，而要考慮到有否能力和權(quán)限。對(duì)于未采納檢察建議且再次發(fā)案的單位，檢察機(jī)關(guān)仍然可以通過法律監(jiān)督職能的行使對(duì)其進(jìn)行追究。檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)管理創(chuàng)新中應(yīng)當(dāng)注重保持清醒和超然的態(tài)度，將問題和建議提供給各單位、部門，而具體事務(wù)應(yīng)由其自行處理。 檢察建議從來就不是個(gè)新鮮的字眼，它追隨新中國(guó)的法制建設(shè)一路走來，起落之間難掩生命之光。在社會(huì)管理創(chuàng)新的大局里，檢察建議的意義已經(jīng)超出了“建議”本身，而具有整合分散的國(guó)家權(quán)力以更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的作用。在這個(gè)角度上，檢察建議注定不可能是檢察權(quán)的單打獨(dú)斗，相反，它成為了一種約束和責(zé)任，只有在保證內(nèi)容科學(xué)性的同時(shí)在檢察建議的適用中做到不失職、不越權(quán)，才能在需要的時(shí)候喚起社會(huì)合力，共謀社會(huì)管理創(chuàng)新之大計(jì)。