【論文關鍵詞】戰略管理公共部門戰略管理戰略規劃戰略思維理性形管理三極戰略管理

【論文摘要】文章在概括介紹國外公共部門的戰略管理現狀的基礎上，分析中國公共戰略管理的特質和建立框架，并提出構建中國特色戰略管理模式——三極管理模式，即整合戰略思維、戰略管理及理性形管理的戰略管理，目的是帶動討論，刺激研究，使我國公共管理領域的戰略管理的研究與實踐得到跨越式發展。

在過去二十多年，企業戰略管理學發展迅速，新的理論、實踐模式不斷出現。相對而言國外公共管理領域的戰略管理研究則停滯不前，我國在這方面的研究工作也做得不夠。戰略管理是一門應用性很強的學科，在加快我國全面發展的進程中發揮著極為重要的功能。如何更有效益地實踐“三個代表”，強化黨的執政能力，構建社會主義和諧社會及實現全面建設小康社會目標等重要戰略，都需要戰略管理理論的支撐和引領，因此，我國公共戰略管理學亟需在學科建設上取得新的突破和進展。本文目的是整合國內外相關論述，建立一個三極戰略管理框架，帶動討論，刺激研究，使我國公共管理領域的戰略管理研究與實踐得到跨越式發展。

一、難以借鑒國外的理論與方法

有學者認為，“中國公共管理理論的發展走的是一條借鑒、吸收、學習與創新的道路……即包括西方公共理論的借鑒”。就發展現狀來看，借鑒國外公共部門戰略管理的理論及方法的確不失為我國戰略管理研究發展的有效路徑之一。文獻分析卻顯示，國外公共管理領域的戰略管理研究停滯不前，在實踐方面也存在重大問題，我國難以借鑒其理論與方法。

首先，國外公共部門的戰略管理本質上并非戰略管理，而是戰略規劃。戰略規劃是一個狹隘概念，焦點在分析既定目標和編制執行方案，是自上而下及工具理性的程序。戰略規劃涉及分析工作、理性形思考模式與實踐，邏輯性及理性形工序，是工具理性管理的一部分。相對而言，戰略管理的焦點在于如何創造有利條件，從而保證組織得到持續生存、發展，乃至實現組織的宏大公共目標。戰略管理可分為“戰略的管理”與“管理的戰略”。“戰略的管理”是一種綜合的過程，涉及動態了解、抽象分析、智能運用等綜合性及直覺性等戰略思維運作的工作——包括基于全局的、前瞻性分析，擬訂實現宏大目標的手段，進行動態資源調動，改變組織內外部條件與內部運作，提高組織對轉變中的外部環境的適應性。這便是企業戰略管理的定義，而如何達到科教興國或人才強國等便是“戰略的管理”的命題。

“管理的戰略”則涉及既定方針與策略應用，焦點在于創造有利條件，目標是完成任務，與傳統的工具理性管理分別不大。也因為戰略管理可分為“戰略的管理”與“管理的戰略”，不少學者便指鹿為馬，把理性管理誤認為戰略管理，或以偏蓋全地把戰略規劃等同戰略管理；也有學者掌握不足，把戰略等同于政策選擇，或混淆戰略分析與策略分析。

有學者提出，西歐各國公共部門在20世紀90年代已經摒棄戰略規劃，但事實上，戰略規劃還是“戰略的管理”的實踐核心。不同國家有不同的政策制訂及執行系統，嘲但戰略擬訂是西歐政客的不可分享的特權，四公共部門管理者只需考慮如何實現既定政策的目標，進行部門戰略規劃——即執政黨構建公共組織的遠景宏愿，管理者則設計項目與方案——以保證在時而緩變、時而劇變的環境中有效益地執行行動計劃，達到既定目的。

戰略擬訂特權的不可分享保證了戰略管理流于形式與戰略規劃的奉行。此外，美國(1993年政府績效與結果法案》規定聯邦政府部門必須進行戰略規劃，句而個別地方政府也因為成功執行戰略規劃而達到理想發展，故此，西歐公共部門繼續進行戰略規劃是可以理解的。但公共部門的“戰略的管理”亦因此帶著戰略規劃的狹隘性、片面性、局部性，未能發揮戰略管理的功效。

其次，有學者在介紹國外公共部門戰略管理時提到：“在公共管理教育領域，自從2O世紀90年代以來，戰略管理成為西方尤其是美國大學MPA及MPP等研究生教育的一個重要課程領域(核心課程或必修課程)”。與此同時，許多學者及管理顧問正致力在全球公共管理領域推廣戰略管理。表面上，國外公共部門戰略管理的教學與實踐發展驕人。然而，筆者經互聯網上分析美國重點大學的公共部門戰略管理教學大綱，發現有兩大問題：第一，教學內容與科目不符，名為戰略管理的課，實則是有關戰略規劃或政策研究的；第二，課程所列出的參考書目并沒有多少以戰略管理為專題的文獻，而不少公共部門戰略管理的文獻沒有名副其實的闡述戰略管理的內涵。筆者也在香港參與跨國管理顧問的戰略管理項目，察覺所謂的“戰略的管理”還只是“管理的戰略”。總言之，國外公共部門戰略管理的教學與實踐的發展并不理想，借鑒便無從說起。

二、中國公共戰略管理的特性

既然借鑒無從說起，出路便只有反思與創新。首先是要反思我國公共管理的特性。西歐國家的公共部門戰略規劃是在特有政治框架下進行的，以美國為例，其政治制度建基于資本主義和個人主義，許多政策與戰略皆為政治利益交換的結果，并沒有照顧美國人民的根本利益，也缺乏長遠利益的戰略考慮。相對而言，我國政策制定權力集中，國家發展的政略清晰。是故，我國公共管理領域的戰略管理，是一個整體的活動，涉及的是全局的統一發展，維護的是全國人民的根本利益。由于我國公共管理有這樣的特性，戰略管理便屬于系統工程，而并非西歐國家公共部門層面的戰略管理或戰略規劃。掌握了上述整體性、全局性與統一性的特點，還需注視兩個重點。

(一)整體及全局性的特質

中國的公共戰略管理，性質與卓越跨國企業的戰略管理相近。許多跨國企業雖然有許多不同業務的子公司(群)，但整體發展而言，政略與戰略皆由總公司領導層統一制訂，繼而進行戰略管理。此外，由于各行業環境及業務本質的獨特性，故跨國企業管理層下放戰略管理權利，但要求子公司(群)的戰略發展和總部的吻合，并制訂指標，以計量子公司(群)的戰略管理對整個集團業績表現的影響。在企業戰略管理，戰略管理者經過對內外部環境的綜合分析，可以制訂多層次戰略，包括最高層次的總戰略，第二高層次的管治性發展戰略及引導協調戰略等，第三個層次的功能戰略——包含核心能力戰略、市場發展戰略、財務戰略、研究戰略、研究發展戰略、運籌戰略、購材戰略、物流戰略、人力資源管理戰略及資訊科技戰略等；這些功能戰略各自包含不同的策略及行動方案。

我國的公共戰略管理也同樣包含三個方面：(1)高層次的總政略，如“帶領全國各族人民實現國家富強、民族振興、社會和諧、人民幸福”；(2)第二高層次(為達到總政略目標而擬訂)的管治性發展戰略——如“(黨)把握方向，謀劃全局，提出戰略，制定政策，推動立法，營造良好環境”(而非什么都管)，引導協調戰略——如“加強黨的執政能力建設……深入研究社會管理規律，完善社會管理體系和政策法規，整合社會管理資源。建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”；(3)功能戰略，即不同地域、部門、單位依照其獨特職能、外部環境和內部條件進行功能戰略的管理，目的是各盡其能，致力達到總政略目標。

(二)國家政制框架的含義

中國是人民民主專政的社會主義國家，只有公共戰略管理或國家戰略管理，而沒有公共部門的戰略管理，因為所有國家、政府、社會的部門、企業及事業組織的政略(即至高層次的目的)都是一致的——“不斷完善社會主義的各項制度，發展市場經濟">社會主義市場經濟，發展社會主義民主，健全社會主義法制，自力更生，艱苦奮斗，逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”。所擬訂及執行的管治性戰略與功能戰略會有所不同，只因系統層次不同及部門職能有別而已。是故，在我國進行戰略分析與推行戰略管理，必須從系統工程角度考慮；而不同地域或部門所進行的局部性政略導向的功能戰略管理，也必須和整體的戰略管理相配合，有違整體政略或戰略的，如憲法早以法律的形式確認了的國家與公民權責，便必須修改。 總而言之，國家的政制直接影響公共管理領域的戰略管理。由于我國國情獨特，故西方國家的公共部門戰略管理概念在我國的應用，有必要反映我國國情的獨特性，乃至客觀而言，我國公共戰略管理是系統工程，是一個整體的活動，在我國進行的是公共戰略管理或國家戰略管理，而非公共部門戰略管理。

三、三極戰略管理模式

上文提出，我國公共戰略管理的框架包含三個層次：高層次總政略，第二高層次管治性及引導協調戰略，和第三層次功能戰略。但這都只是從靜態角度分析的結論，如何進行戰略管理尚要從動態角度考慮。自20世紀60年代，開放系統論與“新科學群”驅使社會科學家從嶄新角度分析社會現象，也迫使戰略管理學者從動態角度重新評估組織外部環境變遷的規律、含意與啟示。因此，有不少學者將研究重點放在戰略思維——戰略思維涉及動態了解、抽象分析、智能運用等綜合化、直覺化及非理性化等思維能力的應用。在未來營運環境變得更為動蕩時，戰略思維便會更為重要。故此，戰略思維應該是21世紀中國公共戰略管理的核心屬性。

此外，從開放系統論的視角看，子系統的運作——即政府、市場及社會三大子系統的任務、戰略、策略與日常運作——必然影響整體中國公共管理系統的戰略管理。故此，中國公共戰略管理者便有三個特別任務：(1)要全面深入分析方方面面的矛盾，加以化解，使子系統能配合整體的戰略發展；(2)由于中國公共管理是一個龐大系統，因此要避免主觀地或頻繁地推行戰略管理，否則會引起反效果，如激化尚未化解的矛盾；(3)要應用工具理性管理，優化整體中國公共管理系統，使政府、市場及社會三大子系統形成一個運轉如一的高效體(highperformingentity)。

第一及第二個特別任務要求戰略管理者運用戰略思維，了解外部環境和內部條件，分析根本的矛盾及矛盾轉化的本質、方向及速度，做出初步的政略、戰略決策，繼而進行相關的戰略管理，即全面的環境分析、強弱危機綜合分析、戰略擬訂、編制執行方案及戰略執行等活動。

第三個特別任務則要求戰略管理者重視及推行理性形管理。理性形管理是指20世紀建基于傳統工具性管理理論(in_strumentallyrationalmanagemem)。從科學管理到管理科學、目標管理及全面優質管理，此等管理理論要求管理者從客觀角度分析管理現象與現象的因果關系，從而采用符合邏輯分析的觀點與假設，做出管理規劃，建立機制，引用科技，制訂行動方案，監管控制，評估衡量效率、效益。國外研究發展中國家的行政問題的文獻揭示，管理不善是一個普遍現象，而行政改革不斷。正是為了改變行政系統非工具性理性運作的問題。換言之，我國要進行系統工程的戰略管理，便必須強化公共管理系統的工具性理性管理。諾貝爾獎獲得者西蒙在1976年介紹了理性的世界觀、研究法及應用手段。西蒙論述了兩個層面的理性：內涵理性(substantiverationality)和工具性理性(instrumentalrationality)。

內涵理性是有關如何理性地找出應該辦好的事，而工具性理性是有關如何把事情辦好。兩者相輔相承：若管理者決定做一些不該做的事，卻成功地應用工具性理性將不該做的事情辦得很好，其后果是可以極為嚴重的；若管理者基于內涵理性找到應該做的事，卻未能應用工具性理性把應該辦的事情辦好，則徒勞而無效益。在現實生活中還有另外兩種情況：(1)管理者能夠將內涵理性與工具性理性結合，找出應該做的事而辦得很妥當，是為卓越的表現；(2)決定做不該做的事情而且辦得一團糟，這正是平庸世界的普遍現象，雖可笑，但無可避免。王大海教授的論文便揭示了當今中國公共管理系統的多樣化問題導致戰略管理變為名不符其實的過程。這反映我國急迫需要進行理性形管理，使公共管理系統的運作，趨向合理、邏輯及效能化；同時，也要致力發展戰略思維能力，以便找到應該辦好的事情和糾正工具性理性管理問題的解決辦法，從而提高管理能力及效能。

總括而言，中國公共戰略管理包括三個方面：(1)戰略思維；(2)政略、管治性戰略及功能戰略的管理；(3)工具性的理性形管理。換言之，我國應該推行的是“三極戰略管理模式”(TheTrioModelofStrategicManagement)：即將戰略思維、戰略管理及理性形管理作為三位一體的考慮，在面對全國整體發展過程出現挑戰時，便按實際情況應用戰略思維、戰略管理與理性形管理，或三者組合應用：在某些情況下重點執行理性形管理，某些情況下揉合戰略思維及理性形管理，或戰略思維、戰略管理并重。

四、結語

本文提出，我國必須應用三極戰略管理模式——即將戰略思維、戰略管理及理性形管理作為三位一體的考慮，缺一不可。三極戰略管理的實踐，涉及公共管理、政治、社會等領域的敏感而又深層的問題和矛盾，而研究過程中亦會暴露個別領導、部門或群眾的問題，現實的應用過程充滿艱辛。千里之行，始于足下，學者首要進行的便是應用多層次、多層面定性分析法，將不同職能及政策項目公共組織(包括提供經濟、社會服務的單位)加以分類；繼而分析不同組織面對的困難、組織運作和整體公共管理系統的政略及戰略的相互影響的關系及矛盾，把困難、影響及矛盾加以分類，以便進一步實證研究。在完成分類后，便可以按照上文提及的戰略——總戰略、管治性發展戰略及引導協調戰略與功能戰略——作比較，分析不同的公共管治職能、功能管理應該有何種層次及哪種類別的戰略群，再從整體戰略考慮戰略群的關系及矛盾，從而指出實現三極戰略管理的實踐模式及問題，進行證實研究后，便能提出相對可行、有效益的三極戰略管理完善建議，優化我國戰略發展。