【論文摘要】： 自2001年始在全國推行相對集中行政處罰權的試點工作已經有近5年的時間了，各地新聞、媒體中關于城管人員遭受暴力抗法的報道屢見不鮮。在互聯網的搜索引擎中輸入“城管、暴力抗法”進行搜索，所得到的結果更是令人觸目驚心，城管執法遭遇暴力抗法不僅次數多、性質嚴重，而且具有一定的普遍性，全國各地城管執法隊伍無一例外都曾遭遇過暴力抗法事件。結合不同程度的暴力抗法情況，小則造成堵塞正常通行，大則發生沖突事件造成管理者、被管理者受傷并升級為治安事件、刑事案件，該現象已經嚴重影響了政府部門的正常工作的開展，對治安穩定帶來了隱患。為了有效降低該暴力抗法事件的發生率，最大限度的維護權威。本文就城市管理中暴力抗法行為的控制與預防展開論述。

【關鍵詞】： 城市管理 暴力抗法 控制 預防

一、暴力抗法的概念及法律界定 暴力抗法是指以暴力、威脅的，阻礙國家機關工作人員依法執行職務的行為。城市管理行政執法工作中的暴力抗法，即：是指城市管理行政執法機關在開展行政執法過程中遭到被管理者的辱罵、毆打、集體起哄、圍攻、強行奪取被扣沒物品等行為。情節性質嚴重的將直接構成妨害公務罪并追究其刑事責任。（注釋1） 但是，相對集中行政處罰權工作的開展在我國是一個新生事物，由于執法主體自身存在的引起的暴力抗法事件也時有發生，且常存在一定的糾紛，因此在對該事件的查處、定性等方面應慎重對待，正確區分暴力抗法中的“罪與非罪”等方面的問題。一是要分清暴力抗法行為和群眾同某些城管執法人員違法亂紀現象作斗爭行為的界限。后一行為是正當的，不僅不能定罪，還應予以保護和鼓勵，予以嚴肅查處；二是要分清暴力抗法行為和非暴力阻饒行為的界限。群眾提出合理要求或不了解政策，或者城管執法人員粗暴生硬、故意挑釁等，而發生吵鬧、漫罵、糾纏、不服從管理、頂撞執法人員，或者與城管執法人員拉扯推搡物品等，屬于互有責任甚至責任在城管執法人員一方的情節輕微的一般矛盾，或依據《治安管理處罰條例》查處，或批評，不能論罪；三是要分清故意行為和過失行為的界限。妨害公務罪主觀上必須是故意，而且是直接故意犯罪，即明知城管執法人員在依法執行職務，還以暴力、威脅方法阻礙其執行職務，并且對結果的發生持積極的希望態度。這是構成妨害公務罪的主觀要件。但是，如果行為人不知道對方是正在執行職務的城管執法人員，或者誤認為城管依法執行職務而不合法進行阻礙，在客觀上雖然妨害了城管執法人員依法執行職務，因為不符妨害公務罪的主觀要件而不構成本罪（注釋2）因此，城管執法人員出示證件、文明執法、依法行政能有效防止暴力抗法者在故意和過失問題上的糾纏不清，有利于公安機關準確定罪。

注釋1：《刑法》第277條有關規定：以暴力、威脅方法阻礙國家機關工作人員依法執行職務的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。 注釋2：妨害公務的犯罪行為若是對國家安全機關、公安機關依法執行國家安全工作任務的，其既遂不以行為人實施暴力、威脅行為為要件。 二、我國城市管理工作現狀及其特征 目前，我國城市管理工作實行的是相對集中行政處罰權的綜合執法。其是城市管理邁進化法制管理軌道的最佳途徑，是的呼喚，是維護政府權威、樹立城管良好形象的需要。（注釋3）在城市管理綜合執法中，將市政、規劃、環保、公安、工商等城市行政機關的全部或者部分執法權收歸城市管理行政執法機關來統一行使。全國各地城市管理機關的名稱又所不同，有“城市管理行政執法局”，“公共事務管理局”，“市容管理局”等（注釋4）。 城市管理綜合執法呈現出以下幾個特征：1、綜合范圍廣，集中程度高。主要表現在綜合執法的范圍相當廣，涵蓋了市容環境衛生管理、環境保護，園林綠化、城市規劃管理、工商行政管理、市政公用管理中違章行為的行政檢查和行政處罰，原來的管理或者處罰機關不再享有此權利，僅提供相關的咨詢和技術支持。2、長期存在，穩步。城市管理綜合執法部門是作為城市管理工作的一個長期存在的部門而設立的，執法活動具有長期、長效和相對固定的特點，具有完整的執法體系，責、權、利清晰與社會同步并存。3、操作簡易，效率較高。主要表現在綜合執法事項大多屬于特定區域內大量存在的、情節較輕的、查處難度不大的違法行為，因此在實際操作過程中大量適用“一般程序”（注釋5）與“簡易程序”（注釋６：），不僅有利于社會城市的管理，還有效提高了政府的辦事效率。4、有一定的局限性。主要是由綜合執法性質、人員素質、執法范圍等因素決定了在實施綜合執法工作中不可避免的會出現一系列問題。 自2001年，全國推行相對集中行政處罰權（試點）工作開展以來，北京、長沙、天津、上海、廣州、南寧、合肥、青島等城市都進行了城市管理體制改革，實行了城市管理綜合執法，并探索出了成功經驗。經過幾年來的實踐，綜合執法的好處突出表現在以下幾方面：

注釋3：《中華人民共和國行政處罰法》第三章，第十六條之規定，“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”。 注釋4：據城市管理行政執法網站，“www.chinacity.com.cn”各地城管顯示。 注釋5：《中華人民共和國行政處罰法》第五章第二節） 注釋6：《中華人民共和國行政處罰法》第五章第一節。 一是有利于明確職責，營造整潔的市容環境。在實際運用中更易于明確各職能部門的職責，減少扯皮，有利于城市管理工作的順利開展。二是有利于維護老百姓的合法權益。一方面，由一支隊伍對各種違反城市管理法律法規的行為進行處罰，當事人也容易認識到自己的錯誤，接受處罰，避免了重復扣押工具，重復交罰款。另一方面，能有效保障群眾正常行使監督權力。三是有利于政令暢通，齊抓共管。一方面可以精簡機構，另一方面可以促進各職能部門的協調合作。四是有利于建立一支高素質的城市管理監察隊伍，樹立政府形象。 三、我國城市管理中暴力抗法行為的表現形式及其頻發的成因 （一）城市管理行政執法工作中暴力抗發的表現形式 1、單一對抗。單一對抗：指社會單一成員在城市管理行政執法部門行使執法權的過程中，不滿行政執法行為或錯誤地認為行政執法行為侵害其合法權益或因其它原因而采取的故意或過失對抗執法的現象。個體對抗執法人員的組成主要為：一些外來流動人員、“兩勞”釋放人員、下崗職工、同時其中也不乏有錢有背景的個體私營業主或老板。其常利用“單一”個體，活動自由，“不怕制裁”的心理與行政執法人員進行暴力對抗，因此個體對抗執法現象具有發生頻率高、處理難度大等特點。甚至在“一個人吃飽，全家人不餓”的心理驅使下，個別對抗者表現的甚為“囂張”，個體對抗人員中又常常是一些法律意識觀念淡薄甚至“法盲”者，或是一些有地位有背景的人，在城市管理行政執法機關處置此類事件時造成了一定的難度。 2、多人、群體對抗。群體對抗：指社會群體共同對抗執法的現象，其行為發生往往存在諸多原因，情況較為復雜，對抗人員又具有較復雜的心理因素。在很多時候，群體對抗者常抱有“法不責眾”的頑固心理進行對抗，其中的個別對抗者存有“被他人利用”或“利用他人”進行對抗執法的心理，因此群體對抗具有一定的隱蔽性，情況復雜較難處理，稍有不慎，可能引發更加重大事件的發生，因此需要特別引起關注，群體對抗事件具有處理起來難度阻力特別大，難以及時高效處理等特征。 3、利用弱勢群體進行對抗。社會中的弱勢群體主要包括，老人、婦女、兒童、殘疾人等。此種對抗為特殊群體對抗，對抗者常常利用弱勢群體受廣大市民同情的心理與執法者進行對抗，動輒大呼大喊“某某打人啦”，虛造聲勢。同時，在“申張正義”時利用各種手段對執法者進行暴力侵犯。在此類對抗過程中，某些不明真相的群眾只看到個別片斷，根本不能夠作出客觀、真實、理性的判斷，盲目的對弱勢群體抱有同情心，因此此種對抗危害特別大，由于常常得不到群眾的理解，處理阻力很大，需要在細致觀察的基礎上，找準癥結所在，有效的進行處理。 （二）導致暴力抗法的原因 城市管理行政執法工作難度特別大，工作千頭萬緒，又需要以道路為載體，開展機動巡查和徒步巡查，常常與一些占道經營、流動攤販或不文明施工和運輸等違章行為進行正面接觸，其牽涉面廣。因此，遭遇到對抗執法現象的機率也較高。雖然暴力抗法事件的發生有其主觀和客觀方面的因素，但大致可分為以下三種： 1、當個人利益受到損失，錯誤的選擇暴力抗法。城市管理行政執法部門在行使職權的過程中維護的是國家和廣大人民的利益，進行暴力抗法的個人或組織則注重的是其個體或群體的利益，當個人利益與集體利益相互沖突時，某些公民選擇的不是合法解決矛盾，而是走極端，選擇暴力抗法的違法途徑，利益沖突也就進而演變、升級成為暴力抗法事件。 2、法制觀念淡薄，認識水平低下。城市管理行政執法工作者面對的管理對象大多是社會上的弱勢群體，經濟基礎較差，文化水平較低，法制觀念、意識較弱，他們對自己違章行為的認識大多停留在“下崗職工享受政府優待”、“養家糊口”、沒有犯法。因此，即使有些當面承認錯誤，往往是“口服心不服”，并沒有真正認識到違章行為給市容市貌帶來的負面影響。同時，哪些條件較好而進行暴力抗法的組織或個人，其中很多為物質水平與精神財富差異較大，有的甚至以其較為強大的經濟后盾與行政執法部門進行“對抗”、“蠻干”，其認識水平、個人素養較為低下，此類原因主要表現為導致違法行為的主觀性因素。 3、執法人員素質不高，性不強，不文明所致。在暴力抗法事件的諸多原因中，有一種情況是特別應當引起行政執法部門的關注和警覺，那就是行政執法部門自身原因所導致了暴力抗法事件的發生。但是，此類原因有其特殊性，某些執法人員認為違章者屢教不改，應當予以嚴厲打擊，因此在執法方法比較簡單，態度較粗暴，導致違章者不服管理的逆反心理；有的執法人員則認為穿上一身制服，就有權力，想怎樣管理，就可以不顧違章情節的嚴重程度，采用一刀切的方法來管理，也不給違章者解釋、申辯的機會，不理會違章者的情緒變化，導致矛盾的進一步升級。此外由于一些執法人員在執法實務方面經驗不足，或因執法水平有限，使用法律法規上有偏差，有的甚至作出了錯誤的處罰決定，一些年輕隊員還會因為遭受一些違章者無理言語的攻擊，認為有失面子，而采用了極端手法而導致暴力抗法事件的發生。應當注意，從個案而言，倘若由于自身作出了錯誤的決定或因執法隊員的粗暴執法而導致暴力抗法事件發生，勢必影響隊伍整體形象的樹立，老百姓的意見也會很大，行政執法監督部門應及時介入，作嚴肅處理，其個人或組織應當承擔起相應的責任。因此，執法人員只有自身硬，才能打硬仗，這是基本要求也是文明執法工作的一條標準線。 4、城市管理行政執法工作中的強制力不夠所致。相對集中行政處罰權后，城管執法部門要對涉及多個方面的違法行為進行查處，其行政強制有鮮明的行業特點，涉及的法律法規較多，可依法適用的強制方式較為豐富，但是有效執行力量相對較弱。如由于城管執法部門只能對已經發生或正在發生的違法行為進行查處，而限制人身自由的強制措施只能由公安機關行使，（注釋6）所以，城管執法中的行政強制措施只能是城管執法機關為了制止正在發生的違法行為，或者為了保全證據而對相對人的財產采取的一種限制性強制手段。如查封、扣押強制措施只能針對無照經營活動中的工具或物品；封存措施只能對產生噪聲污染的器材或設備；扣留車輛強制措施只能對違章停放的非機動車輛。同時，城管執法適用依據混亂。相對集中行政處罰權后，城管執法部門職能趨向綜合化，涉及法律依據龐雜，而眾多的法律、法規也都沒有明確的、強有力的強制手段來保證當發生暴力抗法事件時，可以采取那些有效的制止措施。

注釋7：關于避免本人危險的規定，不適用于職務上、業務上負有特定責任的人。同時正當防衛和緊急避險不能超過必要限度。

參考： 1、《刑法新釋與適用》 作者：李曉明 辛軍 出版時間：2003年9月1日 出版社：武漢大學 2、《行政處罰法新論》 作者： 馮軍 出版時間：2003年1月1日 出版社：檢察 3、“中國城市管理行政執法網”www.chinacity.com.cn 4、《最新行政處罰法律解讀與操作指南》 作者：熊志剛 劉剛 出版時間：2005年7月1日 出版社：中國法制 5、《治安行政處罰通論》 作者：石宗政 出版時間：2002年1月1日 出版社：人民公安 6、《以案說法--行政處罰篇》(以案說法叢書) 作者：胡錦光 出版時間：2000-1-1 出版社：中國人大