［摘要］近年來，在以人為本理念和構建社會主義和諧社會實踐的引領下，我國政府管理論文" target="_blank">行政管理工作取得了巨大成就。但是，如果從多方面綜合審視，我國政府管理績效與經濟、政治、文化和社會發展的現實要求還存在一定距離。造成這種現狀的原因有認識方面的、有體制機制方面的、也有管理主體方面的，必須深化政府管理體制改革，在理念定位、角色定位、目標定位、路徑選擇和方法選擇等方面推進政府行政管理創新。

［關鍵詞］政府；行政管理；對策。

隨著政府管理體制改革的不斷推進，各級政府的行政管理職能與運作方式都有了很大改觀，并在實際工作中發揮了巨大作用。但與社會主義市場經濟發展的需要相比，與構建社會主義和諧社會的目標相比，與以人為本的現實要求相比，還存在差距，還需要在科學發展觀的引領下進一步探索應對措施。

一、當前我國政府行政管理中存在的問題。

當前我國政府行政管理中存在的問題，主要表現為在思想觀念上重經濟建設輕社會管理，在管理主體上重政府作用輕多元參與，在管理方式上重管理控制輕協商服務，在管理環節上重事后處置輕源頭治理，在管理手段上重行政手段輕法制規范和道德自律。

（一）政府行政管理績效與經濟發展的現實要求存在差距。

第一，宏觀經濟調控效益有待進一步提升。從以人為本的角度看，經濟發展只有給人帶來幸福才具有意義，政府的管理工作不能脫離這個目標。但是，這個要求并未完全達到。一個很明顯的例子是，近幾年最令人們關心的房地產問題一直熱度不減，房價不斷攀升，直接影響著群眾的利益。雖然政府對房地產調控采取了許多措施，但效果并不明顯，還引發了廣泛質疑。第二，微觀經濟管理效益有待進一步提升。一些部門的管理中存在著“越位”“錯位”“缺位”現象，造成一些地方政府在管理中措施不當，直接或間接影響了人民群眾利益。特別是在我們當前提倡低碳生活的背景下，行政投入和行政績效之間的較大反差還不符合科學發展觀的真諦。第三，對發展主體的定位有待進一步明確。發展權的主體是人，尊重人的發展權本質上就是尊重人的自主發展。但是，一些部門把發展權片面理解為“政府的發展權”，進而濫用“政府發展權”，危害人民群眾其他權益的現象時有發生。

（二）政府管理績效與我國民主政治發展的要求存在差距。

第一，步調不夠協調。計劃經濟時期的管理方式造成的慣性依然存在，一些地方政府習慣于發號施令和通過審批等行政手段進行管理，這種習慣性做法體現的是一種自上而下的長官意志而不是民主作風。其次，政府行政管理體制改革相對滯后，一些干部只唯上不唯下，只唯“功”不唯實，群眾的利益往往在“政績”追求中打了折扣。官僚主義的影響也大量存在，在一些地方民主權利成了擺設。第二，內容不夠配套。加強民主管理，實行依法行政，是體現政府管理中人本關懷的主要措施，也是現代管理的基本方向。然而，這方面制度管理建設的內容還不配套，權大于法、言大于法以及利益代法的現象時常表現出來。第三，運行機制不完善。市場經濟">社會主義市場經濟體制下的政府職能定位有待進一步明確，服務型政府組織機構需要進一步完善，適應改善民生、落實科學發展觀的能力需要進一步提升。

（三）政府管理績效與文化事業發展的要求存在差距。

在文化事業方面，政府的文化管理職能沒有充分發揮，教育體制和教育機制方面的協調都不夠有效。在很長的時間里，教育的主題詞是“普及”“跨越式發展”“重點建設”“爭創世界一流”，以及高校“擴招”“合并”“大學城”等。這些“發展”的光環不僅沖淡了教育改革的本質，也在一定程度上掩蓋了教育不公的狀況。日益拉大的學校差距、不斷升級的“擇校熱”、高昂的教育收費加劇了業已存在的階層差距，享受“優質教育”越來越成為金錢和權力的較量，成為富裕人和有錢人的專利。權學交易、錢學交易、招生腐敗、學術腐敗等現象嚴重損害了教育的公益性和公正性，對人的發展造成許多思想障礙和心理挫折。

（四）政府行政管理績效與改善民生的要求存在差距。

政府行政管理理論不夠完善，缺乏一整套完整的體系，理論框架、基本參數和操作規程等都需要進一步創建和完善。實際操作中，重強勢群體權利輕弱勢群體保障、重經濟指標輕社會管理、重管控工作輕服務工作的現象依然存在。行政管理方式不夠靈活，公民參與管理的質量不高，社會組織的作用沒有得到應有的重視。管理手段比較單一，沒有達到綜合運用各種渠道、各種途徑、各種設施妥善解決社會問題的境界。政府的公信力、引導力和影響力都有待提升，近期日本地震影響下的中國鹽恐慌，再次表明改善政府管理任重道遠。

二、造成當前政府行政管理問題的主要原因。

（一）政府管理人員的素質影響管理的質量。

我國政府管理人員的整體素質是好的，他們為貫徹落實以人為本做出了巨大貢獻。但是，在現有的公務員隊伍中，一些領導干部的“一言堂”和“家長制”作風使個人權利欲望極度膨脹，而且，我們現在的“一把手”負責制也使個別干部找到了獨斷專權的“理由”或借口。其根本原因是脫離以人為本，行政決策機制不完善，行政管理制度存在漏洞，執法部門和權力部門對政府工作人員特別是級別較高的領導干部的行政行為缺乏相應的有效制衡機制。有的政府工作人員法制意識、責任意識還不強，習慣于工作怎么好做就怎么做。一些政府公共管理政策封閉運作嚴重，違背了深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的行政主旨。

（二）政府管理中的監督缺位影響管理效能。

目前，我們的政府工作遠沒有形成全面有效的監督機制。一是人大、政協、媒體等社會各方面對于政府工作的監督并沒有真正體現監督的實質，一些不符合法律法規的行為在所謂的“中國國情”“中國特色”借口下被一再演繹。如目前我們雖然也實行了工程建設項目招投標制度等措施或做法，但由于缺乏有效的制約機制，在實際操作過程中往往不盡如人意。二是群眾對政府工作難以實行有效監督。一些地方行政程序的參與度較弱、公開度較低、公正性差較，對違反行政程序的責任追究制度也不健全。相當一部分行政程序缺乏民主性和透明度，甚至沒有給當事人應有的申訴權和申訴機會。三是群眾的民主意識和運用民主的能力還不適應監督工作的要求。在一些人眼里，有關的法律制度也還是掛在墻上的風景。四是在一些熱點、難點和焦點問題上，如拆遷問題、農民權益保障、群體性突發事件、物價問題等，監督不力的現象很嚴重。

（三）現行政策之間的“打架”現象影響行政管理績效由于制定政府公共管理政策的主體較多，這些主體本身又都是獨立的利益部門，在政策制定中必然存在著利益糾葛，造成政府公共管理政策制定中協調不夠，出現不同條例相互“打架”的現象，政府公共管理政策之間相互抵觸、彼此沖突的情況時有發生。一是部門之間存在政策沖突。一些地方、部門為了自己的小團體利益相互拆臺，甚至以損害別的部門利益為代價獲取局部利益。二是一級政府或上級部門制定的政策與本級政府的部門或下級業務部門的政策相沖突，使全局利益受到損害，助長了地方保護主義。三是政府公共管理政策之間不配套，造成一些管理機構以所謂“因地制宜”或“具體問題具體分析”為借口，搞“上有政策，下有對策”之類的活動。四是問責制的問責尺度不一，缺乏專門、完善的問責法，各級政府和政府部門之間的職責劃定不夠清楚、權限許可不夠明確、問責程序不健全、問責主體和問責范圍過于狹窄。在實際操作中，還存在重權力輕責任、重態度輕處罰、重處罰輕預防等現象。

（四）發展中的認識誤區降解了政府行政管理的實際功效。

在增長方式上，一些政府部門片面關注ＧＤＰ，把它異化為某些形象工程，脫離了現代社會應有的人文關懷。一些地方領導熱衷于建豪華廣場，脫離實際追求“形象工程”“亮麗工程”“夜景工程”，希望用城市的變化來展現自己的政績。有的地方不顧群眾反對，大肆圈地賣地，通過各種手段“擠占”群眾利益，在當地引發了諸多社會矛盾。一些干部對服務型政府的認識也存在問題，簡單地認為服務型政府就是強化服務職能、取消管理職能，結果在一定程度上忽視了政府發揮市場監管這只“看得見的手”的作用，出現了生產安全問題、食品安全問題、藥品安全問題等。還有，人們內部矛盾的化解效果不理想，社會思想道德的引導效果不理想，農村土地征用中的問題解決效果不理想，等等。

三、解決當前政府行政管理問題的思考。

哈耶克認為，良好的制度、利益共享的規則和原則，可以有效引導人們最佳地運用智慧，從而可以有效引導有益于社會目標的實現［１］。這對我們探討解決當前的政府行政管理問題是一個有益的啟示。從理論層面上解決當前政府管理中的問題，要建立和完善政府管理理論。從實踐層面上解決當前政府管理中的問題，要創新政府管理體制、機制。在操作層面上要強化公共服務理念，踐行為民服務、為黨盡責、為國盡心的服務意識，創新和完善服務方式，形成多元聯動、多方激勵、多重監督的良性機制。在制度層面上要健全和完善相關立法，形成運行有理、操作有據、執行有度的管理規范。

（一）在理念定位上牢固堅持以人為本。

我國是社會主義國家，“一切權力屬于人民”，人民是國家的主人，也是國家權力的源泉。這就決定了為人民服務是政府最根本的職能。馬克思主義經典作家都對政府的“服務”職能有過充分論述，如馬克思的“公仆論”、毛澤東的“全心全意為人民服務”、鄧小平的“管理就是服務”等，都闡發了這方面的思想。江澤民同志提出的“三個代表”重要思想，進一步深化了這一主題。

基于上述認識，政府行政管理要圍繞“以人為本”這個理念來進行。而且，“關注民生，創建良好的公共秩序，優化社會資源的合理配置，維護公民的合法權益，確保人民群眾安居樂業，是政府管理義不容辭的責任和義務”［２］。要樹立以人為本的行政管理思想，堅持全面、協調、可持續發展觀，努力做到經濟發展與環境保護并重，城市發展與農村發展并重，堅持執政為民，讓人民群眾得到更多實惠。城市發展要給市民提供一個清潔、美麗、富裕、和諧的環境，農村發展要致力于提高農民生活質量和社會地位，科教文化發展要以為國家培養思想道德和專業文化知識雙優的高素質人才為宗旨，財稅金融分配要兼顧人民群眾的實際承受能力，社會建設要以提高全民的幸福指數為目的。

（二）在職能定位上實現全方位的角色轉換。

“社會管理體制改革的方向是發揮民眾參與在社會管理和公共服務中的基礎性作用，多元治理更需要激發廣大人民群眾的主體意識”［３］。這需要轉變角色，致力于完善群眾的利益維護機制，包括利益表達機制、訴求表達機制、矛盾調解機制和權益保障機制，不斷滿足人民群眾的物質和文化生活需要。首先，從地方政府的行為和權力角色上看，要做好三個方面的工作：一是維護社會治安，形成安定有序的良性發展狀態；二是提供公共產品和公共服務，積極推進基本公共服務均等化；三是妥善規劃和引導經濟發展，形成全面協調可持續的良性發展局面。其次，變換服務角色，滿足廣大人民群眾的公共需求，在收入分配和再分配過程中兼顧效率和公平，對低收入家庭和個人提供最基本的生活必需品，讓每一個公民共享發展成果。再次，執行市場規則，打擊違法行為，保護正常競爭和合法經營，完善市場制度，保證市場的完整與統一，維護市場經濟秩序，通過法律以及規章，完善市場運行和調節體系，建立社會信用，保護包括私人財產在內的各類資源產權，為各類經濟主體創造自由選擇、公平競爭和安定有序的經營與發展環境。

（三）在目標定位上完善政府的公共服務職能。

公共服務型政府是以社會本位、公民本位的行政理念為指導，以社會和公眾為中心，以促進社會進步和滿足公眾需求為目標的政府。公共利益是服務型政府行政活動的邏輯起點和最終歸宿，任何偏離公共利益的行為和做法，必將使服務型政府失去原本的意義。在現實政府行政管理過程中，個別地方和部門受自身利益驅動，以本地區和本部門的利益為行動原則，形成各色的地方保護主義；部分政府部門因追逐自身利益導致機構規模不斷擴大，行政經費日益上漲；個別公務員以權謀私，其行為嚴重影響著政府的威信，毀壞了政府形象。這些現狀必須徹底扭轉。公共服務型政府應以公共利益為價值取向，圍繞公共利益開展活動。從本質上講，公共利益規定了服務型政府的行政方向和職能范圍，公共利益是服務型政府最根本的價值訴求。建立服務型政府，要樹立牢固的公共利益觀念，把公共利益觀念置于核心地位，使政府行為在公共利益觀念的支配下服務于公共利益并使之最大化。要從管理控制觀念轉變為服務觀念，從高人一等的“管理者”“父母官”轉變為人民的“公仆”和“服務員”，使服務意識貫穿于行政管理的始終。

（四）在路徑依賴上切實尊重和保障人權。

“保障公民合法權益，促進民生問題解決，是推進社會主義政治體制改革的現實選擇”［４］。這要求我們的各級政府堅持群眾路線，堅持實事求是，堅持以人為本，堅持透明原則。在此基礎上，體現管理的科學性、統一性、群眾性、創新性和靈活性。具體地講，要做到以下三個方面。一是保障發展權。發展權完整意蘊應當是自主發展。為了促進發展，政府可以通過典型示范來引導，通過國家幫助和輔助來規范，不能搞強迫命令。二是保障財產權。財產權問題在農村土地征用和城市拆遷中表現得很突出。盡管國家為保證農民權益做了很多有益的工作，但仍然有很多問題亟待解決。在一些地方，農民的發展權和財產權被肆意踐踏，導致農民喪失發展能力，也造成一些地方農民越級上訪，甚至出現極端行為。三是保障社會公正。“要充分保障公民權利，必須確立權利平等原則和建立健全權利制約機制”［５］，著力保障和改善民生，完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的分配關系。促進就業，構建和諧的勞動關系，合理調整收入分配關系，努力提高居民收入在國民收入分配中的比重和勞動報酬在初次分配中的比重，健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系。

（五）在方法選擇上完善政府運行范式。

第一，經濟職能要由單純的經濟增長型向社會和諧型轉變。毫無疑問，政府適度的經濟干預和市場機制的良性運轉是經濟增長的重要手段，經濟的可持續增長又能夠促進社會的和諧發展。但是，政府經濟職能的轉變與定位是經濟可持續增長的直接性前提，又是社會和諧發展的根本性前提。這是提高政府行政管理績效的重要環節。第二，由封閉式的集中決策向開放式的民主決策轉變。在革命時期，出于階級斗爭的需要，各種決策需要高度保密，而且保持下級絕對服從上級，這是完全必要的。計劃經濟時期，我們采取了集中統一的計劃經濟模式，也要求通過政府的權威來推進各項計劃的執行。但是在當前，這種決策模式必須向開放式和民主參與的決策模式轉變，即從封閉型的行政體制向公開透明的行政體制轉變。首先是市場化改革造成了利益的分化，使得同一項公共政策對不同的人群有不同的影響，如果公共政策不讓利益相關者參與的話，是難以有效表達他們的利益訴求的。二是只有開放式和民主決策才能夠保證公共政策的科學性和合理性。毫無疑問，方案的選擇過程就是不同利益的表達、競爭以及權衡過程。開放式和民主決策，有助于實現作為管理者的政府（行政機關）、作為利益相關者的大眾和作為政府與大眾之中介的專家之間的良性互動，使“公眾參與、專家論證、政府決策”的體制結構發揮更大的作用。有助于體現公共管理的合法性和公共決策的科學性。三是只有實現了開放式和民主決策才能夠有效杜絕腐敗現象。事實上，我國各個領域的腐敗現象幾乎都與暗箱操作直接相關，這樣最有利于逃避監督。要有效地遏止腐敗，必須實行陽光政策，實行民眾參與式和互動式決策。第三，由“集權行政”向“分權行政”轉變。隨著社會信息化的發展和城市人口、資源流動性的不斷增加，城市管理和服務的重心下移，對政府管理提出了新要求。政府要根據利益劃分、信息多元、回應管理的需求，依據事項的分類和政策管理與執行管理分離的原則，建立分類、分級管理的政府體系，改變“條塊交叉”的行政管理格局。第四，由利益政治化向利益社會化轉變。在社會主義市場經濟條件下，政府應站在市場各種經濟利益之上進行效率和公平之間的平衡，而不是將自己也作為利益的一方放在其中，甚至去與民爭利。這也要求我們的政府部門“立足當代政府公共實踐與和諧社會建設，從社會系統、控制、公眾參與社會管理的角度，結合社會主義建設規律的探索，從案例入手，尋求化解社會管理問題，完善公共服務和社會管理體系，建立一個規范有序的社會管理格局”［６］。

（六）在管理取向上積極創新政府管理模式。

探索“互信———安全”型模式，形成一個融洽的環境；探索“合作———包容”型模式，調動資源，解決矛盾，提升服務效率；探索“民本———服務”型模式，把出發點和立足點放在滿足群眾利益訴求上，以服務質量來檢驗政府行政管理的效果；探索“民主———法制”型模式，發揚民主，依法執政，在法律范圍內完善服務職能；探索“制度———規范”型模式，建章立制，規范服務，形成高效服務的靈活機制。積極推動管理方式和管理理念由“行政管理”向“公共管理”的轉變，由“指令型”向“服務型”政府轉變，由“效率型”向“效能型”政府轉變，由“全能型”政府向“有限型”政府轉變，由“無限責任”向“有限責任”的轉變，“著力打造有限型、高效型、責任型、服務型、廉潔型、陽光型政府，為經濟發展提供良好的政務環境”［７］。就當前而言，政府行政管理創新的重點應放在加強和完善行政管理格局，加強和完善維護群眾權益的體制機制，加強和完善流動人口和特殊人群的管理和服務工作，加強和完善基層社會管理和服務體系，加強和完善公共安全體系，加強和完善非公有制和社會組織的管理，加強和完善信息網絡管理，加強和完善思想道德的引領。

［１］哈耶克。自由秩序原理（上卷）［Ｍ］。北京：北京三聯書店，１９９７。７１。

［２］王星閩。政府管理創新著力點在哪［Ｎ］。光明日報，２０１０－１２－１３。

［３］金書儀。社會管理創新需讓“公眾參與”成為習慣［Ｎ］。解放日報，２０１１－０４－１２。

［４］省部班課題組。發揮制度優勢保障公民權益促進民生改善［Ｊ］。中國黨政干部論壇，２０１１，（２）：１７。

［５］虞崇勝。民生、民富的關鍵是權利和尊嚴［Ｎ］。學習時報，２０１１－０２－２８。

［６］楊軍劍。社會管理中的公眾參與問題探析［Ｊ］。學習論壇，２０１１，（４）：６５。

［７］李太淼。構建有利于科學發展的體制機制［Ｊ］。學習論壇，２０１１，（１）：１１－１２。