【論文關鍵詞】政府信息公開；公眾參與式行政；發展；困境；展望

【論文摘要】新中國成立以來，我國政府信息公開法治化與公眾行政參與制民主得到了長足的發展。當前政府信息公開與參與式行政存在著相互制約的現實困境，我們應立足兩者之間平衡與互動的辯證關系．從轉變觀念、完善制度、構建新模式等方面破解困境并開創美好的前景。

公眾參與是現代民主的重要形式，信息公開則是憲法和行政法領域的重要組成部分。兩者之間是平衡與互動的辯證關系，正如英國社會學家吉登斯在《失控的世界》中坦言：“僅僅依靠自上而下的方式并不能建立一個更開放、更民主的社會。還需要自下而上的公民文化的回應。”因此，政府信息公開和公眾參與的結合才是民主、開放社會的表達形式。民主不是單獨取決于任何一方的發展．而是一種把兩者協調起來的模式。新中國成立以來，我國政府信息公開法治化與公眾行政參與制民主得到了長足的發展。回顧政府信息公開法治化與公眾行政參與制民主的發展進程，剖析政府信息公開與參與式行政的現實困境，在破解困境的基礎上展望政府信息公開與參與式行政的美好前景．對于實現黨的十七大的提出的擴大社會主義民主、擴大有序政治參與、促進決策科學化和“陽光政府”、法治政府的打造具有探索性意義。

一、政府信息公開法治化與公眾行政參與制民主的發展

新中國建立后，中國共產黨確定了人民當家作主的執政綱領，形成了在一切政務活動中發揚民主、充分走群眾路線的優良傳統，奠定了公眾參與民主政治建設和透明行政的堅實基礎。

(一)政府信息公開法治化的發展。列寧曾說過：“沒有公開性而談民主制是很可笑的”。我們黨和國家對推行政府信息公開制度，建設法治政府非常重視。第一階段是建國到改革開放前夕，建立了比較完善的政府信息保密的法律體系，屬于嚴格保密基礎上的政令公開。第二階段始于20世紀80年代初期，我國開始著手政府信息公開制度建設，其中最早推行的是全國農村基層組織的村務公開制度。進入20世紀90年代，在涉及人民重大切身利益的重大政府行政行為的過程中逐步實行聽證制度。1997年以后，政務公開進入了推廣階段。1999年，政府上網工程增加了政府辦公的透明度。2000年，國務院出臺全面推行政務公開制度的通知。闈至此，政務公開作為一項制度在全國基層政府普遍實行。我國政府信息公開制度有了一定的基礎，公開方式逐漸多樣化、公開種類增多，有關立法已經提上議程政府信息公開沒有統一立法之前，有關信息公開的具體規定散見于一大批法律法規之中，如《檔案法》、《保守國家秘密法》、《統計法》等。這一階段的特點是：內容上主要是單向的政務公開．形式上是管理意義上的政務公開。第三階段始于2l世紀初期，一系列規范政府信息公開的地方法規和規章先后出臺。2002年11月6日頒布的《廣州市政府信息公開規定》，是中國第一個信息公開的地方政府規章。截止2007年l2月，我國地方的政府信息公開規定有34個。2008年5月1日頒布實施《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)，則標志著我國第一部系統規范政府信息公開的全國性法律文件的誕生，同時掀起了我國民主政治建設法治化的新篇章。

(二)公眾行政參與制民主的發展。民主與法治既相互矛盾、相互沖突，也相互依賴、相互促進。公眾參與是現代民主的重要形式，行政法治則是法治的重要組成部分。公眾參與行政的理論基礎首先來源于人民主權。國家的一切權力屬于人民，現代國家多采用間接民主的方式實現人民對國家權力的行使，因而行政活動的權力要素從根本上來說源于公眾的授予，是公眾委托行政部門及其公務人員基于公眾的利益與訴求而行使的。因此，在行政法治領域，公眾參與對于保障行政機關依法、公正行使職權．防止濫權和腐敗，對于維護行政相對人的合法權益，培育公民社會有著特殊的意義。

建國60年來．我國公眾行政參與制民主的發展經歷了三個階段：一是建國后到“文革”前10年，中國開始著手民主與法制建設，群眾參與的積極性很高，但參與制民主很不完善，主要是執行的參與而不是決策的參與。二是“文革”10年，這時的民主是不受法制規范和約束的“參與制大民主”，群眾直接行使“公務”的決策權和執行權．離開憲法的指引和規范的民主，已經面目全非。三是改革開放30年，公眾參與成了改革開放的根本動力，中國民主和法治建設均有了前所未有的大發展，真正的參與制民主在中國開始產生、發展，更為重要的是，參與式行政悄然興起，制度保障日益完善。

(三)參與式行政的制度探索與保障。行政自由裁量權大量存在，以及立法權與司法權向行政機關部分轉移，在今日的中國已經是不爭的社會事實和法律事實，這也使得傳統執行性的行政過程日益具有了政治過程的基本要素和特征。參與式民主在中國要解決的核心問題就自然地指向行政過程的民主化。有序和有效的參與式行政，不僅提供行政過程的合法性，而且提高行政的效率和質量。因此，行政過程的政治化客觀上需要將權利元素特別是程序權利元素同時引入，以造成行政過程中權利制約權力的新格局和平衡狀態。

建國60年來，黨和國家高度重視參與制民主的建設。1982年憲法首次明確確立了參與制民主。參與式行政的制度規范和建設開始于20世紀90年代中期．主要體現在：一是參與式行政決策的制度建設，1997年的《價格法》和2002年的《環境影響評價法》，確立了行政相對人參與價格制定、環境及規劃編制等行政決策的制度。《條例》的實施為行政決策的公眾參與提供了基礎性保障。參與式行政的本質為程序正義，因此各地政府積極進行行政決策吸納公眾參與法定程序化的制度性嘗試。2008年l0月1日施行的《湖南省行政程序規定》和2009年1月23日開始施行的《杭州市人民政府開放式決策程序規定》，是保障公眾行政決策參與度的制度范本。二是參與式行政立法的制度建設．2000年的《立法法》，2001年國務院發布《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》，確立了公眾參與國家立法和行政立法的制度。而于2008年元旦實施的《廣州市規章制定公眾參與辦法》，無疑是地方公眾參與行政立法的制度嘗試范本。三是參與式行政執法方廄的制度建設1996年的《行政處罰法》和2003年的《行政許可法》，確立了行政相對人參與有關行政執法行為的制度值得一提的是，2008年實施的《城鄉規劃法》明確規定城鄉規劃草案必須予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。該法首次使公眾參與城鄉規劃有了法律保障．是我國公眾參與民主形式法制化、程序化的重要進展。

二、政府信息公開與公眾參與式行政的困境

政府信息公開和參與式行政作為行政民主理論的兩翼，是政治民主發展的必然產物。政府信息公開是以政府為著力點。通過政府提供信息到公眾被動接受、參與行政的自上而下的形式。其中。公開的性質和程度主要取決于政府機構的自覺性。而參與式行政是以公眾為起點的，其作用方式則是從公眾的利益需求到政府行政立法、決策和執法的自下而上的形式，公眾把握主動權。民主、開放社會的表達形式應該是這兩者的結合。民主的實現靠公眾參與政務，這個過程不僅僅是政府信息公開制度的建立和完善，而且是政府信息公開和參與式行政相互作用的結果，兩者是互為前提的。因此，政府信息公開和參與式行政任何一方不足所產生的交互影響必定會導致公眾參與政務陷于困境。

(一)政府信息公開實施難題對參與式行政的制約困境。

l、政府信息特權觀念作祟，參與式行政信息前提匱乏。由《保密法》確認和塑造的保密導向的政治理念根深蒂固，對于《條例》“以公開為原則，不公開為例外”的精神仍有所抗拒。一些政府部門和官員把信息當成自己的特權，不愿主動公開信息，即使公開，也是“公開的群眾不關心，群眾關心的不公開”，民間“申請熱”遭遇了政府“冷面孔”。《條例》實施一年來的年報顯示，公民申請中大量涉及本應主動公開的信息，這反證了政府信息主動公開的質量和信息完整度問題。可見，公眾的知情權雖然在形式上受到尊重，而實際境遇卻依然艱難。參與缺乏必要的信息，造成公眾不能準確理解政府決策、立法等公共管理的價值目標，缺乏對政府行為的認同感，從而不能有效參與，公眾參與的熱情和效力大大降低，進一步影響民主透明政府的建設。

2、政府信息公開制度的局限性，束縛參與式行政手腳。一是模糊的“例外的邊界”。“公開是原則，保密是例外”是行政公開法治的要求，《條例》明確以“公開為原則，不公開為例外”，提供了三個“例外”，但“例外的邊界”卻是模糊的。一些政府部門在《條例》實施中以“例外的邊界”或保密審查機制為托詞，拒絕履行政府信息公開的義務。二是《條例》位階太低，作為行政法規，其調整范圍有限，很多公眾想獲知的信息，比如決策過程、人事安排理由和官員背景等，皆被以屬于黨的機構的信息拒絕。黨的機構的信息不公開，公民的知情權就難以完全實現，參與式行政的途徑和范圍也受限制。三是《保密法》、《檔案法》都是《條例》的上位法，在此兩法沒有調整修改的情況下，《條例》施展的空間被大大壓縮，參與式行政往往會被籠統的保密規定束縛了手腳。

3、司法的“消遁”，導致參與式行政缺乏保障。俗話說，有權利就有救濟。然而《條例》對知情權的詮釋只有第33條第2款的申請行政復議和提起行政訴訟的簡單規定，具體操作的依據非常缺乏。實體制度方面，粗疏的條例規定，困擾司法審查。圍繞政府信息公開訴訟受理標準的司法解釋千呼萬喚不出來，以至于信息公開權利的司法救濟基本處于不作為狀態。由于難以獲得有效的司法保護與支持，公眾的信息公開申請權利，顯得非常薄弱和不完整。

(二)參與式行政有效參與不足對政府信息公開的消極作用。

1、從參與對象來看，個體行動不利于長期的利益博弈、理性表達和有效行動，公眾參與必須形成“有組織的聲音”——非營利組織，否則不可能對政府信息公開進行有效的參與。政府信息公開實質是要實現政府與公眾之間的互動，如果沒有非營利組織作為中間環節，參與行政機關立法、決策等公共事務的利益表達和利益協調，那么政府與公眾之間的互動就無法實現，政府與公眾之間的關系就無法緩解．公民社會對政府信息公開的參與和推動價值得不到凸顯。

2、從參與模式來看。可持續的、自下而上的公眾參與是信息公開的永續推動力。然而《條例》實施中自上而下的政府動員模式是一種單向的缺乏參與對象的政府信息公開，忽略法律實施的個體化基礎(個體接受與行動能力)，忽略《條例》作為制度公共品的服務功能和適宜消費的性質。政府信息公開失去公眾有效的行政參與，難以提供可持續的動力，必定導致制度在實施過程中打折，甚至最終形同虛設。 3、從參與作用來看，公眾廣泛參與行政及對行政執行信息的反饋，有利于行政機關對立法、決策等內容及時調整，能避免由于參與缺失引起的利益分配不均而導致的沖突。社會穩定是政府實施善治和服務職能的前提，缺乏穩定的政府信息公開將成為無本之木，難以實施。近年來發生的諸多群體性事件，折射出我國公共決策中公眾參與行政信息存在的諸多體制性制約。正如羅勃貝拉指出，“要建立一個端正、平等的社會，必須靠老百姓有理智的參與公共事務”。

三、破解困境，展望政府信息公開與參與式行政的前景

民主、開放社會應該是政府信息公開和參與式行政兩者的結合。政府信息公開是以政府為著力點，公開的性質和程度主要取決于政府機構的自覺性。而參與式行政是以公眾為起點的，公眾把握主動權。破解政府信息公開與參與式行政的困境，當務之急是：從思想、行動上著手，一方面樹立良好的行政觀，立足服務型政府和責任型政府，保證行政機關能為公眾參與提供完整、透明、高質量信息。另一方面是構建共同體參與模式，激發公眾參與熱情，凸現公民社會的參與對政府信息公開的推動價值。

(一)轉變政府行政觀念．提高參與式行政的有效性。思想是行動的先導，人的行為需要正確的世界觀的指引。政府信息公開要求政府轉變理念，拋棄神秘行政的思想，摒棄“民可使由之，不可使知之”的傳統保密觀念。政府行政的理念要從權力本位向權利本位轉變，政府擔任的角色要從全能型政府向服務型政府轉變。只有轉變政府行政觀念，才能充分尊重和保障公眾的知情權，把保障公民的知情權利實現作為行政的主要目標，做到主動公開政府信息，接受公眾的檢驗，公眾的參與熱情才能被激發，參與式行政的有效性才能真正體現出來。

在觀念上．社會發展依賴于每一個個體的意識自覺和自我實現。因此，參與式行政的有效實現除了政府行政觀念轉變外，公民自身參政意識以及參政素質也需要提高，公民的知情訴求是其參與權保障的根本。政府信息公開的制度實踐，為現代公民人格發育和公民社會養成，提供了一個很好的場域。只有具有公民資格和良好民主素養的公民．才有民主的行政官員與民主的政治人物，他們之間的互動才能形成真正意義上的民主行政。令人欣喜的是，我們已經看到政府與公眾之間的良性互動的典范，公民社會對政府信息公開的參與和推動價值已經凸顯。2009年10月23Et，廣州市財政局公布114個市本級部門預算，被視為走向“陽光財政”的壯舉。而市民踴躍查看導致網站癱瘓，其實也同樣可以看成是壯舉，因為民眾的目光就是陽光。

(二)完善政府信息公開制度建設，確保參與式行政的實現。政府信息公開制度是一項重要的法律制度，它是公眾有效參與的基礎性制度前提．它所解決的一個關鍵問題是如何最大限度保障公眾知情權，進而幫助實現公眾參與權、表達權和監督權。因此構建適合我國的政府公開法律制度體系，是公眾有效參與的基礎性制度保障：一是升格現有的《條例》為《政府信息公開法》，明確規定政府信息公開的主體、范圍、方式、申請人資格、免除公開責任，以及違法行為責任的嚴肅追究和對侵犯公民信息獲取權的有效救濟等，從實體上保障公民知情權、參與權等的實現。二是修改現有的《保密法》和《檔案法》，嚴格界定保密范圍、公開與保密的關系，對有關檔案的保密、解密的內容加以充實完善．擴展公眾獲取信息的范圍和途徑。三是抓緊制定《監督法》、《新聞法》等相關法律，加強對政府信息公開的法律監督，使政府的信息公開擺脫形式主義而實現真正有效地公開。

完善政府信息公開制度建設，還需要建立參與的程序性制度，對行政過程的程序化改造，是參與式行政制度化的要求。行政程序本身具有使行政活動外化和公開化的功能：它使行政主體和公眾能看見一切，知道一切；能判斷一切，并自覺從事一切。因此，我們需要制定一部《行政程序法》，把政府信息公開作為行政程序法的基本原則。同時在法律上為公眾的參與“充權”，保證參與的理性化和有效性。避免信息性障礙導致參與受挫。

不管是信息公開的基礎性制度還是參與式行政的程序性制度，我們都看到前景和希望：根據我國近30年來的立法經驗，先進行實踐、再立法；先制定行政法規、后轉化為法律。這樣的做法不僅有利于法律內容的完善，而且有利于法律的實施。因此，《條例》上升為法，是一個必然的過程。而我國行政程序統一立法的空白，隨著《湖南省行政程序規定》的正式頒布，得到填補，同時也進一步證明，制定《行政程序法》的時機漸趨成熟，我們期待這部程序控權之法早日出臺。

(三)構建共同體參與模式，為政府信息公開提供永續推動力。《條例》實施一年來，政府信息公開主要靠政府動員模式，制度變革推進過程中自下而上的社會推動力量得不到體現。因此構建共同體參與模式，以傳統的自上而下的政府動員模式，結合可持續的、自下而上的公眾參與將是信息公開的永續推動力。在今天的中國，構建共同體參與模式，已經有了基本的條件：一是公民社會逐步形成。政府信息正在走向公開和透明，政府信息公開的制度實踐也確立了規定政府應依法主動公開信息，公民、法人和組織可以依法申請行政機關披露特定信息的“雙引擎”動力裝置。一旦真正落實對權利主體申請權的制度保障，那么政府信息公開制度的實施，將為現代公民人格發育和公民社會養成，提供了一個很好的場域。二是網絡社會和公共空間的形成，為參與式行政提供了平臺。新媒體已經從社會的精英階層專用的工具發展成為大眾性的媒介，互聯網技術的應用沖擊著政府信息公開，信息公開不再是單方面的廣而告之，也同時承接了公眾更為生動的反饋互動，網絡關注的方向已經開始指向政府信息。我們相信。如果網友能夠主動去檢閱政府已經公開的信息．去申請政府公開那些依法應該公開的信息，進而去圍觀那些已經公開但之前沒人注意的不合理信息，去圍觀那些申請公開但沒得到答復的不合理案例，那么網絡這種自下而上的公眾參與就可以將《政府信息公開條例》的文字變成現實。

2009年4月30日，我們有幸看到，中國政府信息整合服務平臺正式開通，這是我國首個用來整合政府公開信息的網站，人們可以一站式獲取所有有關信息，還可以直接訪問到各個政府站點，政府信息公開從機械的提供開始轉向主動為獲取信息者服務。而廈門PX項目的緩建和遷址，北京東四十條街區保護等個案。則體現了我國公眾對公共事件的參與熱情已經激發出來。可見，共同體參與這種上下結合的公眾參與模式，對于政府是否充分履行信息公開義務將構成了一種有效的、廣泛的制約。